Отклонение федеральных законов главой государства

04-03-19 admin 0 comment

Окуньков Л.А.
Право и экономика, 1998.


/»Право и экономика», N 9, 1998/

Л.А. ОКУНЬКОВ

Окуньков Лев Андреевич

Директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (с 1992 г.). Кандидат юридических наук. Специалист по трудовому и конституционному праву.

Родился 27 августа 1941 г. Окончил юрфак МГУ.

В 1975 — 1990 гг. работал в юридическом отделе Совета Министров СССР, затем Секретарем Всеобщей Конфедерации профсоюзов по правовым вопросам.

Принимал участие в разработке законопроекта «О Правительстве Российской Федерации» и других важнейших актов. Автор книги «Президент Российской Федерации». Имеет более ста научных и практических публикаций, в том числе соавтор Комментариев к Конституции Российской Федерации и Конституциям стран Европейского союза.

Значение вето для законотворчества парламента

Выявив существенные недостатки в принятом парламентом федеральном законе, глава государства обычно предлагает существенно переработать закон или вообще не принимать данный акт. Так, наложив вето на Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О налоге на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте», глава государства предложил Государственной Думе отказаться от дальнейшего рассмотрения этого закона, учитывая грубейшие нарушения Конституции Российской Федерации (ст. 75).

Принципиальное несогласие Президента чаще всего касается социальных (трудовых, пенсионных) законов, не обеспеченных финансированием из федерального бюджета, что означает фактическое снятие их с повестки дня Госдумы, так как Совет Федерации в подобных случаях неизменно поддерживает Президента.

Предложение Президента, его итоговые оценки дают возможность сделать почти стопроцентный вывод о перспективе будущего подписания (после переработки) ветируемого им закона.

В ряде случаев глава государства прямо не предлагает отказаться от принятия конкретного закона, но такой вывод вытекает из контекста его предложений. Например, резюмируя свои замечания по Федеральному закону «О внесении изменений и дополнений в статью 87 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации», глава государства считает, что принятие этого Закона потребует дополнительных финансовых затрат. Так как у Пенсионного фонда Российской Федерации, по мнению Президента, на эти цели средств нет, это приведет к задержке выплат пенсий всем категориям пенсионеров. Отсюда очевидно, что реализация этого Закона невозможна, а принятие откладывается до лучших времен. Несколько иным было отношение главы государства к Федеральному закону «О внесении изменений в Федеральный закон «Об акцизах». По мнению Президента, положения Закона требуют существенной переработки, а также изменения Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Конечно для такого рода законов требуется согласованная позиция трех основных участников законотворческого процесса (парламента, Президента и Правительства), учитывая полномочия и ответственность каждого из них за формирование и проведение экономической и финансовой политики. События (лето 1998 года) доказывают необходимость именно такого согласованного подхода к принятию важнейших общегосударственных решений.

Хотя процесс доработки закона порой довольно длительный, но такова реальность законотворчества. В настоящее время многие законы в сфере экономики и финансов нуждаются в пересмотре и существенной корректировке, причем инициатором внесения таких изменений должно быть прежде всего федеральное правительство, отвечающее за проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики. Полномочия Правительства в сфере экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, а также социальной сфере весьма значительны (ст. 114 Конституции РФ, ст. 13 — 16 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации») и позволяют ему быть главным субъектом законодательной инициативы, ответственным за этот блок законов.

Во многих случаях основания несогласия Президента и Правительства с принятым законом состоят в том, что палаты парламента и исполнительная власть концептуально расходятся в приоритетах политического курса и законодательного регулирования. В этих условиях «победа» равносильна поражению и наоборот. Так, преодоление вето Президента палатами парламента вовсе не означает, что этот закон будет фактически действовать и реализовываться. В Конституции нет способов побудить Президента и Правительство исполнять федеральные законы, с которыми они не согласны. Реализация федеральных законов во многом зависит от согласования политической воли всех носителей государственной власти на стадии их обсуждения и принятия.

Содержащиеся в вето Президента общие (концептуальные) оценки принятых законов подкрепляются серьезными аргументами. Например, вето Президента на Федеральный закон «О государственном регулировании агропромышленного производства». Его конечный вывод — данный Федеральный закон не защищает отечественного потребителя, основывается на ложных экономических посылках, реализация которых способна не только привести к полному блокированию рыночных преобразований в России, но и усилить кризис в сельском хозяйстве и иных отраслях агропромышленного производства. Обосновывая такую оценку, глава государства обращает внимание на серьезные недостатки в правовом регулировании финансовых отношений в этой отрасли: закон гарантирует только выделение средств из федерального бюджета на нужды агропромышленного производства, но отнюдь не гарантирует, что эти средства дойдут до товаропроизводителей. Более того, создается заинтересованность повышать издержки агропромышленного производства, которые погашаются за счет государственных средств. Конечно, такую позицию главы государства по существу не разделяют его оппоненты, но сам подход к формированию ее в вето Президента заслуживает внимания.

Судьба ветированных законов

Основные недостатки ветируемых федеральных законов

Невозможность реализации, применения закона на практике — один из главных недостатков принимаемых нормативных решений на федеральном уровне.

Так, в соответствии с федеральным законом были внесены дополнения в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (ст. 41.1 — 41.8). Однако законодатель не установил, какой орган государственной власти (должностное лицо) уполномочен возбуждать административное производство по факту правонарушения, устанавливать фактические обстоятельства дела, составлять протокол об административном правонарушении, направлять соответствующие материалы в суд, а законодательство не наделяет суды необходимыми для этого полномочиями <*>. Глава государства отметил, что закон в таком виде не может быть реализован.

———————————

<*> Письмо Президента РФ Государственной Думе Федерального Собрания РФ от 7 июля 1997 г. N Пр-1125 об отклонении Федерального закона «О внесении изменения в статью 220 Кодекса законов о труде Российской Федерации и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях».

Аргументируя причины недостижимости цели, которую преследует Федеральный закон «О выплате пени в связи с нарушением сроков выплаты заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и других социальных выплат», Президент указывал на невозможность его реализации бюджетными организациями. По отношению к работникам таких организаций плательщиком, по существу, выступает не сама организация или ее руководитель, а собственник этой организации, то есть государство или муниципальное образование. В связи с этим задержка выплаты заработной платы этим работникам влечет за собой взимание пеней, которые должны выплачиваться за счет средств соответствующего бюджета. При отсутствии в бюджете на соответствующий финансовый год средств на указанные цели выплата пеней будет производиться по другим статьям расходной части бюджета.

Такой подход, по мнению главы государства, может негативно отразиться на выполнении социальных программ, а также вновь приведет к задержке выплаты заработной платы работникам бюджетных организаций. Таким образом, проектируемые законодательные предписания не решают проблему задолженности по заработной плате, а потому практически непригодны. Закон может привести к созданию ситуации, в которой прежде всего пострадают работники бюджетных организаций <*>. Однако в вето Президента не содержится каких-либо конструктивных предложений по изменению содержания закона, хотя он как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80 Конституции РФ) обязан в первую очередь представить свои законодательные инициативы по этому вопросу в парламент.

