Секретариат Конституционного Суда России: фильтр для отсеивания необоснованных жалоб или тормоз конституционного правосудия?

04-03-19 admin 0 comment

Автономов А.С.
Электронный ресурс, 2009.


В свое время в Комментарии к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» А.В. Мазуров называет «фильтром» (именно в кавычках) статью 40 данного Закона <1>, которая посвящена, как известно, предварительному рассмотрению обращения в Конституционный Суд РФ его Секретариатом. Мне все же представляется, что «отфильтровывает» обращения не сама указанная статья, а именно Секретариат, действуя в соответствии с Конституцией РФ, указанным Федеральным конституционным законом и Регламентом Конституционного Суда РФ. Конечно, без Секретариата не обойтись, он необходим, учитывая, что в Конституционный Суд РФ поступает порядка 15 тыс. обращений, действительно судей надо, по образному выражению А.В. Мазурова, «оберегать» <2>. Что же касается упомянутой статьи, то она задает абсорбирующие свойства фильтра, через который пропускаются обращения в Конституционный Суд РФ. Безусловно, на плечи Секретариата ложится основная нагрузка предварительного рассмотрения обращений, причем известно, что довольно много обращений не соответствует требованиям Конституции РФ и законодательства. Работа ответственная, требующая высокой квалификации и глубоких знаний. Сотрудники Секретариата в основном с честью с ней справляются. Если бы не такая деятельность Секретариата, то Конституционный Суд РФ был бы завален обращениями, значительная часть которых нуждалась бы в доработке либо вообще в отсеивании. Впрочем, иногда складывается впечатление, что в самоцель превращается уже просто стремление «отфутболить» обращение под любым предлогом, и один такой пример побудил меня взяться за написание данной статьи.

———————————

<1> См.: Мазуров А.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации». М., 2006. С. 130.

<2> Там же.

Прежде всего остановлюсь вкратце на существе обращения. В самом конце 2003 г. в Закон РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (Закон был первоначально принят 27 ноября 1992 г., ныне действует с многочисленными позднейшими поправками <3>) были внесены изменения и дополнения, одно из которых вводило дополнительные квалификационные требования для занятия должности единоличного исполнительного органа (обычно таковым является генеральный директор) страховой организации: теперь для занятия такой должности необходимо иметь высшее экономическое или финансовое образование (п. 1 ст. 32.1 упомянутого Закона), а раньше для занятия такой должности достаточно было иметь просто высшее образование, без указания, по какой именно специальности. Трудно сказать, чем руководствовался законодатель при введении этой нормы, но в итоге «хотели как лучше, а получилось как всегда». Органы страхового надзора не сразу, но постепенно стали отслеживать наличие того или иного образования у генеральных директоров различных страховых компаний и выдавать предписания о несоответствии того или иного генерального директора квалификационным требованиям, установленным пунктом 1 статьи 32.1 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации», и соответственно занимаемой должности, а также о необходимости изменить ситуацию (фактически сменить генерального директора) под угрозой отзыва лицензии на ведение страховой деятельности.

———————————

<3> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 2. Ст. 56; Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 1. Ст. 4; 1999. N 47. Ст. 5622; 2002. N 12. Ст. 1093, N 18. Ст. 1721; 2003. N 50. Ст. 4858; 2007. N 49. Ст. 6067; 2008. N 26. Ст. 3013.

И вот один из генеральных директоров, получивших такое предписание (и, кстати, успешно проработавших на страховом рынке вместе со своей компанией добрых полтора десятка лет), усомнился в конституционности положений упомянутого Закона РФ, установивших обязательность экономического или финансового образования для единоличного исполнительного органа страховой организации. С этой целью он и обратился в Конституционный Суд РФ. Обращение в Конституционный Суд РФ было подано в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ, статей 36 — 39, 96, 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Другими словами, обжаловалась конституционность положений пункта 1 статьи 32.1 упоминавшегося Закона РФ, предписывающих единоличному исполнительному органу страховой организации иметь в обязательном порядке экономическое или финансовое образование. Данные положения затрагивают конституционные права заявителя и применены в конкретном деле органом страхового надзора.

