Развитие судебной системы России (2012 — 2016 гг.)

04-03-19 admin 0 comment

Фоков А.П.
Электронный ресурс, 2009.


В статье автора в историческом аспекте прослеживается становление и развитие деятельности Совета судей Российской Федерации, который в современных условиях полагает необходимым выработать предложения по разработке проекта Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2012 — 2016 гг.

В 1989 г. был принят Закон «О статусе судей в СССР». Статья 14 этого Закона предусматривала ежегодный созыв судей субъектов Союза и субъектов республик на конференции.

К компетенции конференций были отнесены: обсуждение возникших в судебной практике вопросов применения законодательства, обращение в высшие суды с предложениями о даче руководящих разъяснений, о толковании законов, избрание квалификационных коллегий судей.

Однако судьи не ограничились рассмотрением только этих вопросов, стали обсуждать и другие накопившиеся к тому времени проблемы, в частности вопросы ресурсного обеспечения, социальной защиты судей, взаимоотношения с органами юстиции. Начался процесс самоорганизации судей в сообщество.

В 1991 г. по инициативе Председателя Верховного Суда Российской Федерации В. Лебедева, министра юстиции Н. Федорова и группы судей был созван I Всероссийский съезд судей, состоявшийся 17 — 18 октября 1991 г., на котором было принято решение о создании Совета представителей судей как органа, функционирующего в период между съездами и призванного содействовать проведению судебной реформы в России, защищать интересы судей, представлять их в других органах государственной власти.

В марте 1992 г. в Москве состоялось первое заседание Совета судей, на котором был избран Президиум Совета судей Российской Федерации из 9 человек.

К моменту созыва Совета на первое заседание российская судебная система переживала глубокий кризис, судейский корпус находился на грани развала. В каждом регионе лежали десятки, а по России — сотни судейских заявлений об увольнении, а желающих стать судьей практически не было. Поэтому первым, с чего Совет начал свою работу, была подготовка проекта Закона «О статусе судей в Российской Федерации».

29 — 30 июня 1993 г. состоялся II Всероссийский съезд судей. Наряду с судьями судов общей юрисдикции в нем впервые приняли участие судьи арбитражных и военных судов. Был сделан еще один шаг к объединению всех судей страны в единое сообщество.

Таким образом, Совет судей стал единственным органом в стране, объединяющим судей судов всех уровней и всех субъектов Российской Федерации. Объединяющая и координирующая роль — это еще одна из главнейших функций Совета.

Съездом было принято Положение «Об органах судейского сообщества», которым были определены полномочия Совета судей, периодичность пленарных заседаний. В период между съездами судей полномочия высшего органа судейского сообщества поручено было осуществлять Совету судей Российской Федерации.

По поручению II Всероссийского съезда Совет судей принял Кодекс чести судьи Российской Федерации, устанавливающий правила поведения судей в профессиональной и внеслужебной деятельности, обязательные для каждого судьи, независимо от занимаемой должности. Практикой Верховного Суда Российской Федерации и квалификационных коллегий судей Кодексу придан нормативный характер.

Первоочередной задачей стало сохранение действующих судов как единой федеральной системы. Закон «О судебной системе в Российской Федерации» был одобрен Советом Федерации 26 декабря 1996 г. Так завершились многолетние усилия высших судов и Совета судей трех созывов.

18 октября 1995 г. после долгих споров и дискуссий Совет судей принял историческое Постановление о необходимости создания Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. Споры между судьями закончились, и началась практическая работа по реализации этого решения.

Согласно Постановлению IV (чрезвычайного) Всероссийского съезда судей от 5 декабря 1996 г. в Совет судей Российской Федерации было избрано 114 человек (от Конституционного Суда — 1, от судов общей юрисдикции — 89, от военных — 9, от арбитражных судов — 15).

Решение Совета судей о создании Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, о котором говорилось ранее, поддержал и IV Всероссийский съезд судей. На нем был обсужден и одобрен подготовленный Советом судей проект Закона «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации». В ст. 31 Закона сказано, что Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации обеспечивает деятельность судов общей юрисдикции, а его руководитель назначается на должность и освобождается от должности Председателем Верховного Суда с согласия Совета судей Российской Федерации, т.е. этот орган полностью подотчетен и подконтролен судейскому сообществу.