———————————

<*> Вето Президента РФ на Федеральный закон «О выплате пени в связи с нарушением сроков выплаты заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и других социальных выплат».

К сожалению, до сих пор не найдены оптимальные решения проблемы задолженности заработной платы. Она стала хронической болезнью экономики, показателем эффективности социально — экономического курса Президента и Правительства и всего государства. Пока принимаемые меры на федеральном уровне носят исключительно административный «пожарный» характер, усугубляя в конечном счете болезни нашей экономики.

Оценка противоречивости нового закона отраслям

действующего законодательства

Во многих вето Президента на федеральные законы, принятые Государственной Думой, главное внимание обращается на несоответствие новых предписаний (норм) положениям действующего законодательства.

Так, поддерживая идею создания правового механизма защиты участников уголовного судопроизводства, Президент одновременно обращает внимание на противоречия положений нового закона уголовно — процессуальному законодательству. Президент критически оценивает предоставление органам дознания и следствия полномочий не указывать в протоколах следственных действий сведения о потерпевшем и свидетеле, присваивать им псевдонимы, разрешать подписывать процессуальные документы присвоенным псевдонимом (вымышленной подписью). Негативно характеризуются им также положения закона, допускающие допрос потерпевшего, свидетеля в отсутствие подсудимого и его адвоката, освобождение защищаемого лица от явки в судебное заседание, предъявление для опознания подозреваемого или обвиняемого скрытно от опознаваемого. По мнению Президента, такой порядок повлечет за собой нарушение конституционных принципов уголовного судопроизводства: состязательности, равенства сторон, непосредственности и устности судебного разбирательства (ст. 19, 123 Конституции РФ, ст. 240, 245 УПК РСФСР), существенно ограничит права подсудимого на защиту, лишив его и защитника полноценного участия в исследовании доказательств при разбирательстве дела (например, при необходимости допроса свидетеля, давшего показания против подсудимого).

На первый взгляд, столь существенная забота Президента о правах подсудимого заслуживает безусловной поддержки. Но нельзя упускать из виду и другую сторону — в России при весьма угрожающем состоянии организованной преступности защита потерпевших и свидетелей не менее, а гораздо более значимая и неотложная проблема. Однако в вето Президента, к сожалению, нет никаких предложений, в каком направлении действовать законодателю в обеспечении безопасности потерпевших и свидетелей. А ведь нельзя забывать, что принятие мер по обеспечению общественной безопасности — конституционная функция главы государства, а сами законопроекты и конкретные меры в этой области должны исходить прежде всего от него.

Не вполне убедительными и аргументированными представляются возражения относительно несогласованности положений нового Федерального закона с концептуальными установками действующего Закона Российской Федерации «О подоходном налоге с физических лиц». С одной стороны, глава государства соглашается с необходимостью дифференцированного подхода к предоставлению налоговых льгот физическим лицам в зависимости от их реальных доходов, но, с другой стороны, полагает, что вводимое в этих целях новое понятие объекта налогообложения «размер облагательного совокупного дохода на каждого члена семьи» не вписывается в действующую систему налогообложения физических лиц, используемую в законе «О подоходном налоге с физических лиц». Поэтому если идея учета совокупного дохода на каждого члена семьи поддерживается, то вводимый новый порядок и условия взимания подоходного налога будут, естественно, противоречить старому порядку. Видимо, требуется не только изменение статьи 3 Закона о подоходном налоге с физических лиц, а издание специального законодательного акта, комплексно регламентирующего все материальные и процессуальные нормы, связанные с определением облагаемого совокупного дохода на каждого члена семьи (вместо личного дохода физического лица). Такого рода мероприятия целесообразно осуществлять в рамках реформирования всей системы налогообложения физических лиц.

В теоретическом плане требуют обстоятельного исследования сами подходы к оценке противоречивости новых федеральных законов системе действующего законодательства. Для иллюстрации отмеченных спорных моментов обратимся к конкретным законам. Так, в вето на Федеральный закон «О государственном регулировании агропромышленного производства» <*> глава государства указал на следующие нарушения:

———————————

<*> Данный Закон принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ 19 июля 1996 г. и одобрен Советом Федерации Федерального Собрания РФ 7 августа 1996 г.; отклонен Президентом РФ 23 августа 1996 г. (письмо Президента РФ от 23.08.97 N Пр-1793).

данный Закон противоречит гражданскому и финансовому законодательству Российской Федерации и содержит многочисленные декларации, которые не могут считаться нормами права и создают лишь иллюзию решения проблем агропромышленного производства, поскольку не имеют механизмов его реализации;

Закон регулирует вопросы бюджетного процесса и порядка расходования бюджетных средств. При этом он не учитывает то обстоятельство, что данные вопросы являются предметом регулирования исключительно бюджетного законодательства Российской Федерации. В результате, по мнению главы государства, создаются предпосылки бесконтрольного использования государственных финансовых средств. На наш взгляд, в комплексных правовых актах, например таких, как Федеральный закон «О государственном регулировании агропромышленного производства», не могут не быть правовые нормы различных отраслей законодательства. Строго говоря, такие правовые новеллы, как правило, в той или иной степени входят в противоречие с действующим законодательством. Приоритетность правовых норм закреплена ведь только за положениями Конституции Российской Федерации, федеральными конституционными законами и некоторыми федеральными кодексами (например, за Гражданским кодексом). Основная масса «обычных» федеральных законов по своей природе равноценна и считать противоречивость на их уровне недочетом законотворчества было бы неверным. Безусловно, если законодательные новеллы затрагивают другие федеральные законы, то они должны быть надлежащим образом оформлены, т.е. внесены своевременно изменения, дана новая редакция и т.д. В связи с этим представляются не вполне обоснованными выводы о недостатках, если новый федеральный закон «противоречит гражданскому и финансовому законодательству Российской Федерации», когда речь идет о необходимости внесения изменений в конкретные акты этих отраслей законодательства. Исключение может коснуться только тех нововведений, которые несовместимы с действующими законами. В принципе любой федеральный закон комплексного характера при необходимости может содержать, к примеру, нормы гражданского законодательства. Такие нормы могут содержать отраслевую специфику, но не должны противоречить положениям Гражданского кодекса. Кстати, в заключительной части вето на упомянутый Закон употребляются более корректные правовые аргументы, указывается, в частности, что Закон регулирует вопросы, касающиеся залога, лизинга, кредита, страхования и иных гражданско — правовых институтов не только без учета требований Гражданского кодекса, но и зачастую вопреки им.

Анализируя действующий массив законодательства, отметим, что в «чистом виде» законодательных актов, посвященных исключительно одной отрасли законодательства, не так и много. Правовая логика построения и развития комплексных институтов в рамках системы законодательства не требует искусственного расчленения одного такого закона на несколько фрагментарных законов, укладывающихся в «прокрустово ложе» соответствующей отрасли законодательства (гражданского, трудового, уголовного и т.д.). Напротив, в этом смысле более предпочтительно, чтобы государственное регулирование агропромышленного производства осуществлялось актами комплексного характера.