Аргументация заявителя сводится в основном к следующему. В соответствии с частью 1 статьи 34 Конституции РФ «каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности». Конституция РФ допускает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом, но пределы таких ограничений установлены частью 3 статьи 55 Конституции РФ: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Наличие квалификационных требований, безусловно, ограничивает права человека на занятие деятельностью по его выбору. В целом ряде случаев такие ограничения обоснованны. Например, для занятия врачебной деятельностью то или иное лицо обязано иметь медицинское образование, и для занятия должностей фельдшера, санитара, медицинской сестры и др. также надо иметь медицинское образование, хотя и не высшее. Ясно, что человек, не имеющий соответствующего образования, может нанести вред здоровью пациента. Иное дело занятие должности генерального директора страховой компании. Представляется, что федеральный законодатель, связав занятие должности единоличного исполнительного органа страховой организации исключительно с наличием высшего экономического или финансового образования, необоснованно ограничил права человека, выйдя за пределы исчерпывающего перечня оснований для ограничения прав и свобод человека и гражданина, установленного частью 3 статьи 55 Конституции РФ. Очевидно, что занятие должности лицом, имеющим любое высшее образование, а не только экономическое или финансовое, никоим образом не подрывает основы конституционного строя, нравственность, обороноспособность страны и безопасность государства. Опыт многих российских страховых компаний, которые уже на протяжении более десяти лет возглавляются генеральными директорами, имеющими высшее образование, но не экономическое и не финансовое, свидетельствует, что они выполняют все взятые на себя обязательства перед клиентами и успешно развиваются.

Не только российский, но и мировой опыт показывает, что страховые компании могут возглавляться людьми, имеющими разное высшее образование. Ведь для страхового дела немаловажное значение имеет, например, правовое регулирование, и в основе страхования лежит соответствующий гражданско-правовой договор. При этом предпринимательская, в том числе и страховая, деятельность регулируется не только гражданским правом, но и различными отраслями публичного права — административным, налоговым, конституционным и т.д. В связи с этим неудивительно, что генеральными директорами некоторых успешных страховых компаний в течение длительного времени являются лица, имеющие высшее юридическое образование. В то же время в страховом деле важно уметь оценить риски, а это может сделать только человек, имеющий высшее образование в соответствующей сфере. Поэтому многие страховые компании, занимающиеся преимущественно, например, авиационным, космическим, морским страхованием, с успехом возглавляются лицами, имеющими инженерное, техническое образование, а специализирующиеся преимущественно на медицинском страховании — лицами, имеющими высшее медицинское образование. Таким образом, для лица, являющегося единоличным исполнительным органом страховой организации, важно иметь высшее образование, но указание на то, какое именно высшее образование по специальности и специализации, является излишним и ничем не оправданным, тем более что страховые организации не являются кредитными организациями.

В любой страховой компании работают лица, имеющие разное образование — экономическое, юридическое, финансовое, техническое и т.д. И с течением времени из того или иного работника любой компании вырастает ее руководитель, т.е. лицо, обладающее не только высшим образованием, но и определенными личными качествами, позволяющими ему возглавить большой коллектив и организовать работу компании.

Итак, обнаружилась неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции России оспариваемые положения Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации». И именно такая неопределенность является основанием к рассмотрению в Конституционном Суде РФ, согласно части 2 статьи 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» («основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации закон или иной нормативный акт»). Вместе с тем оспариваемые в жалобе положения Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации», во-первых, затрагивают конституционные права и свободы граждан, а во-вторых, оспариваемые положения указанного Закона были применены в конкретном деле органами страхового надзора. А это делает жалобу допустимой, ибо в соответствии со статьей 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» «жалоба на нарушение законом конституционных прав и свобод допустима, если: 1) закон затрагивает конституционные права и свободы граждан; 2) закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон».

Следует также принять во внимание то, что оспариваемые положения упомянутого Закона РФ затрагивают конституционные права не только заявителя, но и целого ряда иных лиц, занимающих должность генерального директора той или иной страховой компании или занимавших такую должность, но вынужденных ее покинуть в результате применения указанных положений Закона. Следовательно, жалоба не только отвечает требованиям обоснованности и допустимости, но и имеет большое общественное значение. На необходимость учета общественной значимости совершенно справедливо обращают внимание В.О. Лучин и Н.О. Доронина (предлагая наделить Конституционный Суд РФ правом проверки причин отзыва обращения или даже правом отказа в отзыве) <4>. Все это, как представляется, позволяет надеяться, что Конституционный Суд РФ не только примет жалобу к рассмотрению, но и выскажется по существу поднятой проблемы.

