Проблемы разработки и финансирования целевых программ в области экологического развития

04-03-19 admin 0 comment

Колесникова К.В.
Общество и право, 2009.


Охрана окружающей среды в настоящее время является одним из приоритетных направлений государственной политики. Это обусловлено сложившимися реалиями: ухудшение состояния природной среды, исчисляемое в планетарных масштабах, стало насущной проблемой всех без исключения государств. Финансирование экологических программ является одним из тех направлений деятельности, на которое государство не имеет права беречь денежные средства. Однако, как отмечает А.Д. Урсул, «экологическую (биосферную) функцию государства нельзя сводить только к природоохранной, поскольку сейчас главная забота государства связана с рациональным использованием природных ресурсов. Охрана природы, в первую очередь биосферы, и рациональное, устойчивое использование ресурсов составляют основное содержание экологических стратегий и действий государства, реализующего свою экологическую функцию согласно целям устойчивого развития» [3. С. 107]. Одним из правовых инструментов охраны окружающей среды и природопользования являются целевые программы. Согласно ст. 14 Федерального закона «Об охране окружающей среды» к методам экономического регулирования в области охраны окружающей среды относится в том числе разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов, федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации.

Целевые программы в области охраны окружающей среды принимаются как на федеральном уровне, так и на региональном и муниципальном уровнях. При этом, как представляется, наиболее важное значение должны иметь именно целевые программы, разрабатываемые субъектами Федерации и муниципальными образованиями, так как на местах «виднее» экологические проблемы региона. «…В региональных целевых экологических программах должны находить отражение основные направления государственной политики в области управления тем или иным природным объектом, целостная система решения всех основных проблем, связанных с охраной и защитой данного объекта, его рациональным использованием и воспроизводством, организацией устойчивого и эффективного управления на основе неистощимого природопользования. Именно в этих программах в качестве основного приоритета развития того или иного природного объекта должно быть реализовано конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду» [1].

Большинство субъектов Федерации принимают собственные целевые экологические программы. Так, в Ставропольском крае была принята Программа «Экология и природные ресурсы Ставропольского края на 2002 — 2003 годы» (Постановление Губернатора Ставропольского края от 6 июня 2002 г. N 271 «О краевой целевой программе «Экология и природные ресурсы Ставропольского края на 2002 — 2003 годы»). Позднее была разработана программа на 2004 — 2006 гг., которая после очередного продления действует по сей день. Название программы аналогично Федеральной программе «Экология и природные ресурсы России» (см. Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. N 860, с изм. от 17 ноября 2005 г. «О Федеральной целевой программе «Экология и природные ресурсы России (2002 — 2010 годы»). Указанная Программа должна была действовать до 2010 г., однако в 2006 г. она была признана утратившей силу с формулировкой «как завершенная».

Субъекты РФ принимают целевые программы с учетом «экологической специфики». Например, в Ставропольском крае приняты программы «Экологическое оздоровление Новотроицкого водохранилища на 2002 — 2005 годы» (Постановление Губернатора Ставропольского края от 3 июля 2002 г. N 320 «О краевой целевой программе «Экологическое оздоровление Новотроицкого водохранилища на 2002 — 2005 годы»), Программа «Воспроизводство лесов в особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации — Кавказских Минеральных Водах на 1998 — 2000 годы» (Постановление губернатора Ставропольского края от 5 августа 1998 г. N 540 «Об утверждении Краевой целевой программы «Леса Ставропольского края» на 1998 — 2000 гг. и Программы воспроизводства лесов в особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации — Кавказских Минеральных Водах на 1998 — 2000 гг.»), муниципальная программа «Экологическая безопасность города-курорта Железноводска на 2006 — 2010 гг.» (решение совета города-курорта Железноводска от 26 декабря 2006 г. N 123 «Об утверждении Муниципальной целевой программы «Экологическая безопасность города-курорта Железноводска на 2006 — 2010 гг.»).

Естественно, главной проблемой в принятии таких программ становятся вопросы финансирования. В качестве примера можно привести историю с финансированием Целевой программы «Экология и природные ресурсы Ставропольского края». Если в 2008 г. ее финансирование составляло 180 млн. руб., то в нынешнем — 12 млн. руб., а на 2010 г. запланировано лишь 6 млн. руб.

Зачастую у субъекта не хватает собственных средств для реализации той или иной программы. «Особенно остро эта проблема стоит тогда, когда речь идет об особо ценных экологически значимых объектах, таких, например, как регион Кавказских Минеральных Вод. Это особо охраняемый эколого-курортный регион Российской Федерации. Его гидроминеральная база позволяет создать условия для улучшения здоровья не менее одного миллиона человек в год, что почти в два раза превышает нынешний уровень. Однако целевой программы, позволяющей сохранить и расширить потенциал этого уникального региона, нет. В 2008 г. депутатами Государственной думы Ставропольского края было принято обращение к Председателю Правительства РФ о разработке федеральной целевой программы «Развитие городов-курортов Кавказских Минеральных Вод как бальнеологических курортов России». К сожалению, такая программа до сих пор не разработана, хотя, как думается, она должна быть принята именно на федеральном уровне и, возможно, дополнена региональными и муниципальными подпрограммами.