Справедливой представляется критика многочисленных деклараций в упомянутом Законе. Но, к сожалению, «правовыми иллюзиями» грешат не только законы, но и указы Президента (особенно на этапе президентских выборов 1996 г.).

Известны только единичные случаи преодоления вето обоими палатами Федерального Собрания. Значительное число отклоненных законов, как правило, дорабатываются с учетом замечаний Президента. В их доработке принимают участие члены Совета Федерации и представители Администрации Президента. После достижения компромисса по спорным положениям проекта закон снова ставится на голосование и принимается простым большинством голосов каждой палатой.

При необходимости существенной переработки в связи с принципиальным несогласием Президента с концепцией закона такой отклоненный закон, за редким исключением, отправляется законодателем в «дальнюю корзину», до лучших времен. На этот счет известна горькая ирония законотворцев «Наш скорбный труд пропал недаром». Фактически из сотен законопроектов, находящихся в портфеле Госдумы, только 30 — 40% проходят рассмотрение в трех чтениях. Остальные застревают на полпути, не получив поддержки Совета Государственной Думы, большинства фракций и комитетов этой палаты, либо будучи отклонены Советом Федерации.

В этом отношении поучительна судьба многих проектов законов в сфере федеративных отношений. Так, законопроекты об основах организации государственной власти в субъектах Федерации о принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции) в разное время неоднократно отклонялись Советом Федерации, а также Президентом и надолго застревали в комитетах палат. Такой же исход постиг принятый Государственной Думой федеральный закон о взаимоотношениях автономного округа с краем (областью), в состав которого он входит.

Отсутствие законодательных решений отрицательно сказывается на развитии федеративных отношений в России, ослабляет государственную власть, способствует рецидивам сепаратизма и национализма. Между тем ясно, что Президент как гарант Конституции мог бы активно влиять не только на разработку законов в области федеративных отношений, но и на принятие Госдумой даже при негативной оценке их отдельными руководителями субъектов Российской Федерации и Советом Федерации. Для процесса законотворчества в его поступательном движении нет непреодолимых преград, если есть политическая воля хотя бы двух основных участников — Государственной Думы и Президента. Безусловно, главное — в выборе оптимальных решений. И здесь весьма полезно привлечь к разработке законопроектов опытных специалистов — правоведов, экономистов, демографов, социологов, авторитетных общественных деятелей, знающих сферу межнациональных отношений, государственного строительства, пользующихся авторитетом в российской глубинке, умеющих выразить языком закона потребности развивающейся России.

Предложение Президентом новой редакции положений

федерального закона

В вето Президента редко предлагается новая редакция статей федерального закона, которые по каким-либо причинам не удовлетворяют главу государства. Между тем полезность и своевременность такой формы доказаны конституционной практикой многих зарубежных стран. Президентская редакция отдельных положений позволяет устранить различное понимание тех замечаний, которые даются в общей форме, и тем самым существенно сокращают сроки рассмотрения президентского вето палатами Федерального Собрания. Новая президентская редакция положений закона предпочтительнее и точнее выражает смысл закона, с ней легче работать, она, как правило, не требует создания специальных комиссий для доработки закона с учетом предложений Президента. Фактически новая редакция статей закона, предложенная Президентом, означает «постатейное вето», рассмотрение которого в зарубежной практике осуществляется по специальной (упрощенной) процедуре. В частности, голосуется не закон в целом, а только те статьи, которые предложены Президентом в новой редакции. Непреодоление вето Президента в таком случае не означает непринятие закона в целом. В ряде государств президентская редакция либо становится действующей нормой закона, либо спорная статья вообще исключается из текста закона.

Заслуживает внимания комбинированный подход: мотивация недостатков отдельных положений закона, а затем новая редакция. Так, в числе причин отклонения Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О центре международного бизнеса «Ингушетия» Президент считает неудачным использование понятия «контроль», содержание которого в Федеральном законе не раскрывается, что, по его мнению, может послужить основанием для различного толкования этого понятия. Для устранения возможных коллизий им дается иная редакция статьи 1 (п. 1, абз. четвертый) Закона. Аналогичный подход применяется и к другим положениям. Однако главный мотив отклонения комментируемого Закона фактически перечеркивает актуальность предложенных им редакционных новелл. Президент считает, что в целом этот Закон внес лишь незначительные изменения в Федеральный закон «О центре международного бизнеса «Ингушетия», в то время как последний с учетом имеющихся противоречий гражданскому, налоговому и валютному законодательству Российской Федерации нуждается в серьезной доработке, чтобы привести его в соответствие с федеральным законодательством. Дальнейшая его судьба подтвердила нецелесообразность сохранения и дальнейшего функционирования подобных центров (необоснованный характер льгот, криминализация бизнеса и т.д.). Практика внесения президентской редакции отдельных положений (статей) закона пока крайне недостаточна — это, буквально, единичные факты на десятки и сотни президентских вето.

Несоответствие федерального закона правилам

законодательной техники

Наиболее распространенные недочеты федеральных законов обусловлены их слабой юридической проработкой. В России найдется не более двух — трех десятков специалистов, знающих тонкости законотворчества, умеющих формулировать правовую норму и перспективу ее реализации.

Чаще всего закон творят непрофессионалы, поэтому нарушения законодательной техники здесь очевидны. Они, кстати, становятся основанием для отклонения многих законов. Так, в частности, было с Федеральным законом «О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Евразийской патентной организации о штаб — квартире Евразийской патентной организации». Дата вступления в силу, указанная в тексте Соглашения, не совпадала с датой вступления в силу самого Закона. В Соглашении записано, что оно вступает в силу с даты официального опубликования закона, тогда как сам Федеральный закон о ратификации должен вступить в силу (и следовательно, и Соглашение, которое им ратифицировано) по истечении десяти дней после дня его официального опубликования, поскольку в самом законе не установлено иное.

Широкое распространение получило «изобретательство» причудливых терминов, несовместимых с требованиями законодательной техники и правотворчества. Для российского парламента, где еще не сложились жесткие требования к надлежащему юридическому оформлению законов, вольное обращение с понятийным аппаратом — одна из распространенных болезней. Отметим только маленькую толику таких «поисков»: «лицо, содействующее уголовному судопроизводству», «законодательство об охране озера Байкал», «земли радиовещания», «земли информатики», «непереезд в Российскую Федерацию», «особые экономические зоны», «индивидуализация юридического лица», «территориальный орган» органа власти субъекта Федерации и т.д.

