Правительство и Президент (грани взаимодействия)

04-03-19 admin 0 comment

Окуньков Л.А.
Журнал российского права, 1998.


Окуньков Лев Андреевич — директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.

С закреплением конституционной самостоятельности Правительства как федерального органа, осуществляющего наряду с Президентом, парламентом и судами Российской Федерации государственную власть, качественно по-иному стала развиваться отечественная модель разделения властей. Если в первые годы (1991 — 1992) основные функции Президента связывали непосредственно с осуществлением исполнительной власти, включая руководство Правительством, то после принятия Конституции 1993 г. акцент несколько смещается. В Конституции, можно сказать, просматривается определенная сдержанность в этом отношении. Несмотря на сохранение ряда существенных полномочий Президента, непосредственно относящихся к формированию и деятельности Правительства, включая возможность отмены правительственных решений, противоречащих законам и указам, она не содержит норм политической ответственности Правительства перед Президентом. Облеченные сильными полномочиями и постоянно взаимодействующие, они представляют собой двух самостоятельных носителей государственной власти, в значительной степени соприкасающихся при выполнении возложенных на них функций.

Анализ конституционных полномочий Президента позволяет сделать вывод, что многие из них либо непосредственно имеют исполнительный характер (руководство внешней политикой, полномочия Главнокомандующего Вооруженными Силами и Председателя Совета Безопасности), либо «приближены» к исполнительной власти (он оказывает решающее влияние на формирование и отставку Правительства, вправе председательствовать на его заседаниях, отменять акты Правительства). Полагаем, что в подобных случаях на главу государства должен распространяться принцип разделения властей.

Такие, основанные на конституционных нормах взаимоотношения между Президентом и Правительством, по мнению ряда правоведов, позволяют исключить конфликты между ними или, по крайней мере, не затягивать их развязку, имея в виду право Президента отправлять в отставку отдельных министров или же все Правительство. Однако конституционные достоинства одновременно могут быть и препятствием на пути разграничения полномочий между ними. Прерогативы Президента в сфере исполнительной власти, включая право издания нормативных указов, при параллельном закреплении за Правительством широких полномочий по руководству федеральными органами исполнительной власти, правовому регулированию в социально — экономической сфере неизбежно порождают серьезные дефекты в управлении государственными делами.

Отмеченная проблема в определенной мере учитывалась при подготовке Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» <*>. Обратим внимание на ряд новелл, характеризующих отношения Президента и Правительства.

———————————

<*> СЗ РФ. 1997, N 1. Ст. 5712; 1998, N 1. Ст. 1.

Согласно статье 30 названного Закона (в дальнейшем — ФКЗ) Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства и других органов государственной власти. Таким образом конкретизировано одно из основных направлений деятельности главы государства по организации государственной власти — это обеспечение слаженной работы всех ее органов (часть 2 ст. 80 Конституции РФ). Осуществляя это полномочие, глава государства принимает конкретные меры к обеспечению взаимодействия Правительства прежде всего с палатами Федерального Собрания. Конечно, добиться согласованного функционирования этих органов сегодня весьма непросто, учитывая затяжной экономический кризис, а также разные политические ориентации парламентского большинства в Государственной Думе и членов Правительства. Конституционные полномочия Президента по взаимодействию органов государственной власти ориентированы на укрепление единства системы этой власти и позволяют ему в случае неразрешимых противоречий между парламентом и Правительством либо отправлять Правительство в отставку либо путем назначения выборов в Государственную Думу нормализовать политическую обстановку в стране <*>.

———————————

<*> См.: Научно — практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.В. Лазарева. М.: «Спарк», 1997. С. 362.

Особое место в этой сфере деятельности занимает организация взаимодействия Администрации Президента и Правительства. Их отличает тесное сотрудничество и постоянные деловые контакты. Решениями Правительства и Президента регламентирована совместная деятельность в области правотворчества. Это касается подготовки как указов Президента, так и постановлений Правительства, затрагивающих пограничные сферы их деятельности <*>.

———————————

<*> См. пункты 45 — 49 Регламента Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 года.

