Институциональные инновации в российской уголовно-исполнительной системе и их значение для механизма конституционного гарантирования прав и свобод человека и гражданина

04-03-19 admin 0 comment

Крусс В.И., Копылов В.В.
Электронный ресурс, 2009.


Данная статья посвящена анализу нового Федерального закона, вносящего изменения в правовые режимы общественного контроля за правовым положением и гарантиями конституционных прав и свобод лиц, находящихся в местах предварительного заключения в Российской Федерации. Анализ основывается на методологии общей теории конституционного правопользования. Даются рекомендации по дальнейшему усовершенствованию соответствующих конституционно-правовых режимов.

Ключевые слова: институциональные инновации; уголовно-исполнительная система; конституционное гарантирование прав и свобод человека и гражданина; общественный контроль; теория конституционного правопользования.

The article deals with analysis of new Federal law introducing changes into legal regimes of public control over legal status and guarantees of constitutional rights and freedoms of persons being in the places of pre-trial detention in the RF. The analysis is based on the method of general theory of constitutional law use. The authors give recommendations with regard to further improvement of relevant constitutional-law regimes.

Key words: institutional innovations; criminal executory system; constitutional guaranteeing of rights and freedoms of man and citizen; public control; theory of constitutional law use.

Одной из составляющих процесса конституционализации отношений по линии «человек — гражданское общество — государство в Российской Федерации» можно признать развитие институтов демократического контроля деятельности уголовно-исполнительной системы (далее — УИС). С 1 сентября 2008 г. вступил в силу Федеральный закон от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» <1> (далее — Закон), который устанавливает правовые основы заявленных форм гражданской активности. Наибольшее внимание в Законе уделяется такому субъекту осуществления контроля в местах принудительного содержания, как образуемые в субъектах Федерации общественные наблюдательные комиссии. Контрольная компетенция устанавливается также и для членов этих комиссий <2>. В самостоятельное направление выделяется правообеспечительное содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания, со стороны общественных объединений (ст. 5). При этом Закон не умаляет права общественных объединений, общественных советов, органов и комиссий на осуществление общественного контроля в соответствии с иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (ст. 1). Среди законов, содержащих положения аналогичной направленности, наиболее значимыми, помимо упомянутого Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания…», являются Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (в ред. ФЗ от 30 октября 2007 г. N 241-ФЗ) <3>, Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (в ред. ФКЗ от 10 июня 2008 г. N 3-ФКЗ) <4> и Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 25 декабря 2008 г. N 283-ФЗ) <5>. Принятие нового Закона подтверждает, таким образом, намерение федеральной власти по приведению отечественного законодательства в этой сфере к европейским стандартам, ее желание сделать «все возможное для того, чтобы отечественная УИС стала цивилизованной» <6>.

———————————

<1> Собрание законодательства РФ. 2008. N 24. Ст. 2789.

<2> Впервые упоминание о членах общественных наблюдательных комиссий, создаваемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, появилось в Законе РФ от 21 июля 1993 г. N 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 33. Ст. 1316; Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст. 2694), когда его ч. 4 ст. 38 была дополнена пунктом 8 соответствующего содержания в связи с принятием Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 161-ФЗ (Собрание законодательства РФ. 2003. N 50. Ст. 4847).

<3> Собрание законодательства РФ. 1995. N 29. Ст. 2759; 2007. N 45. Ст. 5418.

<4> Собрание законодательства РФ. 1997. N 9. Ст. 1011; 2008. N 24. Ст. 2788.

<5> Собрание законодательства РФ. 2005. N 15. Ст. 1277; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6238.

<6> См.: Путин В.В. Это общее дело всей страны // Преступление и наказание. М., 1999. N 12. С. 2.