В последние годы доля отклоняемых Президентом законов в связи с нарушениями законодательной техники постоянно растет. Каковы же пути улучшения качества законов? Назовем один из них. Согласно Указу Президента на Главное государственно — правовое управление (ГГПУ) Администрации Президента возлагается подготовка заключений о соответствии Конституции Российской Федерации, системе российского законодательства и правилам юридической техники проектов федеральных законов, поступивших на рассмотрение главы государства. Отсюда можно сделать предварительный вывод, что многое зависит от учета конкретных замечаний ГГПУ, тем более многие из отмеченных недостатков закона по-прежнему имеют место. Подготовка законопроектов в соответствии с правилами юридической техники — слабое место в работе Государственной Думы, Администрации Президента и Правительства. Заметим, что на первом — втором чтениях эти вопросы обычно не становятся предметом обсуждений и заключений Президента и Правительства и только на стадии подписания у Президента появляется множество замечаний, имеющих отношение к недостаткам юридической техники. Видимо, требуется специальный организационный механизм, который на стадии первого и второго чтений обеспечивал бы независимую экспертизу проекта с точки зрения общих требований законодательства и правил юридической техники. Такая экспертиза обязательно должна быть предметом рассмотрения на заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации.

Неприемлемость изменений редакционного характера без пересмотра (устаревшего) закона по существу представляется аксиомой законотворчества. Однако она фактически игнорируется законодателями.

В вето Президента содержатся принципиальные оценки на этот счет. Так, рассматривая Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Основы законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте», глава государства обратил внимание законодателей на то, что этот акт вносит в принятые в апреле 1993 года Основы законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте изменения редакционного характера. Однако, по его мнению, наличие в Основах ряда статей, не соответствующих Конституции, требует изменения этого законодательного акта по существу.

Внесение изменений в законодательные акты, принятые до вступления в силу действующей Конституции, нередко проводится весьма поверхностно, без оценки всех нормативных положений закона под углом зрения соответствия их Основному Закону. Упущения такого рода в законотворческой деятельности встречаются часто. Во многом это объясняется отсутствием плановой работы по инвентаризации и пересмотру устаревшего массива законодательства. Расчисткой законодательства по-настоящему никто в России не занимается. Достаточно сказать, что с 1994 года не принято ни одного солидного перечня законодательных актов, утративших силу в связи с принятием Конституции 1993 года. До сих пор ни в Палатах Федерального Собрания, ни в Правительстве нет специальных подразделений, которые занимались бы этой необходимой, хотя и достаточно рутинной работой.

/»Право и экономика», N 10, 1998/

Терминологические неточности и противоречивость

понятийного аппарата

Терминологические несоответствия чаще всего встречаются при внесении изменений и дополнений в действующие законодательные акты. Так, при внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» не во всех случаях слова «продажа», «продавать» заменены словами «отчуждение» и «отчуждать» в соответствующих падежах, из-за чего появились несоответствия между положениями названного Закона.

Подобные недостатки часто встречаются в законах, которые обновляют содержание отдельных законодательных актов, принятых до 1994 года, и направлены на приведение терминологии и понятийного аппарата в соответствие с положениями Конституции РФ.

Нарушение терминологического единства особенно наблюдается, в первую очередь, в актах гражданского законодательства. Так, Федеральным законом «О внесении изменений в статью 3 Закона Российской Федерации «О подоходном налоге с физических лиц» в нарушение юридической техники наряду с применяемым в упомянутом Законе определением «физического лица» в качестве плательщика налога вводится определение «налогоплательщик», что, по мнению Президента, нарушает терминологическое единство Закона <*>.

———————————

<*> Письмо Президента РФ от 21 июля 1997 г. N Пр-1207.

Значительное место в содержании вето занимают неясности в терминологии и формулировках новых федеральных законов. К примеру, оценивая понятие нового плательщика акциза — «предприятия, транспортирующие нефть перепродавцам или потребителям по магистральным нефтепроводам», Президент обращает внимание, что такое дополнение части первой статьи 2 Федерального закона «Об акцизах» вызывает множество вопросов и в частности:

Что понимается под термином «предприятие» с учетом терминологии Гражданского кодекса?

Плательщиками каких акцизов являются «предприятия, транспортирующие нефть перепродавцам или потребителям по магистральным нефтепроводам»? Всех, предусмотренных Федеральным законом «Об акцизах», или только акцизов, вводимых Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «Об акцизах»?

Взимается ли акциз на «услуги по перекачке нефти по территории Российской Федерации», если она осуществляется не по магистральным трубопроводам, и кто является плательщиком данного акциза, в цену какого товара (продукции) включается акциз?

Отсылочный характер положений федерального закона —

один из традиционных недостатков законотворчества

Недостаток отсылочных норм в том, что за ними обычно не стоит никакого нормативного содержания. Можно, к примеру, лишь гадать об ответственности «в установленном порядке». Такая «пустота» нормативного содержания характерна для Федерального закона «О секретных изобретениях». В этом Законе, как обоснованно отмечает Президент, делаются многочисленные отсылки на Патентный закон без учета принципиального положения (п. 5 ст. 3) о том, что этим Законом «не предоставляется правовая охрана изобретениям, полезным моделям и промышленным образцам, признанным государством секретными» <*>. Примечательно, что в 23 статьях, из которых состоит данный Федеральный закон, имеется 11 отсылок к Патентному закону и 9 отсылок к Закону РФ «О государственной тайне». Отсылочный характер построения Федерального закона в случае его вступления в силу приведет к росту правовых коллизий и невозможности применения его на практике.

———————————

<*> Вето Президента РФ на Федеральный закон «О секретных изобретениях» (письмо Президента РФ Государственной Думе Федерального Собрания РФ от 8 января 1998 г. N Пр-38).

Нарушение процедуры рассмотрения закона во втором

и третьем чтениях

Регламент Государственной Думы устанавливает ряд обязательных требований к содержанию законопроекта при рассмотрении его на различных стадиях законодательного процесса. Несоблюдение таких правил нарушает технологию законотворчества, что, в свою очередь, негативно сказывается на качестве законопроекта. На нарушения законодательной процедуры неоднократно обращалось внимание в вето Президента по принятым парламентом федеральным законам. Так, отклоняя Федеральный закон «Об особенностях регулирования труда руководителя организации», глава государства полагал, что Государственная Дума приняла этот Закон, но он концептуально отличается от законопроекта, одобренного в первом чтении. Таким образом, он делает вывод: «Федеральный закон «Об особенностях регулирования труда руководителя организации» — это Закон, принятый с нарушением установленной процедуры принятия федеральных законов, в связи с чем он не может быть признан легитимным» <*>.

———————————

<*> Письмо Президента РФ Государственной Думе Федерального Собрания РФ от 7 июля 1997 г. N Пр-1118.

Игнорирование Государственной Думой предложений

Совета Федерации при подготовке закона как один

из мотивов отклонения законов Президентом

При отклонении Лесного кодекса Российской Федерации члены Совета Федерации предлагали более четко урегулировать отношения собственности на лесной фонд. Представляется, как полагает глава государства, что указанное предложение должно быть принято во внимание. В связи с этим он считает, что необходимо доработать соответствующие положения Лесного кодекса с участием представителей Совета Федерации <*>.