Положения ст. 30 ФКЗ носят императивный характер. «Президент обеспечивает…», то есть на него как на главу государства возлагается осуществление соответствующей обязанности. Это означает, что в целях ее реализации Президент должен использовать свои полномочия, свое положение главы государства, а также допустимые политические методы достижения согласованных решений, учитывая конституционную самостоятельность палат парламента, Правительства и судов, а также прибегая, при необходимости, к помощи средств массовой информации. Заметим однако, что его конституционная функция в этой области носит общий характер и не подкреплена конкретными полномочиями. В отношении Правительства она реализуется «в соответствии с КОНСТИТУЦИЕЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И НАСТОЯЩИМ ФЕДЕРАЛЬНЫМ КОНСТИТУЦИОННЫМ ЗАКОНОМ (выделено мною — Л.О.)», то есть не должна выходить за их рамки. Из этого вытекает, в частности, что Президент не вправе действовать по отношению к Правительству как премьер — министр (глава Правительства), преобразовать Правительство в иной орган, например в кабинет министров или взять непосредственное руководство им в свои руки. Это противоречило бы Конституции Российской Федерации (ст. 10, 11, 110, 112 и др.). Он также не уполномочен назначать членов Правительства без представления (предложения) Председателя Правительства, не вправе распределять обязанности между Председателем Правительства и его заместителями, поскольку по Закону (ст. 24) — это прерогатива самого Председателя.

Политическая практика последних лет знает случаи весьма активного участия Президента в обеспечении согласованного функционирования Правительства с другими структурами государственной власти. К примеру, при рассмотрении Государственной Думой в 1997 г. проекта Федерального бюджета и вопроса о недоверии Правительству Б.Н. Ельцин выступил перед депутатами и своими аргументами, авторитетом во многом помог урегулированию разногласий между этой Палатой парламента и Правительством.

При оценке взаимоотношений федерального Правительства и Президента необходимо иметь в виду, что существенные полномочия в этой области даны Президенту не только Конституцией, но и федеральными законами. Это видно из содержания ст. 30, 31, 32, 35 нового Закона о Правительстве. Правовая регламентация их отношений не дает оснований для административного подчинения Правительства Президенту. В принципе он не должен вмешиваться в дела Правительства. Конституция требует от главы государства соблюдения дистанции по отношению к Правительству, иначе ему сложно было бы выполнять координирующие функции, обеспечивать согласованное функционирование конституционно самостоятельных органов власти, и его роль свелась бы к осуществлению прямого административного руководства.

При оценке устойчивости взаимоотношений Президента и Правительства необходимо учитывать, что после принятия Конституции 1993 г. российская практика знает пока только опыт взаимодействия одного Президента — Б.Н. Ельцина и двух Правительств — во главе с В.С. Черномырдиным и с С.В. Кириенко. И поэтому, естественно, пока что рано делать какие-либо претендующие на обобщение выводы о путях совершенствования взаимоотношений этих институтов власти в будущем. Можно лишь подвергнуть сомнению утверждение, что их отношения основываются на конституционном приоритете президентской власти. Такой взгляд представляется весьма упрощенным. Положения Российской Конституции в этой части достаточно гибки и позволяют политической практике выбрать разные варианты в зависимости от конкретной ситуации в стране. Конституционное развитие Франции, например, опыт которой использовали создатели отечественной Конституции, показывает, что отношения между Президентом и Правительством могут быть весьма подвижными и качественно отличаться в зависимости от расстановки политических сил и результатов выборов в парламент. Небезынтересно, что выводы о явном превосходстве президентской власти и полном подчинении ей Правительства, сделанные в период президентства Де Голля, с приходом к законодательной власти представителей других политических сил нуждаются в корректировке. «Левое» правительство и «правый» президент (и наоборот), оказывается, могут реально взаимодействовать. Такая динамика вполне может проецироваться и на Россию.