В 1997 г. был принят Закон «О судебных приставах». Идея создания этой службы родилась еще в 1992 г. в Президиуме Совета судей и была обусловлена проблемами безопасности судов и судей.

В период работы Совета этого созыва 31 декабря 1996 г. был принят Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» в концепции, которую отстаивали Совет судей и Верховный Суд Российской Федерации. Главное, что отстаивал Совет судей в этом Законе: сохранение всех действующих на тот момент судов (кроме уставных) как федеральных, входящих в единую судебную систему; образование Судебного департамента не в недрах исполнительной власти, а внутри судебной системы; полномочия высших судов и Совета судей при формировании бюджета судебной системы и полномочия по контролю за исполнением бюджета; введение института мировых судей. Все это удалось отстоять.

В соответствии со ст. 33 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» Совет судей получил полномочия по формированию бюджета судебной системы. Там сказано, что Правительство РФ разрабатывает проект федерального бюджета в части финансирования судов во взаимодействии с высшими судами и Советом судей и в случае разногласий прилагает к проекту предложения соответствующих судов и Совета судей.

27 — 29 ноября 2000 г. состоялся V Всероссийский съезд судей.

Особо следует отметить, что в период работы Совета судей этого созыва был принят Федеральный закон от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации». История его такова: первоначальный проект был подготовлен Советом судей Российской Федерации, обсужден на IV Всероссийском съезде судей, внесен в Государственную Думу Верховным Судом Российской Федерации и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в порядке законодательной инициативы и был принят в первом чтении в 1997 г., а затем несколько лет лежал без движения.

На состоявшемся 30 ноября — 2 декабря 2004 г. VI Всероссийском съезде судей Председатель Совета судей Российской Федерации Ю.И. Сидоренко в своем отчетном докладе отметил: «В процессе судебной реформы проведена большая работа, в результате которой в России построена простая и понятная населению система судов, сформирован работоспособный судейский корпус, состоящий из наиболее квалифицированных юристов. В этих условиях нужно планомерно решать вопросы дальнейшего развития и совершенствования судоустройства, судопроизводства и должного организационного, прежде всего кадрового и финансового, обеспечения судебной деятельности».

Постановлением Совета судей РФ от 28 ноября 2003 г. N 110, проходившего в г. Санкт-Петербурге, было принято решение о проведении очередного VI Всероссийского съезда судей, который в процессе своей деятельности принял в декабре 2004 г. в г. Москве Кодекс судейской этики.

В свое время реализация Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2002 — 2006 гг. положила начало позитивным изменениям в деятельности судебной системы. Были приняты нормативные правовые акты, регламентирующие процедуры и меры, обеспечивающие защиту прав личности и доступность правосудия. В целях повышения доступности правосудия была существенно увеличена численность судейского корпуса, административного и вспомогательного персонала судов общей юрисдикции и арбитражных судов, создана мировая юстиция, значительно повышена оплата труда судей. Решается проблема обеспечения судей служебными помещениями, а также улучшения материально-технического обеспечения судов и повышения уровня их информатизации.

В то же время многие проблемы, связанные с деятельностью судебной системы, разрешить не удалось.

Так, было признано, что на этом отрезке времени деятельности в судебной системе не обеспечены доступность, открытость и прозрачность правосудия, не обеспечены в полной мере эффективность рассмотрения дел, довольно низкий уровень исполнения судебных актов, а также создания условий для осуществления правосудия. Граждане и хозяйствующие субъекты постоянно испытывали затруднения при получении информации в сфере правосудия при доступе в залы судебных заседаний. Результатом явились многочисленные обращения граждан в Европейский суд по правам человека. Так, по решениям Европейского суда по правам человека Российская Федерация выплатила истцам в 2002 г. 11000 евро, в 2003 г. — 10000 евро, в 2004 г. — 566072 евро, в 2005 г. — 614733 евро, 5540 английских фунтов, 140546 рублей 25 копеек.