———————————

<*> Вето Президента РФ на Лесной кодекс (письмо Президента РФ Государственной Думе Федерального Собрания РФ от 8 ноября 1996 г. N Пр-2051).

Учет мнения Совета Федерации является предпосылкой успешного законотворческого процесса. При отклонении Федерального закона «О выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации» Президент, в частности, указывал, что хотя данный Федеральный закон не требует в соответствии со статьей 106 Конституции обязательного рассмотрения в Совете Федерации, однако в данном случае предмет регулирования Федерального закона предполагает согласованное решение обеих палат <*>. Глава государства обращает внимание, что Государственная Дума приняла данный Закон в прежней редакции, без учета мнения Совета Федерации, хотя эта палата отклонила Закон и приняла решение о создании согласительной комиссии.

———————————

<*> Письмо Президента РФ Государственной Думе Федерального Собрания РФ от 30 сентября 1996 г. N Пр-2027.

Противоречия закона федеральному бюджету на текущий год

Значительное число принятых палатами парламента законов отклоняется Президентом в связи с отсутствием средств в федеральном бюджете или из-за противоречий отдельным положениям федерального бюджета на текущий год. Так, Федеральный закон «О переоформлении задолженности по централизованным кредитам и начисленным по ним процентам» был ветирован Президентом, поскольку его положения противоречили Федеральному закону «О федеральном бюджете на 1997 год» <*>. В нем установлен предельный размер государственных кредитов, предоставляемых в 1997 году Россией государствам — участникам Содружества.

———————————

<*> Закон был принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ 19 июня 1997 г.

Отклоняя Федеральный закон «Об охране озера Байкал», Президент пишет: «…следует особо подчеркнуть, что Закон по существу предусматривает необходимость увеличения расходной части федерального бюджета на текущий год. Это противоречит федеральному бюджету на 1997 год».

Ограничения полномочий Президента и Правительства

как причина отклонения федеральных законов

Полезно проанализировать разные подходы к определению полномочий парламента и Президента в тех сферах регулирования, где их компетенция не разграничена. Так, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества отнесено к исключительному ведению Российской Федерации (п. «м» ст. 71 Конституции РФ).

В то же время Президент имеет конституционные полномочия по руководству обороной, внешней политикой.

Президент, ветируя Федеральный закон «О военно — техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами», полагает, что положения этого Закона ограничивают полномочия Президента принимать решения об экспорте в отдельные страны продукции военного назначения, не включенной в единые перечни продукции военного назначения, разрешенной к вывозу из России. Исходя из содержания этого Закона, такой экспорт может осуществляться только на основании федеральных законов, что не соответствует, по мнению главы государства, существующей практике экспорта продукции военного назначения и принципу разделения властей. Представляется, что такой вывод необоснованно суживает сферу законодательного урегулирования, так как смысл единых перечней продукции военного назначения заключается в его нормировании и контроле. Поскольку в законодательном порядке утвержден единый перечень, то изъятия из него могут быть сделаны только на основании закона. Аргументы о существующей практике и принципе разделения властей не могут быть признаны состоятельными, ведь на законодательном уровне определяются лишь условия и порядок продажи продукции военного назначения в другие страны, а не руководство Президента в этой области. Передача данного вопроса исключительно на усмотрение Президента и исполнительной власти не вытекает из смысла статей 71 (п. «м») и 76 Конституции, устанавливающих, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы.

Президент, как видно из мотивов вето, выступает против каких-либо ограничений его прав и интересов в этой сфере деятельности, хотя действующие законы определяют максимально благоприятный правовой режим для реализации им своих полномочий. Достаточно сказать, что Федеральным законом «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» предусмотрено, что указами Президента утверждаются перечни вооружения и военной техники, поставляемых на экспорт.

Отклоняя Федеральный закон «О прекращении раздела Черноморского флота», Президент считает, что статьи 3 и 5 этого Закона, будучи ненормативными, к тому же содержат вопросы, которые в соответствии с Конституцией (п. «а» ст. 86, ч. 1 ст. 87, ст. 110 и п. «д» ст. 114) входят в компетенцию Президента и Правительства. Кроме того, их реализация повлечет расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, в связи с чем требуется заключение Правительства. Примечательно, что в связи с отсутствием такого заключения Президент не возвратил Закон без рассмотрения по существу, как это делал при аналогичных нарушениях по другим федеральным законам, а отклонил его (ветировал).

Вмешательство Федерального Собрания в компетенцию Президента как мотив отклонения законов встречается довольно часто. Так, свое вето на Федеральный закон «Об установлении праздника — День Матери» Президент мотивировал тем, что решение об установлении праздника не является актом нормативного характера и в связи с этим не должно быть предметом законодательного регулирования. Подобное суждение представляется ошибочным, поскольку речь идет о типичных правотворческих действиях, связанных с регулированием общественных отношений. Некорректным в правовом отношении выглядит его утверждение о том, что «в соответствии с общепринятой практикой установление праздничных и памятных дней» относится к компетенции главы государства. Перечень праздничных (нерабочих) дней установлен статьей 65 Кодекса законов о труде Российской Федерации и, следовательно, изменения в него могут вноситься федеральным законом, а не указами Президента.

Наибольшие споры связаны с разграничением полномочий Президента и Парламента в отношении исполнительной власти. В вето Президента на федеральные законы достаточно подробно аргументируются прерогативы исполнительной власти. Президент считает, что в соответствии со статьями 110, 112, 114 Конституции полномочия по формированию системы федеральных органов исполнительной власти возложены на Президента и Правительство. Обратим внимание, что в упомянутых статьях вообще не говорится о системе федеральных органов исполнительной власти, а об их структуре. Понятие системы федеральных органов исполнительной власти приводится в статье 71, регламентирующей предметы ведения Российской Федерации, что дает основание для законодательной регламентации данного вопроса. С этой точки зрения нельзя согласиться с выводом, что «в компетенцию органов законодательной власти решение указанных вопросов не входит». Ни в Конституции, ни в федеральных законах нет предписаний о том, что Президент утверждает структуру или систему органов исполнительной власти. Присвоение Президенту такого полномочия явочным порядком не может быть серьезным аргументом в подтверждении его прерогатив. Содержание статей 71, 72 и 76 Конституции убеждает нас в том, что законодатель не может быть лишен возможности осуществлять законодательное регулирование подобных вопросов, это видно, в частности, из практики издания законов уже после принятия Конституции. Так, конкретные полномочия федеральных органов исполнительной власти установлены Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», Федеральными законами «Об обороне», «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», «О государственной охране» и др. Исходя из смысла пункта «г» статьи 71, система федеральных органов исполнительной власти должна быть установлена федеральным законом. Кстати, проект Федерального закона «О федеральных органах исполнительной власти», где решаются некоторые эти вопросы, разрабатывается в президентских и правительственных структурах. Из статьи 71 Конституции вытекает общий вывод о том, что разграничение полномочий по горизонтали (между парламентом, Президентом и Правительством) должен быть осуществлен законодательным путем.