Действующая Конституция не обусловливает только сегодняшнюю схему взаимоотношений Президента и Правительства. Нынешнее положение, как отмечают отечественные государствоведы, является скорее свидетельством соответствующих политических ситуаций, нежели следствием конституционной доктрины <*>. Это подтвердил и сам Президент, заявивший в своей предвыборной программе 1996 г. «Россия: человек, семья, общество, государство», что необходима переориентация основной деятельности главы государства; что всю полноту ответственности за экономический блок вопросов должно нести Правительство, а задача Президента — определять основные цели экономической политики, контролировать их достижения. По мере стабилизации общества, которая будет способствовать признанию всеми политическими силами незыблемости основ конституционного строя, считает Б.Н. Ельцин, будут меняться и принципы формирования Правительства. Заметим, что идея коалиционного Правительства не представляется непригодной для достижения реального политического согласия между ведущими партиями (движениями), представленными в парламенте, и Президентом. Такие Правительства в западноевропейских странах работают достаточно эффективно и пользуются поддержкой парламентов.

———————————

<*> См.: Комментарий к Конституции РФ / Под ред. Б.М. Топорнина. М., 1997. С. 470.

Для развития конституционной практики представляет несомненный интерес ст. 32 ФКЗ, определяющая особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти. Одна из них заключается в том, что Президент непосредственно руководит федеральными министерствами и ведомствами в сфере обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Нахождение этих органов в ведении Президента обусловливает его право утверждать по представлению Председателя Правительства положения о них и назначать их руководителей. Вместе с тем упомянутые органы исполнительной власти не исключены из юрисдикции Правительства, поскольку возложенные на него задачи в области обороны и государственной безопасности, внешней политики и международных отношений, обеспечения законности, борьбы с преступностью осуществляются прежде всего через упомянутые министерства и ведомства. Эти федеральные исполнительные органы подчиняются Правительству и ответственны перед ним за выполнение порученных задач, федеральные же министры подотчетны Правительству, а по вопросам, отнесенным к полномочиям Президента, также и главе государства (ст. 12 и 26 ФКЗ). Другая особенность видится в том, что рассматриваемый Закон применительно к отношениям Правительства и указанных органов использует термин «координация». Основные направления деятельности Правительства в названных областях управления раскрываются в его полномочиях (ст. 19, 20 и 21 ФКЗ). Таким образом, особенности руководства так называемыми «силовыми» ведомствами вовсе не означают изъятие их из сферы управления со стороны Правительства.

Исходя из требований юридической техники и с учетом частых реорганизаций министерств и ведомств, а также изменения их наименований Закон не дает конкретного перечня тех органов, на которые распространяются эти нормы. Конкретные федеральные органы исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент, указаны в структуре федеральных органов исполнительной власти <*>. К ним относятся:

———————————

<*> См.: Указ Президента от 30 апреля 1998 года N 483 (СЗ РФ. 1998, N 18. С. 2020).

Министерство внутренних дел Российской Федерации,

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий,

Министерство иностранных дел Российской Федерации,

Министерство обороны Российской Федерации,

Служба внешней разведки Российской Федерации,

Федеральная служба безопасности Российской Федерации,

Федеральная служба железнодорожных войск Российской Федерации,

Федеральная служба охраны Российской Федерации,

Федеральная пограничная служба Российской Федерации,

Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации,

Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации,

Государственная техническая комиссия при Президенте Российской Федерации,

Комитет по конвенциональным проблемам химического и биологического оружия при Президенте Российской Федерации.

Из двадцати двух федеральных министерств Президенту непосредственно подчиняются четыре, он также руководит пятью из семнадцати федеральных служб. Отметим, что раньше (1994 — 1996 гг.) его прямое руководство распространялось также и на другие ведомства.

Пока нельзя выявить каких-либо четких критериев отнесения ведомств к прямому подчинению Президенту. Так, в структуре федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента 10 января 1994 г. N 66 в связи с принятием Конституции, в числе подведомственных ему министерств и иных федеральных органов управления не было Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС). Вместе с тем, в те годы в ведение Президента были переданы Федеральная служба по телевидению и радиовещанию, Государственная архивная служба России. Позднее в их число был включен Федеральный надзор России по ядерной радиационной безопасности; Указом от 1 июля 1996 г. N 1009 Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве была преобразована в Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг, которая стала подчиняться Президенту. Реорганизации проходили постоянно, и спустя некоторое время часть упомянутых служб и комиссий была передана в непосредственное ведение Правительства, а МЧС, напротив, перешло к Президенту.