Формально Закон действительно устанавливает блок новых институциональных гарантий конституционных прав и свобод для широкого круга лиц, одна из категорий которых заслуживает отдельного внимания. Речь идет о лицах, задержанных по подозрению в совершении преступления и (или) обвиняемых в совершении преступления, к которым применена мера пресечения в виде заключения под стражу (в следственных изоляторах УИС, изоляторах временного содержания органов внутренних дел и пограничных органов федеральной службы безопасности). Дополнительные гарантии их прав и свобод особо важны, поскольку речь идет о лицах, чей конституционно-правовой статус претерпевает под воздействием ряда специальных правовых средств, включая элементы процессуального принуждения, далеко не однозначную по своим основаниям и следствиям временную деформацию <7>. Фактические условия их принудительного содержания оцениваются часто как, по сути, нечеловеческие <8>, хотя каждый из задержанных считается — в соответствии с ч. 1 ст. 49 Конституции РФ — невиновным до вступления приговора по его делу в законную силу <9>. Уже в силу этого конституционного принципа (презумпция невиновности) заведомо неверно говорить хотя бы о гипотетической избыточности специальных контрольно-гарантирующих мер по обеспечению прав лиц, решающими предпосылками ограничения свободы которых выступают цели общей и специальной превенции. Далее мы будем называть таких лиц превентивно задержанными.

———————————

<7> См.: Копылов В.В. Особенности конституционного статуса лиц, обвиняемых и подозреваемых в совершении преступлений и находящихся под стражей // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 9.

<8> См.: Материалы встречи экспертов России и Совета Европы по вопросам развития пенитенциарной системы. М., 1996. С. 53.

<9> Не секрет также, что имеют место задержки в проведении судебных заседаний, непоступление в СИЗО справок о вступлении приговоров в законную силу. См.: Александров Ю. Заседание уполномоченных по правам человека // Преступление и наказание. 2007. N 5. С. 2.

Не вызывает сомнения практическая актуальность Закона. Так, в 2007 г. в Российской Федерации, по статистическим данным, было зарегистрировано около 3 миллионов 580 тысяч преступлений. Судами по подозрению в совершении этих деяний в места предварительного заключения были водворены 384,9 тысячи человек <10>. При этом, как признал Генеральный прокурор РФ Ю. Чайка, 87% подследственных в России «сидят больше года» и в одном только 2008 г. под стражей находилось 75 тысяч человек, «которых арестовали без всякой необходимости» <11>.

———————————

<10> См.: Итоги подведены — приоритеты расставлены // Преступление и наказание. 2008. N 7. С. 6.

<11> См.: Прокурорское слово и дело. Интервью с Генеральным прокурором РФ Ю. Чайкой // Российская газета. 2009. 25 февраля.

Идея общественного контроля в местах предварительного заключения отнюдь не нова и не является исключительным достоянием демократической эпохи. В царской России, например, соответствующие функции исполняло Попечительское о тюрьмах общество, образованное еще в 1817 г. по инициативе императора Александра I и преобразованное затем в тюремно-благотворительный комитет, который просуществовал до потрясений 1917 г. Целями комитета были: осуществление просветительской работы в местах заключения; сбор пожертвований на питание и одежду заключенным; строительство и ремонт тюремных помещений; контроль за порядком и условиями содержания заключенных; прием от них жалоб и заявлений на неправомерные действия администрации, а также разбирательство по этим обращениям с уведомлением прокуратуры; контроль за тюремным начальством с целью выявления казнокрадства и лихоимства и т.п. Исторические документы говорят о том, что названные задачи действительно решались. Так, 31 мая 1872 г. Весьегонское уездное отделение Общества попечительного о тюрьмах информировало тверского губернатора о выявленном факте кражи и сбыта арестантской одежды надзирателем тюремного замка <12>.

———————————

<12> См.: ГАТО фонд 466, арх. дело N 27090. С. 23.

В советский период общественный контроль в местах предварительного заключения возлагался на созданные в 1924 г. наблюдательные комиссии, которые наблюдали за осуществлением положений ИТК РСФСР и приговоров судов, рассматривали заявления заключенных относительно неправомочных действий администрации мест заключения и об отмене их необоснованных постановлений, поднимали вопросы об отмене содержания под стражей или замене его другой мерой пресечения <13>. Однако в 1934 г. (в канун массовых репрессий) эти комиссии прекратили свое существование.

———————————

<13> См.: Маланкин А. Курс на укрепление порядка через классовый подход // Вестник уголовно-исполнительной системы. 2008. N 6. С. 24.