Характеристика нарушений Конституции Российской

Федерации в законах, ветированных Президентом

Нарушения статей 10 и 11 Конституции

Наиболее дискуссионным в вето Президента является вопрос о принципах построения государственной власти.

Разные подходы палат Федерального Собрания и Президента в интерпретации конституционных основ организации государственной власти весьма резко обозначились в содержании Федерального закона «О правовых гарантиях оппозиционной деятельности в Российской Федерации» и мотивах вето Президента на этот акт.

Концепция Федерального закона исходит из того, что палаты Федерального Собрания, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, представительные органы местного самоуправления осуществляют, в первую очередь, оппозиционную деятельность по отношению к соответствующим органам исполнительной власти. Президент обоснованно отмечает, что при этом полностью игнорируется тот факт, что согласно части 1 статьи 11 Конституции РФ Федеральное Собрание осуществляет государственную власть (а не оппозиционную деятельность) наряду с Президентом, Правительством и судами Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (в том числе и представительные, законодательные органы). На уровне местного самоуправления само население решает вопросы местного значения, в том числе организации властных структур. Реалии политического противостояния этих органов на определенном этапе развития не могут быть юридическим критерием для квалификации оппозиционной деятельности. Расхождение в политическом курсе и методах осуществления социально — экономических преобразований между Государственной Думой и Правительством не означает в правовом смысле оппозицию парламента Правительству или наоборот. В соответствии с конституционной доктриной разделения властей задачей каждого из них является принятие соответствующих их компетенции государственно — властных решений, а для муниципальных органов — решений по вопросам местного значения. Непринятие на федеральном уровне парламентом соответствующих законов может свидетельствовать только о слабости этого органа, неумении выступить консолидированной (обеими палатами) законодательной силой, но не о его оппозиционной деятельности по отношению к Президенту и Правительству. Оппозиция может быть в недрах самого органа представительной (законодательной) власти, но никак не превращаться в раковую опухоль противостояния ветвей власти.

Неудачное концептуальное построение основ оппозиционной деятельности, получившее нормативное закрепление в законе, во многом связано со взглядами на законодательную и исполнительную власть, когда парламентская критика Правительства и Президента воспринимается некоторыми политологами и правоведами как оппозиционная деятельность. Однако надо помнить, что по своему назначению этот орган не дискуссионный клуб, а один из основных органов федеральной власти, принимающий законы.

Нарушения Конституции

(одновременно ст. 8, 17, 19 и ч. 2 ст. 55)

Острую реакцию Президента вызвали нововведения, связанные с попытками преждевременного окончания приватизации жилищного фонда. Это касается, в частности, содержания статьи 1 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», предоставляющей органам законодательной власти субъектов Федерации право устанавливать сроки окончания приватизации жилищного фонда. Президент считает, что тем самым субъектам Федерации фактически даны полномочия отменять действие федерального закона на своих территориях, а равно ограничивать право граждан на приватизацию жилья в зависимости от территории, на которой они проживают, и от времени возникновения данного права (достижение определенного возраста). Тем самым рассматриваемый Федеральный закон нарушает Конституцию РФ, в частности статью 8 (гарантирующую единство экономического пространства), статью 17 (неотчуждаемость прав и свобод человека), статью 19 (государственная гарантия и свобода человека и гражданина, независимо, в том числе, от имущественного положения и места жительства) и часть 2 статьи 55 (недопустимость издания законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина).

Безусловно, такой «букет» нарушений Конституции и Гражданского кодекса, даже при спорности некоторых аргументов Президента, должен привлечь внимание законодателя на необходимость значительного повышения уровня законотворческой работы.

Нарушения статьи 19, части 3 статьи 35

и части 2 статьи 55 Конституции

Принципиальное значение для применения и содержания вето Президента имеют несогласованности и противоречия законодательных новелл в части прав и свобод личности положениям Конституции. Президент как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина обязан жестко и своевременно реагировать на такие нарушения и ставить вопрос об их устранении. Весьма принципиальными в этом отношении являются мотивы вето Президента на Федеральный закон «О материальной ответственности военнослужащих». Характеризуя установленный этим Законом внесудебный порядок удержаний из денежного довольствия военнослужащих как нарушение требований статьи 35 (ч. 3) Конституции, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, а также статьи 55 (ч. 2) Конституции, запрещающей издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Кроме того, Президент считает противоречащими статье 19 Конституции положения ветируемого Закона, устанавливающие неравенство перед Законом двух категорий граждан России: военнослужащих и работников наемного труда. Для одних (военнослужащих) устанавливается полная материальная ответственность за ущерб, причиненный в результате дорожно — транспортного происшествия, в то время как для других (рабочих и служащих) такая ответственность не установлена.

Нарушения статей 35 и 36 Конституции

Как противоречащие статье 35 Конституции оценивает Президент положения Федерального закона (принят Государственной Думой 12 марта 1997 г.), определяющие правовое положение части земельных участков, полученных гражданами в собственность и превышающих установленные нормы предоставления земельных участков. Он полагает, что тем самым граждане, получившие земельные участки в соответствии с Законом РФ «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального земельного строительства», лишаются на основе изменений, внесенных в него Федеральным законом, права собственности на те части земельных участков, которые превышают установленные нормы предоставления земельных участков. Их право собственности на указанные части подменяются иным вещным правом — правом пожизненного владения.

Кроме того, пункт 3 статьи 2 ветируемого Федерального закона, по мнению Президента, нарушает конституционные права собственников на владение, пользование и распоряжение принадлежащими им земельными участками (ч. 2 ст. 36 Конституции РФ).

Еще более развернутая регламентация нарушений конституционного права на владение, пользование и распоряжение землей сельскохозяйственного назначения гражданами дана Президентом в вето на Земельный кодекс. При этом нельзя не обратить внимание на односторонность интерпретации статьи 36 Конституции, ведь в части третьей этой статьи установлено, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона и, следовательно, могут содержать ограничения.

Нарушения статей 19, 37, частей 2 и 3 статьи 55

Конституции

Нормы статей 6 и 23 Федерального закона «Об особенностях регулирования труда руководителя организации» ухудшают положение руководителей организаций, заключивших трудовые договоры (контракты) на неопределенный срок, до вступления Федерального закона в силу, что противоречит части 2 статьи 55 Конституции РФ <*>.

———————————

<*> Письмо Президента РФ Государственной Думе Федерального Собрания РФ от 7 июля 1997 г. N Пр-1118.

Президент полагает также, что часть 1 статьи 8 Федерального закона, предусматривающего для руководителя организации возможность занимать оплачиваемые должности в других организациях только на основании разрешения собственника имущества организации или уполномоченного органа организации, с которой он состоит в трудовых отношениях, необоснованно ограничивает права и свободы граждан. Речь идет об ограничении права руководителя организации на свободный выбор рода деятельности и профессии, если он вынужден руководствоваться решением конкретных лиц, а не основаниями, прямо предусмотренными в Федеральном законе. Такой подход законодателя, по мнению главы государства, противоречит части 3 статьи 55 и нарушает положения части 1 статьи 19 Конституции РФ.