Обратим внимание на то, что «указные» формулы двойного подчинения названных министерств и ведомств достаточно корректно отражали особенность руководства ими федеральным Правительством и Президентом. Так, Указ от 10 января 1994 г. N 66 устанавливал, что «федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства Российской Федерации, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента Российской Федерации либо подведомственности Президенту Российской Федерации в соответствии с законодательными актами Российской Федерации». Упомянутые случаи выделялись «звездочкой» — примечанием к наименованию соответствующего министерства или ведомства, в котором было записано, что такой федеральный орган исполнительной власти подведомствен Президенту по вопросам, закрепленным за ним Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами <*>. Теперь в структуре федеральных органов исполнительной власти (утверждена Указом от 30 апреля 1998 г. N 483) содержание аналогичного примечания изменилось: в нем говорится о конкретных федеральных органах исполнительной власти, руководство за деятельностью которых осуществляет Президент, а не об их подведомственности по вопросам, закрепленным на законодательном уровне.

———————————

<*> См.: Указ от 14 августа 1996 г. N 1177 (с последующими изменениями) // СЗ РФ. 1996, N 34. Ст. 4082; N 37. Ст. 4264; N 50. Ст. 5625.

Как позитивную тенденцию можно отметить сокращение числа федеральных органов исполнительной власти, находящихся в двойном подчинении. В утвержденной Президентом новой структуре федеральных органов исполнительной власти (апрель 1998 г.) даже Управление Делами Президента Российской Федерации не обозначено «звездочкой», что дает основание сделать вывод о его подчинении непосредственно Правительству. Хотя, естественно, по своему наименованию это типично президентская структура и отношения здесь несколько иные.

В юридической литературе отмеченные особенности руководства называются дуализмом исполнительной власти, двойным подчинением исполнительных органов <*>. Истоки такой двойной подчиненности заложены в конституционных нормах (ст. 80, 83, 86, 87, 88, 114 Основного закона). При этом надо иметь в виду, что осуществление всей исполнительной власти возложено на Правительство, а не на Президента (ст. 110 Конституции РФ). В системе государственной власти Президент и Правительство — это конституционные органы различного назначения и статуса. Правительство, осуществляя исключительно исполнительную власть Российской Федерации, выступает и с формально — правовых позиций, и фактически федеральным органом государственной власти, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»). Президент институирован как глава государства, но не исполнительной власти, хотя и наделен весьма существенными полномочиями в этой области. Ни в Конституции РФ, ни в упомянутом Законе мы не найдем прямых или косвенных указаний на то, что Президент России возглавляет единую систему исполнительной власти. Правительство и Президент взаимодействуют, но не находятся в жесткой административной сцепке, их полномочия разведены. В этом смысле Правительство — не часть президентской команды, оно не состоит при Президенте, а несет политическую ответственность прежде всего перед государством и обществом. Полномочия Президента по назначению и отставке Правительства, на наш взгляд, не имеют прямого отношения к ответственности Правительства. Он вправе отправить в отставку Правительство в любое время, руководствуясь своими соображениями и безотносительно к тому, как работает Правительство <**>. Политическая ответственность Правительства вытекает главным образом из выражения недоверия ему со стороны парламента, хотя такое недоверие не носит безусловный характер в части отставки Правительства, поскольку Президент в установленном Конституцией порядке может распускать Государственную Думу (ч. 3 ст. 117 Конституции).

———————————

<*> См.: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 366.

<**> «Показательной» является отставка Правительства, возглавлявшегося В.С. Черномырдиным (1998 г.), а затем спустя несколько месяцев его возвращение на прежнее место. Пожалуй, никто в России так и не понял «великие замыслы» главы государства.