———————————

<4> См.: Лучин В.О., Доронина О.Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. М., 1998. С. 80.

Однако жалоба в своем движении споткнулась о позицию Секретариата. Письмо (датировано 29 июня 2009 г.), направленное заявителю, в котором выражается указанная позиция, от имени Секретариата подписано советником Управления конституционных основ частного права О.В. Савенковой <5>. Первые два абзаца письма не содержат никакой новой для заявителя информации, а состоят из перечисления положений Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», которые послужили заявителю основанием для подачи жалобы, а Секретариату — основанием для ее предварительного рассмотрения.

———————————

<5> Приводимые в дальнейшем цитаты взяты из данного письма, находящегося в архиве автора.

Рассмотрение вопросов существа жалобы начинается с третьего абзаца рассматриваемого письма. На страницах 1 — 2 данного письма утверждается, что требования заявителя якобы «направлены на внесение соответствующих изменений и дополнений в обжалуемый Закон в части исключения квалификационных требований о наличии высшего экономического или финансового образования, предъявляемых к руководителю страховой организации» (причем автор письма, ссылаясь на ст. 10 и 125 Конституции РФ, полагает, что дело не подведомственно Конституционному Суду РФ). Однако этого не видно из текста жалобы заявителя. Его требования, как это и полагается, изложены после слов «прошу», и в частности на странице 4 жалобы заявитель пишет: «Прошу признать положения пункта 1 статьи 32.1 Закона Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации» N 4015-1 от 27 ноября 1992 г. в части требования об обязательности экономического или финансового образования для занятия должности единоличного исполнительного органа страховой организации противоречащими части 1 статьи 34 и части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации и недействующими с момента принятия» <6>. Из процитированного отрывка жалобы абсолютно ясно, что требования заявителя не содержат предложений об изменении какого-либо закона, а заключаются в просьбе, обращенной к Конституционному Суду РФ, признать неконституционными определенные положения указанного Закона, в связи с чем проверить конституционность данных положений. Рассмотрение таких дел подведомственно Конституционному Суду РФ, поскольку согласно части 4 статьи 125 Конституции РФ «Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан… проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле» и в соответствии с частью 6 статьи 125 Конституции России «акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу». Поэтому требования заявителя не противоречат и статье 10 Конституции Российской Федерации, закрепляющей, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Ничто не мешает, на мой взгляд, Конституционному Суду РФ самостоятельно рассмотреть поставленные в жалобе вопросы в пределах его компетенции, установленной статьей 125 Конституции РФ.

———————————

<6> Жалоба находится в архиве автора.

Остается открытым вопрос: считает ли уважаемый советник Управления конституционных основ частного права О.В. Савенкова любые требования о признании неконституционности закона полностью или частично направленными, по существу, на внесение изменений и дополнений в соответствующий закон?

Следует отметить, что принятие федеральных законов, безусловно, является прерогативой законодательного органа, однако такая прерогатива отнюдь не безгранична и ограничивается процедурно (что проявляется в обязательном следовании нормам, закрепляющим законодательный процесс) и содержательно в первую очередь Конституцией РФ. В частности, в том случае если федеральные законы ограничивают права и свободы человека, то делать это они могут лишь в пределах, установленных уже процитированной частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. А введение квалификационных требований для занятия какой-либо деятельностью, как уже отмечалось, неизбежно ограничивает право (установленное процитированной выше частью 1 статьи 34 Конституции РФ) человека, собирающегося заниматься такой деятельностью или уже занимающегося. По моему мнению, законодатель при принятии оспариваемых положений Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» вышел за пределы, установленные частью 3 статьи 55 Конституции РФ. Между тем указанные положения Закона РФ применяются и обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции РФ положения пункта 1 статьи 32.1 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» в части требования об обязательности экономического или финансового образования для занятия должности единоличного исполнительного органа страховой организации, что и является, как уже говорилось, согласно части 2 статьи 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», основанием к рассмотрению дела Конституционным Судом РФ.