Нарушение статьи 26 Конституции

По мнению Президента, дополнительной проработки требует вопрос о сохранении графы «национальность родителей» в записи акта о рождении и в свидетельстве о рождении, так как в соответствии со статьей 26 Конституции РФ каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность. (Вето Президента на Федеральный закон «Об актах гражданского состояния».) Никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальности, в то же время сохранение указанной графы, с одной стороны, подталкивает к указанию национальной принадлежности, а с другой — перегружает документ, оформляемый и выдаваемый государством, информацией, не имеющей правового содержания. Президент считает достаточным указание этих сведений в актах о рождении, поскольку такая запись четко определяет национальную принадлежность ребенка вплоть до получения им паспорта независимо от волеизъявления самого ребенка.

Нарушение статьи 57 Конституции

Принципиальное значение для интерпретации статьи 57 Конституции имеют мотивы отклонения Президентом Федерального закона «О внесении изменений в статью 3 Закона Российской Федерации «О подоходном налоге с физических лиц» <*>.

———————————

<*> Письмо Президента РФ Государственной Думе Федерального Собрания РФ от 21 июля 1997 г. N Пр-1207.

Как известно, в соответствии со статьей 57 Конституции налоги, ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют. Между тем в упомянутом Законе (принят Государственной Думой 11 июня 1997 г. и одобрен Советом Федерации 3 июля 1997 г.) предусматривается применение новых условий налогообложения начиная с 1 января 1997 года (т.е. фактически придание его нормам обратной силы), что ухудшает положение физических лиц, имеющих льготу на уменьшение совокупного дохода, полученного в налогооблагаемый период, на сумму расходов на содержание детей и иных иждивенцев. В значительной степени подобные нарушения объясняются низкой правовой культурой разработчиков Закона, их невниманием к требованиям Конституции.

Рассмотрим другой пример.

Отклоняя один из федеральных законов, Президент отметил, что освобождение налогоплательщика от ответственности в виде взыскания пени стимулирует возникновение нарушения в виде несвоевременной уплаты или уклонения от уплаты налогов и поэтому не согласуется со статьей 57 Конституции РФ. При этом не принята во внимание также установленная Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (ст. 11) обязанность налогоплательщика своевременно и в полном размере уплачивать налоги <*>.

———————————

<*> Вето Президента РФ на Федеральный закон «О внесении дополнения в статью 13 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (письмо Президента РФ Государственной Думе Федерального Собрания РФ от 1 мая 1997 г. N Пр-656.

К недостаткам упомянутого Федерального закона Президент относит и отсутствие механизма его применения. В частности, не определен объем средств, необходимых для выплаты заработной платы, уплаты обязательных взносов в государственные внебюджетные фонды и налогов, что на практике приведет к различному толкованию и отсутствию единообразного применения новой нормы.

Нарушения статей 19, 32, 77 и 66 (ч. 1) Конституции

Принципиальные возражения вызвали у главы государства правовые нормы, содержащиеся в статьях 3 и 7 Федерального закона «Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами». В вето главы государства на данный Закон утверждается, что содержание этих статей, по сути дела, изменяет конституционно — правовой статус входящих в состав края или области автономных округов, а также соответствующего края или области, что противоречит статье 66 Конституции.

Не соответствующим части 1 статьи 77 Конституции признан Президентом договорный принцип определения порядка формирования органов государственной власти края или области, в состав которых входят автономные округа. Исключение права упомянутых краев и областей принимать законы и иные нормативные акты о выборах в органы государственной власти края или области также противоречит основам конституционного строя Российской Федерации, принципам народовластия, федерализма и равноправия субъектов Федерации, закрепленным в статьях 1, 3, 5, 6 и 11 Конституции РФ.

Таким образом, главой государства выявлены в двух статьях нового Закона несоответствия семи статьям Конституции. Кроме того, по его мнению, правовые нормы этого Закона не обеспечивают равенство избирательных прав граждан, гарантированных статьями 19 и 32 Конституции, при выборах органов власти субъектов Федерации <*>.

———————————

<*> Вето Президента РФ от 21 июля 1997 года (письмо Президента РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ об отклонении Федерального закона «Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами»).

Учитывая подобный «букет» нарушений, Президент заявил, что такой Закон не может быть подписан, и предложил при его доработке учесть также Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 года, имеющее принципиальное значение для регламентации этой сферы федеративных отношений.

Нарушения статей 72, 73, 76, 77 Конституции

В президентских вето неоднократно обращалось внимание на наличие в федеральных законах необоснованных ограничений полномочий органов власти субъектов Российской Федерации, подчеркивалось, что субъекты Федерации согласно Конституции обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения.

К примеру, Президент считал недопустимым определение в федеральном законе конкретного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, правомочного назначать выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, установление максимального (четырехгодичного) срока полномочий этого органа власти и конкретного дня проведения выборов. Подобные новеллы Федерального закона «О выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 2, 3, 4) противоречат положениям ряда статей (72, 76 и 77) Конституции РФ.

Нарушение статьи 75 Конституции

Отклоняя Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О налоге на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте», Президент указывает, что фактически увеличение указанного налога перекладывается на плечи граждан, в то время как продавцы и покупатели наличной валюты — юридические лица освобождаются от налога при оплате наличной валюты безналичными рублями.

По смыслу этого Закона вводится налогообложение только тех операций по покупке наличной валюты, которые оплачиваются наличными рублями. Неравенство же наличного и безналичного рубля (при осуществлении одних и тех же операций) по своей сути, как полагает глава государства, не соответствует смыслу статьи 75 Конституции, установившей, что денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Такой подход приводит к юридическому закреплению существования вместо единой «денежной единицы» двух «денежных единиц», обладающих разной покупательной способностью.

Нарушение части 3 статьи 104 Конституции

Такие нарушения, выявленные в федеральных законах, квалифицируются как основание либо отклонения федерального закона при реализации Президентом права вето, либо возврата его без рассмотрения по существу. Причем четких критериев дифференциации таких нарушений по последствиям (вето или возврат закона) выявить невозможно. Как уже указывалось, поскольку статьи 27 и 28 Федерального закона «Об охране озера Байкал» предусматривают расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, то такой законопроект, по мнению Президента, мог бы быть внесен только при наличии заключения Правительства. «Тем не менее проект Закона был внесен в Государственную Думу без такого заключения. В связи с этим целесообразно указать на недопустимость внесения законопроектов с нарушением требований Конституции Российской Федерации, поскольку это ставит вопрос о правомерности их дальнейшего рассмотрения» <*>.

———————————

<*> Письмо Президента РФ Государственной Думе Федерального Собрания РФ от 21 июля 1997 г. N Пр-1213.