Ответственность Правительства за проведение эффективной социально — экономической политики не представляется нам абстракцией или сугубо теоретической конструкцией. Поскольку Правительство имеет достаточную компетенцию, включающую наряду с общими полномочиями и весьма многочисленные конкретные полномочия в сфере экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, социального развития, науки, культуры, образования (ст. 14 — 17 ФКЗ), то имеются все основания признать широкую политическую ответственность Правительства за результаты своей деятельности. В этом смысле при негативных результатах и ошибках Правительства или злоупотреблениях членов Правительства Президент обязан использовать свои полномочия по отставке министров и всего Правительства и формированию нового состава Правительства. Очевидно, что конкретизация мер ответственности Правительства требует законодательного закрепления.

Перечень полномочий Правительства свидетельствует, что оно выступает полноценным носителем исполнительной власти главным образом в социально — экономической сфере. Правительство полностью отвечает за результаты управленческой деятельности в этой области. Что же касается обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, то в этих сферах приоритет руководства, а следовательно и ответственности, несомненно за Президентом. Образно говоря, глава государства осуществляет здесь верховное управление. Отношение Президента и Правительства к федеральным органам исполнительной власти, ведающим этими вопросами, выражается в следующей формуле: Президент руководит ими, а Правительство координирует их деятельность. Обратим внимание, что в Указе от 30 апреля 1998 г. N 483 функция координации имеет персональный характер. Ее «в пределах компетенции Правительства Российской Федерации осуществляет Председатель Правительства Российской Федерации» (п. 7 Указа).

Полезно сопоставить некоторые пересекающиеся полномочия Президента и Правительства, чтобы выявить их взаимообусловленность и своеобразную иерархию на примере внешней функции государства. Конституция и федеральные законы предусматривают следующие полномочия этих органов:

а) Президент осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации (пункт «а» ст. 86 Конституции РФ);

б) Правительство осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации (п. «д» части 1 ст. 114 Конституции и ст. 21 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»).

Некоторая схожесть этих положений не заслоняет принципиальных различий между полномочиями главы государства и Правительства. В рамках исполнительной власти Президент осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации в полном объеме. Это касается прежде всего определения общей стратегии внешней политики и текущего внешнеполитического курса Российской Федерации. Правительство же организует реализацию внешней политики в пределах своих полномочий (ст. 13 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»). Формулировка Конституции РФ в этой части еще более лаконична: «…осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации» (п. «д» части 1 ст. 114). Сравнительная таблица наглядно показывает соотношение их полномочий.