Вообще если следовать логике автора письма, то законодатель ничем не ограничен в установлении каких-либо квалификационных требований для кого бы то ни было. Получается, сколь бы абсурдными ни были квалификационные требования, нужно во что бы то ни стало постараться им отвечать. Например, если завтра законодателю вдруг «взбредет в голову», что должность единоличного исполнительного органа в страховой организации должен занимать, например, брюнет (или блондин), то уж ничего с этим не поделаешь. И точно так же, как на странице 2 рассматриваемого письма уважаемый советник Управления конституционных основ частного права О.В. Савенкова, обращаясь к заявителю, пишет: «Вы не были лишены права приобрести соответствующее образование с тем, чтобы отвечать квалификационным требованиям, предъявляемым к руководителю страховой организации», — можно будет сказать блондину (или брюнету), что он не был лишен права перекрасить волосы и отвечать квалификационным требованиям, предъявляемым законом. К счастью, дело обстоит иначе и такие советы не надо никому давать, поскольку Конституция (ч. 3 ст. 55) устанавливает закрытый перечень оснований для ограничения конституционных прав и свобод человека.

В упомянутом письме задается вопрос, обжаловал ли заявитель «предписание органа страхового надзора в судебном порядке, так как только суд в соответствии со статьей 118 (части 1 и 2) устанавливает и исследует фактические обстоятельства конкретного дела, в том числе осуществляет оценку того, являются ли предпринятые Вами (заявителем. — А.А.) меры по профессиональной переподготовке достаточными для реализации требований пункта 1 статьи 32.1 Закона Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации». Вместе с тем части 1 и 2 статьи 118 Конституции РФ ничего не говорят, какой именно суд устанавливает и исследует фактические обстоятельства дела. Согласно части 1 статьи 118 Конституции РФ, «правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом». В число органов, осуществляющих правосудие, входит и Конституционный Суд РФ, согласно статье 125 Конституции РФ, которая включена в главу 7 «Судебная власть». Вхождение Конституционного Суда РФ в число органов, осуществляющих правосудие, подтверждается и частью 2 статьи 118 Конституции РФ, согласно которой «судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства». Ввиду этого неясно, о судебном обжаловании в рамках какого именно судопроизводства запрашивается информация в присланном от имени Секретариата Конституционного Суда России письме.

Ведь и обжалование в Конституционный Суд РФ есть также обжалование в судебном порядке. Если предположить, что речь идет об обжаловании в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд, то в таком обжаловании нет никакого смысла, поскольку и суд общей юрисдикции, и арбитражный суд рассматривают правоприменительные акты органов исполнительной власти по обращениям заинтересованных лиц исключительно на предмет их соответствия (или несоответствия) закону. Вообще-то вопрос о том, нужно ли обжаловать в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд принятый в полном соответствии с законом акт органа исполнительной власти на предмет законности такого акта, относится к числу вопросов, задаваемых студентам с целью выяснения наличия у них элементарных юридических знаний, причем я подчеркиваю, что речь идет о таком случае, когда акт органа исполнительной власти принят в полнейшем соответствии с законом (и с процессуальной, и с содержательной точки зрения и законность самого такого акта не вызывает сомнений ни у одной из заинтересованных сторон). Не могу даже допустить мысли, что сотрудник Секретариата Конституционного Суда РФ, все работники которого обладают высочайшей юридической квалификацией, мог запутаться в таких простых вещах, поэтому задаюсь вопросом: а не считает ли такой сотрудник заявителей попросту невеждами?

Обжалуемые положения Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» не предполагают оценку органом исполнительной власти или органом судебной власти чьих-либо усилий по профессиональной подготовке. Упомянутые обжалуемые положения Закона РФ закрепляют обязательность для занятия должности единоличного исполнительного органа страховой компании высшего экономического или финансового образования, что подтверждается, как известно, дипломом государственного образца. Поэтому суд и не обязан исследовать какие-либо иные фактические обстоятельства этого дела, а может лишь удостовериться за несколько минут, есть или нет диплом государственного образца об экономическом или финансовом образовании у лица, занимающего должность единоличного исполнительного органа страховой компании, для того чтобы определить, соответствует ли Закону РФ предписание органа страхового надзора или нет. Однако в жалобе оспаривается не предписание органа страхового надзора как таковое, а конституционность положений Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации», в соответствии с которыми и было принято указанное предписание. Поскольку права и свободы человека могут оказаться нарушенными в результате применения не соответствующего, на взгляд заявителя, Конституции РФ Закона не только судом, но и иным органом, пункт 2 статьи 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» устанавливает, что жалоба на нарушение законом прав и свобод допустима, если «закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон». В жалобе речь идет об органе страхового надзора, который завершил рассмотрение дела заявителя. Завершив указанное дело, данный орган в результате применения положений Закона, которые, на мой взгляд, не соответствуют Конституции РФ и нарушают конституционные права заинтересованных лиц, издал предписание, о котором и говорится в жалобе заявителя.