Заслуживает внимания квалификация нарушения статьи 104 (ч. 3). Президент считает необходимым указать парламентариям «на недопустимость внесения законопроектов с нарушением требований Конституции Российской Федерации, поскольку это ставит вопрос о правомерности их дальнейшего рассмотрения». Для осуществления главой государства функции гаранта Конституции такое обращение к законодателям представляется достаточно жестким, но и одновременно корректным, нежели возвращение закона без рассмотрения по существу. Однако при выявлении подобных нарушений по другим законам Президент давал иную интерпретацию своих полномочий.

Так, 8 января 1998 года в связи с нарушением статьи 104 Конституции РФ глава государства вместо ветирования акта возвратил без рассмотрения Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О финансово — промышленных группах», принятый Государственной Думой 17 декабря 1997 года и одобренный Советом Федерации 24 декабря 1997 года. Доводы, почему необходимо заключение Правительства, Президент в своем письме в палату Федерального Собрания вообще не приводит.

Примечательно, что в одном из своих «отказных» писем на закон, принятый Государственной Думой, Президент, ссылаясь на отсутствие заключения Правительства, возвращает без рассмотрения не закон, а текст Федерального закона «О повышении минимального размера пенсии, порядке индексации и перерасчета государственных пенсий в Российской Федерации с 1 марта 1997 года». Такая терминология употреблена, вероятно, по той причине, что согласно толкованию Конституционным Судом РФ статьи 107 Конституции, закон, принятый с нарушением установленных Конституцией требований к его принятию, не может считаться принятым.

Как правило, позиция Конституционного Суда находит почти адекватное воспроизведение в мотивах возврата без рассмотрения Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О языках народов РСФСР» (принят Госдумой 2 апреля 1997 г.). Поскольку не соблюдены конституционные требования процедуры принятия федеральных законов в части заключения Правительства, Президент полагает невозможным подписание и обнародование представленного Федерального закона.

Нарушение статьи 112 Конституции

Внимательный анализ положений главы 6 Конституции свидетельствует, что из нее не вытекает право Президента утверждать структуру федеральных органов исполнительной власти. В части первой статьи 112 Основного закона закреплена лишь обязанность Председателя Правительства не позднее недельного срока представлять Президенту такие предложения. Отсутствует правомочие по утверждению структуры упомянутых органов и в главе 4 Конституции, специально посвященной институту Президента. В связи с этим можно констатировать о пробеле в конституционном регулировании, который на практике восполняется указами Президента. Учитывая законодательный вакуум в этом вопросе и необходимость оперативного внесения изменений в структуру органов исполнительной власти, такие решения главы государства представляются обоснованными.

Вместе с тем вряд ли обоснованна интерпретация статьи 112 как основания для правомочий Президента по утверждению данной структуры Правительства. Именно такую мотивировку приводит Президент в своем вето на Земельный кодекс <*> в отношении недостатков статьи 6 Кодекса.

———————————

<*> Письмо Президента РФ Государственной Думе Федерального Собрания РФ от 21 июля 1997 года N Пр-1223.

Нарушение статьи 114 (п. «г», ч. 1) Конституции

Выводы главы государства о прерогативах Правительства в установлении условий оплаты труда работников бюджетных учреждений представляются неубедительными с позиций толкования предметов ведения Российской Федерации. Так, отклоняя Федеральный закон «О порядке определения размеров средней ставки и должностного оклада работников образовательных учреждений», Президент полагает, что в соответствии с пунктом «г» части 1 статьи 114 Конституции федеральное Правительство осуществляет управление федеральной собственностью, к которой относятся, в частности, средства федерального бюджета. Однако при этом упускается из виду, что утверждение федерального бюджета — это прерогатива парламента, а на Правительство возложено исполнение бюджета.

С точкой зрения, что установление тарифных коэффициентов по оплате труда работников бюджетной сферы является прерогативой Правительства, нельзя согласиться. Такие вопросы могут быть решены и на законодательном уровне, поскольку именно законом устанавливаются общие наиболее существенные условия оплаты труда наемных работников. Вместе с тем заслуживают внимания выводы главы государства по поводу неправомерности утверждения Правительством коэффициентов тарифной сетки обязательно по согласованию с общероссийскими объединениями профсоюзов работников образования и науки и общественными объединениями работодателей <*>. Такое согласование требуется только при утверждении тарифных соглашений, где заинтересованные стороны выступают социальными партнерами, но не при принятии Правительством постановлений нормативного характера по вопросам, отнесенным к его компетенции.

———————————

<*> Вето Президента РФ от 3 февраля 1998 г. на Федеральный закон «О порядке определения размеров средней ставки и должностного оклада работников образовательных учреждений».

Нарушение статьи 120 (ч. 1) Конституции

Отклоняя Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации», Президент считает, что отдельные положения этого Закона не соответствуют нормам Конституции РФ. По его мнению, предписание статьи 1 отклоняемого Федерального закона о том, что мировые судьи подчиняются только Конституции РФ и закону (т.е. не только федеральному закону, но и закону субъекта Российской Федерации), противоречит части 1 статьи 120 Конституции РФ, закрепляющей основополагающие принципы деятельности судов: «Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону». Президент считает недопустимым снижение гарантий судейской независимости до уровня подчинения их закону субъекта Федерации.

Нарушение конституционных прав и свобод

Президент считает неприемлемыми положения принятого Государственной Думой 12 марта 1997 года Федерального закона о том, что постановление судьи об освобождении лица из-под стражи не приводится в исполнение до истечения срока, установленного для его опротестования, а в случае принесения частного протеста — до принятия решения кассационной инстанцией <*>. По мнению Президента, подобная норма не только ставит под сомнение сам институт судебного контроля, но и преуменьшает судебную власть. Такое предписание противоречит также аналогичным положениям Уголовного процессуального кодекса, например части первой статьи 319 УПК, устанавливающей, что суд при оправдании подсудимого в случае, если он находится под стражей, освобождает его немедленно в зале судебного заседания. Прокурор имеет право опротестовать такой приговор.

———————————

<*> Вето Президента РФ от 9 апреля 1997 г. N Пр-501.

Мотив отклонения — несоответствие положений федерального

закона решению Конституционного Суда

Ссылка на решения Конституционного Суда — достаточно частый мотив для президентского вето. Так, негативная оценка Президентом одного из положений Федерального закона в части мер социальной защиты граждан, подвергшихся радиации вследствие аварии в 1957 году в производственном объединении «Маяк», связана ограничением круга «льготников» не только нахождением их в зоне радиоактивного загрязнения, но и фактом эвакуации (переселения), что Постановлением Конституционного Суда от 11 марта 1996 года признано не соответствующим статьям 15 и 42 Конституции РФ.

Президент считает, что, являясь гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, не может рассматривать предлагаемое дополнение статьи 1 Закона как меру, направленную на обеспечение конституционных прав каждого на благоприятную окружающую среду и способствующую реализации в полном объеме законных интересов граждан, оказавшихся в зоне влияния неблагоприятных факторов, возникших вследствие аварии в 1957 году на объединении «Маяк».