———————————T———————————¬

¦ Полномочия Правительства РФ ¦ Полномочия Президента РФ ¦

+——————————-+———————————+

¦ Организует реализацию внеш-¦ Определяет основные направле-¦

¦ней политики Российской Федера-¦ния внешней политики (ч. 3¦

¦ции (ст. 13 ФКЗ о Правительстве¦ст. 80 Конституции РФ). ¦

¦РФ). ¦ ¦

¦ Координирует деятельность¦ ¦

¦федерального Министерства¦ ¦

¦иностранных дел (ст. 32 ФКЗ о¦ ¦

¦Правительстве РФ). ¦ ¦

¦ ¦ ¦

¦ Председатель Правительства¦ Как глава государства пред-¦

¦представляет Правительство за¦ставляет Российскую Федерацию в¦

¦пределами территории Российской¦международных отношениях (ч. 4¦

¦Федерации (ст. 24 ФКЗ о Прави-¦ст. 80 Конституции РФ). ¦

¦тельстве РФ). ¦ ¦

¦ Обеспечивает представитель-¦ ¦

¦ство Российской Федерации в¦ ¦

¦иностранных государствах и меж-¦ ¦

¦дународных организациях (ст. 21¦ ¦

¦ФКЗ о Правительстве РФ). ¦ ¦

¦ ¦ ¦

¦ Осуществляет меры по обеспе-¦ Осуществляет руководство¦

¦чению реализации внешней поли-¦внешней политикой (ст. 86 Кон-¦

¦тики Российской Федерации (ст.¦ституции РФ). ¦

¦21 ФКЗ о Правительстве РФ). ¦ ¦

¦ ¦ ¦

¦ В пределах своих полномочий¦ Ведет переговоры и подписы-¦

¦заключает международные догово-¦вает международные договоры Рос-¦

¦ры Российской Федерации, обес-¦сийской Федерации (ст. 86 Конс-¦

¦печивает выполнение обязатель-¦титуции РФ). ¦

¦ств Российской Федерации по¦ Подписывает ратификационные¦

¦международным договорам, а так-¦грамоты (ст. 86 Конституции РФ).¦

¦же наблюдает за выполнением¦ Принимает верительные и от-¦

¦другими участниками указанных¦зывные грамоты аккредитованных¦

¦договоров их обязательств (ст.¦при нем дипломатических пред-¦

¦21 ФКЗ о Правительстве РФ). ¦ставителей (ст. 86 Конституции¦

¦ Отстаивает геополитические¦РФ). ¦

¦интересы Российской Федерации,¦ Руководит деятельностью Ми-¦

¦защищает граждан Российской Фе-¦нистерства иностранных дел¦

¦дерации за пределами ее терри-¦ст. 32 ФКЗ о Правительстве РФ). ¦

¦тории (ст. 21 ФКЗ о Правитель-¦ ¦

¦стве РФ). ¦ ¦

¦ Осуществляет регулирование и¦ ¦

¦государственный контроль в сфе-¦ ¦

¦ре внешнеэкономической деятель-¦ ¦

¦ности, в сфере международного¦ ¦

¦научно — технического и куль-¦ ¦

¦турного сотрудничества (ст. 21¦ ¦

¦ФКЗ о Правительстве РФ). ¦ ¦

L——————————-+———————————

Из приведенной таблицы видно, что во внешней политике (как, впрочем, и в сфере обороны, безопасности) функции и полномочия Правительства имеют несколько иной, чем у Президента, характер и назначение. Они хотя и пересекаются с полномочиями Президента, но более конкретны и предметны. Федеральное Правительство выступает одним из главных конституционных институтов, используемых Президентом для проведения в жизнь своего внешнеполитического курса. Причем и Правительство, и Президент реализуют свои полномочия через соответствующие центральные органы управления. Так, согласно Положению о Министерстве иностранных дел, на него, как орган, осуществляющий государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями, возложено выполнение свыше двадцати функций (п. 5 Положения) <*>. Многие их этих функций предусматривают подготовку соответствующих предложений Правительству. Такая специфика объясняет «близость» к Правительству тех федеральных министерств и ведомств, которые ведают вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел и находятся в непосредственном подчинении Президента. Во многом это напоминает руководство названными сферами ЦК КПСС, хотя по Конституциям того периода они находились в подчинении Правительства.

———————————

<*> СЗ РФ 1995, N 12. Ст. 1033.

На наш взгляд, в перспективе более оптимальна другая схема управления. Учитывая фактическое положение Правительства в системе исполнительной власти, главе государства целесообразно реализовывать свои полномочия в упомянутых сферах непосредственно через Правительство, которое по отношению к ним могло бы реально выполнять функции руководства и контроля (ст. 44 ФКЗ). Предлагаемый подход решил бы вопрос о политической ответственности Правительства за положение дел в этих сферах управления, тем более, что Президент за положение дел в управлении ни политической, ни юридической ответственности не несет. Представляется, что функция координации не может быть достаточной для постановки вопроса об ответственности Правительства <*>.

———————————

<*> Организационно — управленческая функция Правительства достаточно выпукло была выражена в ст. 21 прежнего (1992 г.) Закона о Правительстве, согласно которому Совет Министров «объединяет и направляет работу министерств… и других подведомственных ему органов государственного управления».

Положение Правительства в отношении упомянутых министерств и ведомств было предметом дискуссий при подготовке регламентирующего его деятельность федерального конституционного закона. Не случайно именно ст. 32 стала предметом компромисса между Президентом и парламентом и трансформировалась от полномочия Президента «направлять деятельность» до полномочия по руководству указанными органами. Соответственно изменились и полномочия Правительства (от руководства до координации). Видимо, право руководить звучит гораздо сильнее и убедительней, чем право направлять деятельность того или иного ведомства, хотя различие в значимости этих терминов невелико. Однако именно таким образом поменялись роли и функции Президента в окончательной редакции ФКЗ с учетом последних замечаний главы государства (в декабре 1997 г.).