Проблема, например, обеспечения открытости правосудия требовала значительных финансовых затрат, в частности, для создания систем по размещению необходимой информации (прежде всего текстов судебных решений) в сети Интернет, обеспечения свободного доступа в залы судебных заседаний.

Совет судей Российской Федерации для более эффективной работы судебной системы добился того, что Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2006 г. N 583 была принята Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России» на 2007 — 2011 гг. (Российская газета. 2006. N 4211. 1 ноября).

С учетом успешного опыта реализации Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2002 — 2006 гг. использование в 2007 — 2011 гг. программно-целевого метода представлялось наиболее целесообразным для качественного обновления существующей системы правосудия с целью обеспечения ее соответствия требованиям демократического правового государства и общепринятым нормам международного права.

VII Всероссийский съезд судей РФ 4 декабря 2008 г. принял Постановление «О состоянии судебной системы Российской Федерации и приоритетных направлениях ее развития и совершенствования» (Российский судья. 2009. N 1. С. 32 — 41).

Во исполнение решений этого поистине исторического съезда судей Президиум Совета судей Российской Федерации принял Постановление от 26 февраля 2009 г. N 175 «О разработке проекта Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2012 — 2016 гг. Президиум Совета судей Российской Федерации отметил, что создание необходимых условий для осуществления правосудия, обеспечения доступности правосудия и независимости судей является важнейшим условием дальнейшего совершенствования и развития судебной системы. Анализ фактической обеспеченности судов общей юрисдикции зданиями, помещениями, отвечающими требуемым условиям для осуществления правосудия, состояния материально-технического и информационного обеспечения судов, оснащенности их современными техническими системами защиты, а также уровня обеспеченности жильем судей и работников аппаратов судов показывает, что для решения данных задач необходимо осуществление дополнительных мероприятий в рамках разрабатываемой федеральной программы на 2012 — 2016 гг.

Президиум Совета судей Российской Федерации поручил Судебному департаменту при Верховном Суде Российской Федерации совместно с Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации подготовить предложения по разработке проекта федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2012 — 2016 гг.

В новой целевой федеральной программе предполагается использовать основные цели и задачи при подготовке новой программы в 2012 — 2016 гг., используя ранее не реализованные до конца характеристики, как то: продолжить подготовку предложений по оптимизации компетенции судов общей юрисдикции и мировых судей с учетом роста загруженности последних (114 дел в месяц на одного судью), а также проектов федеральных законов об упразднении и укрупнении ряда районных судов в связи с небольшим количеством дел, рассматриваемых федеральными судьями (16,4 дела в месяц на одного судью). В этой связи — внесение изменений в процессуальное законодательство, определяющее подсудность дел мировым судьям и районным судам общей юрисдикции.

Внедрение примирительных процедур (восстановительной юстиции), внесудебных и досудебных способов урегулирования споров, в том числе вытекающих из административных правоотношений, должно способствовать снижению нагрузки на судей и, как следствие, экономии бюджетных ресурсов и повышению качества осуществления правосудия. При этом вполне можно допустить и широкое внедрение процедур медиации в качестве механизмов реализации положений законов Российской Федерации, предусматривающих возможность примирения сторон.

Важнейшей остается и проблема борьбы с коррупцией в судейской сфере, что вполне возможно, когда, например, в целях обеспечения прозрачности судебной системы, преодоления конфликта интересов и устранения личной заинтересованности судьи в исходе дела будет в полном объеме реализован принцип «запрета на участие в рассмотрении дел адвоката — супруга, родственника или свойственника судьи».

Повышению эффективности судебной системы будет способствовать и повышение активной роли суда, усиление влияния на правоприменение. Так, судебная практика свидетельствует о том, что около 70 процентов исков налогоплательщиков к налоговым органам удовлетворяются в пользу первых, что свидетельствует об отсутствии учета принимаемых судебных решений для корректировки деятельности указанных органов исполнительной власти.