Источниками финансирования целевых экологических программ являются средства, выделяемые из федерального бюджета, из бюджетов субъектов Федерации, а также из внебюджетных источников. К внебюджетным источникам, привлекаемым для финансирования целевых программ, относятся: взносы участников реализации программ, включая предприятия и организации государственного и негосударственного секторов экономики; целевые отчисления от прибыли предприятий, заинтересованных в осуществлении программ; кредиты банков, средства фондов и общественных организаций, зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программы (или ее отдельных мероприятий), и другие поступления [1].

Так, например, 90% всех средств, предусмотренных на реализацию Программы «Экологическое оздоровление Новотроицкого водохранилища на 2002 — 2005 гг.», являлись собственными средствами открытых акционерных обществ «Ставропольэнерго» и «Ставропольская ГРЭС» и только 10% — средства бюджета Ставропольского края.

Вопросы финансирования целевых программ являются главной, но не единственной проблемой их реализации. Хотя, безусловно, недостаток бюджетных средств, отсутствие четко выработанной процедуры финансирования программ, расхождение показателей денежных средств, заложенных в бюджет на очередной период, с планируемым финансированием той или иной целевой программы не могут способствовать не то что эффективной реализации программ, но хотя бы запланированной. Существует множество проблем, связанных с выполнением целевых экологических программ. Как справедливо указывает Э.С. Навасардова, к недостаткам современного программно- целевого бюджетного планирования можно отнести аморфность целей и ожидаемых результатов, отсутствие четких критериев и индикаторов оценки их достижения, ориентированность части федеральных целевых программ на функции, не относящиеся к компетенции органов федеральных органов государственной власти, размытость в большинстве случаев административной ответственности за реализацию той или иной программы между несколькими федеральными органами исполнительной власти [2. С. 74]. Эти же недостатки можно отнести к региональным и к муниципальным целевым программам.

Так, например, Муниципальной целевой программой «Чистый город Ставрополь на 2007 — 2009 гг.» были запланированы на 2007 г. строительство полигона для переработки и хранения твердых бытовых отходов и мусоросортировочного завода. В соответствии с Отчетом о ходе выполнения в 2007 г. указанной Программы (решение Ставропольской городской Думы от 23 апреля 2008 г. N 71), в связи с тем, что в границах города Ставрополя участок, подходящий для размещения на нем мусоросортировочного комплекса и полигона для переработки твердых бытовых отходов, найти не удалось, администрация города решает вопрос о выделении участка за пределами города. Данный участок определен, но передача его для обустройства вышеуказанных объектов не произведена. Поэтому привлечь средства инвесторов в 2007 г. не представилось возможным. Надо сказать, что привлечь средства не представилось возможным не только в 2007 г. До сих пор ни полигон, ни мусоросортировочный завод на построены.

Безусловно, целевые программы, в том виде, в котором они разрабатываются, принимаются, а главное, исполняются сейчас, являются недостаточно эффективным инструментом для реализации тех экологических задач, которые ставит перед собой государство. Зачастую те средства, которые выделяются под ту или иную программу, используются федеральными и региональными органами государственной власти для финансирования текущих мероприятий, на которые не хватает запланированных средств. Однако отказываться от экологических целевых программ, как уже отказались от внебюджетных экологических фондов, на сегодняшний момент было бы нецелесообразно.

На наш взгляд, выходом из сложившейся ситуации должно стать не количественное увеличение целевых программ, и даже не увеличение финансирования, а изменение подхода к их разработке. Согласимся с мнением, что расширение сферы применения целевых программ возможно и целесообразно за счет преобразования, в соответствии с установленными Правительством Российской Федерации принципами и требованиями сметных расходов, формируемыми федеральными органами исполнительной власти, в ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения и т.д. [2. С. 75].

Литература

1. Вершило Н.Д., Вершило Т.А. Целевые экологические программы и экологические фонды как инструменты планирования и финансирования в области охраны окружающей среды // СПС «КонсультантПлюс».

2. Навасардова Э.С. Прогнозирование и планирование воздействий на окружающую среду как правовая форма и юридическое основание финансирования природоохранных мероприятий // Природоресурсное и экологическое право: ретроспективы и перспективы. Ставрополь, 2007.

3. Урсул А.Д. Государство в стратегии устойчивого развития. М., 2000.