Новеллы Закона дают основание говорить о наметившейся тенденции разделения «сфер влияния» в управлении государственными делами. И хотя вмешательство Президента в прерогативы Правительства пока что не редкость, тем не менее, это уже не повседневная практика. Обратим внимание, что в 1997 г. несколько сократилось число экономических указов по предметам регулирования, традиционно осуществляемых Правительством. Президент неоднократно подчеркивал ответственность Правительства как высшего исполнительного органа государственной власти за состояние дел в экономике и социальной сфере.

И все-таки по-прежнему отмечается стремление подчинить непосредственно Президенту ряд других министерств и ведомств. В этом нередко усердствуют и их руководители, поскольку такое переподчинение означает как фактическое повышение статуса конкретного госоргана (а, следовательно, и самого руководителя), так и некоторое облегчение с финансированием ведомства, большую автономность от Правительства и т.п.

Небезучастны к подобным тенденциям и некоторые представители Администрации Президента. Ясно, что при увеличении числа федеральных органов исполнительной власти, которые напрямую подчинены Президенту (сейчас их более дюжины), автоматически возрастает ее роль и ослабляется роль Правительства. Заметим, что в положении об Администрации Президента она уже институировалась как госорган, координирующий деятельность всех структур, подчиненных Президенту, то есть фактически становится неким «вторым» Правительством в отношении соответствующих исполнительных органов.

Приведем некоторые доводы «за» и «против» относительно предложений о включении в перечень непосредственно подведомственных Президенту ряда органов исполнительной власти: Государственного таможенного комитета, Федеральной службы налоговой полиции и Управления Делами Президента. При обсуждении проекта Указа по этому вопросу высказывалось мнение, что, исходя из возложенных на Президента задач и функций, в том числе функции обеспечения безопасности, перечисленные выше министерства и ведомства следует подчинить непосредственно Президенту. В качестве аргумента указывалось на то, что по сути они являются правоохранительными органами, а Управление Делами Президента Российской Федерации даже по своему наименованию относится к президентским структурам. Обращалось также внимание на необходимость включения в перечень этих министерств и ведомств Федерального надзора по ядерной и радиационной безопасности (ранее он был в числе таких органов). Основанием для этого является, якобы, назначение этого органа, который осуществляет меры в области обеспечения безопасности. Как оценить эти предложения? На наш взгляд, по своему содержанию ст. 32 ФКЗ не дает оснований для расширения перечня подведомственных Президенту министерств и ведомств. К их числу относятся только федеральные органы исполнительной власти (то есть министерства, госкомитеты, федеральные надзоры и агентства), ведающие вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Такой подход законодателя обоснован, тем более есть и юридико — технический аспект, на который мы уже обращали внимание. Хотя в Законе не указаны конкретные наименования министерств и ведомств, однако не вызывает сомнения, что речь идет о вполне определенных федеральных органах: Министерстве обороны, Министерстве внутренних дел, Службе внешней разведки, Федеральной службе безопасности, Федеральной пограничной службе и других аналогичных ведомствах. Именно они перечислены в Указе Президента от 30 апреля 1998 г. N 483.

Количество федеральных исполнительных органов, ведающих сферами управления, не является «постоянной величиной». Многое здесь зависит от направленности административной реформы, укрупнения (или дробления) управленческих структур, что приводит порой к нарушению общего принципа подчиненности. Речь прежде всего о федеральных органах, стабильно осуществляющих управленческие функции в области иностранных и внутренних дел. К примеру, МИД всегда был в непосредственном подчинении Президенту, Министерство же по сотрудничеству с государствами — участниками СНГ находилось в непосредственном ведении Правительства. Хотя очевидно, что и тот, и другой орган занимались вопросами реализации внешней политики и имели совместную сферу деятельности. Не случайно судьба Минсотрудничества оказалась предрешенной, и в конце концов оно было ликвидировано.