Все так же остается проблемной для судебной системы необходимость реформировать (рационализировать) судопроизводство в арбитражных судах и судах общей юрисдикции по следующим направлениям:

— перераспределение нагрузки между судебными звеньями с учетом вступления в активную фазу процесса создания апелляционных судов для исключения возможности обжалования решений по гражданским делам суда первой инстанции в кассационном порядке без предварительного апелляционного обжалования;

— установление категорий дел, по которым кассационное и надзорное обжалование не допускается, в частности по категориям дел, которые могут быть рассмотрены в порядке упрощенного производства;

— подготовка плана действий по принятию и осуществлению общих мер, необходимых для предотвращения нарушений требования правовой определенности процедурой пересмотра судебных решений в порядке надзора в гражданском судопроизводстве в Российской Федерации в соответствии с Промежуточной резолюцией ResDH (2006)1 Комитета министров Совета Европы.

В целях обеспечения прозрачности судебной системы и предупреждения ее коррупционности необходим жесткий и строгий контроль за ежегодным декларированием судьями, а также их супругами доходов, имущества, обязательств имущественного характера (с учетом положений главы 7 Семейного кодекса Российской Федерации). Кроме того, требуется определить разрешенные формы и условия инвестирования средств судьями.

В условиях финансового кризиса опять же остается не разрешенным до конца полное информационное обеспечение деятельности судебной системы:

— создание электронного архива, формирование информационно-коммуникационной системы Конституционного Суда Российской Федерации и электронной специализированной общедоступной библиотеки Конституционного Суда Российской Федерации;

— реализация проекта электронного обеспечения правосудия в системе арбитражных судов;

— введение широкомасштабной информационной системы судов общей юрисдикции «Государственная автоматизированная система Российской Федерации «Правосудие»;

— создание активной на условиях современных требований науки и техники информационно-коммуникационной системы Верховного Суда Российской Федерации, интегрированной с информационной системой судов общей юрисдикции «Государственная автоматизированная система Российской Федерации «Правосудие»;

— формирование необходимой телекоммуникационной инфраструктуры для обеспечения эффективного взаимодействия арбитражных судов, судов общей юрисдикции и системы Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.

Так, затраты на информатизацию Конституционного Суда Российской Федерации в 2007 — 2011 гг. предполагали использовать 224 млн. рублей, Верховного Суда Российской Федерации — 200 млн. рублей, арбитражных судов — 3649,3 млн. рублей, судов общей юрисдикции — 2200 млн. рублей. Общие затраты составят 6273,3 млн. рублей.

Следовательно, в условиях 2012 — 2016 гг. указанные затраты будут еще больше с учетом финансового кризиса и инфляции.

Действительно, учитывая масштабы системы судов общей юрисдикции, охватывающей более 80 тыс. рабочих мест, важнейшей задачей будет являться формирование полноценных структурных подразделений судов общей юрисдикции, а также инфраструктуры по обеспечению эксплуатации и поддержки этой системы.

В новых условиях в соответствии с федеральной программой функционирования судебной системы России в 2012 — 2016 гг. в целях повышения доверия к правосудию, в том числе путем повышения эффективности и качества рассмотрения дел, необходимо создание в районных судах общей юрисдикции структурных подразделений по приему заявлений и обращений граждан (приемных).

В этой связи необходимо соответствующие изменения внести в законодательство Российской Федерации.

Федеральная программа эффективной деятельности судебной системы в 2012 — 2016 гг. возможна лишь тогда, когда при принятии программных документов будет организовано исследование общественного мнения в целях подготовки предложений по улучшению функционирования судебной системы России. Только проведение на постоянной основе общественного мониторинга качества работы судов, а также проведение исследований в области анализа практики рассмотрения дел Европейским судом по правам человека позволят учесть многие проблемы судебной системы страны и в будущем эффективно их разрешать через призму обращений и выработки предложений по их устранению.

Надеемся, что наши читатели примут активное участие в обсуждении возникших вопросов по выработке наиболее эффективных предложений для успешной работы судебной системы в 2012 — 2016 гг.