Считаю необходимым также обратить внимание на то, что факты, изложенные в жалобе заявителя, вовсе не представляют собой какие-то обстоятельства, требующие специального судебного исследования и разбирательства. Гражданин вправе обратиться в Конституционный Суд РФ только в случае нарушения его прав и свобод в результате применения неконституционных положений закона в конкретном деле. Конкретика дела и отражается изложенными в жалобе фактами. Вместе с тем факты, представленные в жалобе, одновременно служат обоснованием позиции заявителя, как это и полагается при составлении жалобы.

Прервусь в разборе письма Секретариата для некоторых пояснений. Заявитель вместе с жалобой направил в Конституционный Суд РФ ходатайство с просьбой о том, чтобы Конституционный Суд РФ в соответствии с частью 3 статьи 42 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» обратился в органы страхового надзора с предложением о приостановлении действия предписания, изданного на основе оспариваемых положений Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации».

И вот на странице 2 письма уважаемый советник Управления конституционных основ частного права О.В. Савенкова сообщает заявителю, что «обращение гражданина в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод не является основанием для приостановления действия актов и решений органов государственной власти и должностных лиц». Однако ни в ходатайстве, ни в жалобе не утверждается, что сам по себе факт направления жалобы на нарушение конституционных прав и свобод автоматически является основанием для приостановления действия актов органов государственной власти и должностных лиц. Вместе с тем часть 3 статьи 42 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» (на что и ссылался в ходатайстве заявитель) устанавливает: «В случаях, не терпящих отлагательства, Конституционный Суд Российской Федерации может обратиться к соответствующим органам и должностным лицам с предложением о приостановлении действия оспариваемого акта». Именно поэтому в своем ходатайстве, приложенном к жалобе, заявитель и просит Конституционный Суд РФ обратиться с таким предложением к органам страхового надзора и конкретным должностным лицам (они указаны в ходатайстве). Раз у Конституционного Суда РФ есть право обращаться с указанными предложениями, то и у заявителя есть право попросить об этом Суд. Естественно, решение о таком обращении принимает Конституционный Суд РФ, поэтому ходатайство заявителя может быть Судом и не удовлетворено. В то же время отклонение любого ходатайства заявителя не указывается среди оснований для непринятия жалобы к рассмотрению Конституционным Судом РФ.

Странно, что в письме, говоря о невозможности обращения Конституционного Суда РФ к органам страхового надзора с предложением о приостановлении действия предписания, уважаемый советник Управления конституционных основ частного права О.В. Савенкова ссылается на статью 125 Конституции РФ и статью 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», но даже не упоминает часть 3 статьи 42 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», которую приводит в обоснование своей просьбы заявитель.

Никаких иных аргументов, кроме уже разобранных, в письме, присланном заявителю от имени Секретариата Конституционного Суда РФ, не приводится. А те аргументы, которые содержатся в письме, как это следует из проведенного исследования, вряд ли можно назвать бесспорными, вескими и сделанными без натяжек. Конечно, позиция Секретариата не может поставить непреодолимую преграду на пути движения жалобы человека на нарушение его конституционных прав и свобод в результате применения положений закона, не соответствующих Конституции РФ. Однако вряд ли можно полагать, что задачей Секретариата Конституционного Суда РФ является создание всевозможных препон на пути обоснованной и правильно оформленной жалобы: ведь это затягивает дело и отнюдь не помогает Конституционному Суду РФ разобраться в существе вопроса. А в сохранении в Законе РФ неконституционных квалификационных требований могут быть заинтересованы лишь недобросовестные конкуренты, стремящиеся расчистить для себя рынок или захватить понравившуюся успешную компанию.