Сложнее обстоит дело с федеральными органами исполнительной власти, ведающими вопросами безопасности. В законодательных актах, принятых до издания Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», содержались различные формулы руководства ими. К примеру, в Федеральном законе от 3 апреля 1995 года было записано, что руководство деятельностью органов службы безопасности осуществляют Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации (ст. 1), а контроль за их деятельностью — Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и судебные органы в пределах полномочий, определяемых Конституцией и федеральными законами (ст. 23). Отсюда видно, что функция руководства этим министерством сформулирована в общем виде и не «делилась» между Правительством и Президентом на «руководство» и «координацию».

Что же касается термина «безопасность», рассматриваемого с позиций законодательного регулирования, то его границы весьма широки. Сюда включается государственная, экономическая, экологическая, общественная, оборонная, промышленная и иные виды безопасности. В соответствии с Законом Российской Федерации «О безопасности» (ст. 1 и 8) безопасность личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз обеспечивается функционированием органов законодательной, исполнительной и судебной властей. Среди многочисленных органов исполнительной власти в систему обеспечения безопасности наряду с правоохранительными органами включены, в частности, Минсельхозпрод, на которое возложен государственный контроль и надзор за безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами, МПС и Министерство промышленности и торговли, которые обеспечивают безопасность соответственно на транспорте и в промышленности, и многие другие федеральные ведомства. Поэтому при определении подведомственности Президенту органов исполнительной власти надо делать выбор: либо исходить из логики широкого понимания безопасности, с которой связана деятельность большинства государственных структур власти, либо ограничиваться конкретными полномочиями и обязанностями, которые возложены на Президента как на главу государства (ст. 80 Конституции РФ). Даже если руководствоваться при этом широкой трактовкой деятельности Президента по обеспечению безопасности, то она не должна сводиться к административному подчинению ему всех министерств и ведомств, имеющих отношение к этой сфере деятельности. Речь, по-видимому, идет не столько о функциях административного руководства, сколько о функциях контроля, что, как известно, не одно и то же.

Полагаем, что Президенту должны быть непосредственно подчинены федеральные органы исполнительной власти, представляющие государство как политическую организацию, обеспечивающую защиту основ конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности. Безусловно, это МИД, Минобороны, МВД и федеральные службы безопасности, внешней разведки и охраны. Руководство другими органами федеральной исполнительной власти должно осуществляться непосредственно Правительством.

В заключение отметим, что хотя Конституция в ст. 80 и 82 придает большое значение координационным и арбитражным направлениям деятельности Президента, однако из содержания других ее положений видно, что приоритет отдан все-таки административным полномочиям главы государства (в области внешней политики, обороны, кадров). Президент как политический лидер, определяющий основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80 ч. 3 Конституции), не может быть объективным и непредвзятым при оценке своего политического курса. Его главная задача состоит прежде всего в том, чтобы реализовать свою политическую программу через исполнительную власть, то есть через Правительство и другие исполнительные госорганы, которые ему непосредственно или опосредованно подчиняются и которые он фактически формирует. В этом смысле арбитражная и посредническая функции российского Президента уходят как бы на второй план при возникновении напряженности между законодательными органами и Правительством, поскольку федеральная исполнительная власть проводит в жизнь политический курс Президента. Это, кстати, видно из продолжающегося противостояния Президента и Государственной Думы. Видимо, обе стороны не вполне осознают необходимость объединения усилий в решении главных вопросов социально — политического развития. Имеется в виду даже не политическое единство, а хотя бы элементарное деловое сотрудничество ведущих органов государственной власти.

В настоящее время отсутствие парламентской поддержки Президенту и Правительству и откровенно выражаемое им недоверие Государственной Думы свидетельствует о продолжении глубокого политического и экономического кризиса. Развязки не видно, по крайней мере, до будущих парламентских и президентских выборов. Видимо, оптимистические выводы могут последовать только тогда, когда Президент, парламент и Правительство будут действовать скоординировано, на основе согласованной общеполитической программы выхода из экономического кризиса. Реализация такой программы, естественно, потребует от Правительства большей самостоятельности и ответственности.