Возвращаясь к новому Закону, отметим еще раз его подчеркнуто правозащитную направленность. Задачи образуемых в субъектах Федерации и действующих в пределах их территорий (на постоянной основе, но без прав юридического лица) общественных наблюдательных комиссий сводятся непосредственно к цели обеспечения прав и свобод человека (ст. 6). Однако при анализе форм контрольной деятельности комиссий заявленные цели выступают скорее как декларации, а контроль сводится именно к наблюдению. К названным в Законе формам контроля (ч. 1 ст. 15) наряду с прочими отнесены: посещение мест принудительного содержания; рассмотрение предложений, заявлений и жалоб о нарушении прав превентивно задержанных, поступивших как от них самих, так и от иных лиц; подготовка по результатам контроля рекомендательных решений в формах заключений, предложений и обращений; направление собранных материалов любым компетентным государственным органам или их должностным лицам (хотя в Законе проведена и конкретизация возможных адресатов); взаимодействие «по своему усмотрению» с любыми компетентными и заинтересованными субъектами (некоторые из которых также конкретизированы); проведение мероприятий (общественных обсуждений, слушаний) по вопросам своей деятельности.

Разумеется, решения наблюдательных комиссий — с учетом их правосубъектности, актуальности государственного пресечения угроз общественной безопасности и правопорядку, раскрытия совершенных преступлений и изобличения виновных — самостоятельного правоприменительного значения иметь не могут. Закон, в частности, прямо не допускает вмешательство комиссий в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях. При этом, однако, и правообеспечительная компетенция общественных наблюдательных комиссий приобретает исключительно субсидиарный и факультативный характер, что признать обоснованным уже нельзя. В соответствии с Законом уполномоченные субъекты (органы власти и должностные лица) рассматривают направленные в их адрес решения (рекомендации) комиссии и информируют ее о результатах их рассмотрения (ст. 19). В таком контексте даже предусмотренный Законом (ч. 4 ст. 15) уведомительный порядок посещения комиссиями мест принудительного содержания — что действительно важно и правильно — во многом утрачивает свою значимость, даже если не замечать проблемных аспектов его подзаконный конкретизации <14>, а также того, например, обстоятельства, что в законе и подзаконных актах не определены сроки, в течение которых руководители территориальных органов и учреждений УИС принимают меры, необходимые для осуществления заявленных посещений. Что же касается положения ч. 3 ст. 15 Закона, согласно которому наблюдательные комиссии — для реализации целей и решения определенных законом задач — вправе участвовать в любой не противоречащей законам деятельности, то можно только «порадоваться» демагогическому таланту законодателя.

———————————

<14> Подзаконная конкретизация предусмотренного порядка проведена Приказом ФСИН РФ от 28 ноября 2008 г. N 652 «Об утверждении Положения о порядке посещения учреждений уголовно-исполнительной системы членами общественных наблюдательных комиссий» (зарегистрировано в Минюсте РФ 12 января 2009 г. N 13060) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 4. Например, в соответствии с Положением кино-, фото- и видеосъемка подозреваемых и обвиняемых, их интервьюирование осуществляются с разрешения должностного лица или органа, в производстве которых находится уголовное дело, а также с согласия в письменной форме самих подозреваемых и обвиняемых. Между тем подобные ограничения затрагивают конституционные права членов комиссий свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ) и не могут устанавливаться ведомственными приказами.

Определив формы деятельности комиссий, законодатель конкретизирует компетенцию их членов (ст. 16 Закона). Здесь ситуация во многом сходная. С одной стороны, общественные контролеры ничем особо не ограничены, поскольку согласно части 4 этой статьи вправе участвовать в любой не противоречащей федеральному законодательству деятельности. С другой стороны, наделенный мандатом «член в составе не менее двух членов» (так буквально в тексте Закона) вправе посещать места принудительного содержания хотя и без специального разрешения, но в порядке, установленном соответствующим федеральным органом исполнительной власти и при соблюдении установленных в них правил внутреннего распорядка <15>, причем отдельно перечисляются внутренние объекты, которые можно посещать без согласия начальников мест принудительного содержания. В ходе своего (упорядоченного) посещения члены наблюдательных комиссий могут беседовать с превентивно задерживаемыми лицами только в условиях, позволяющих представителю администрации видеть их и слышать <16>. (Это называется «жалуйтесь, если Вы такой смелый».) Кроме того, члены комиссий вправе принимать от задерживаемых предложения, заявления и жалобы, запрашивать у администраций мест принудительного содержания и получать от них необходимые сведения и документы, обращаться к должностным лицам этих органов, а также органов прокуратуры по вопросам обеспечения прав человека на контролируемых объектах. Однако о порядке рассмотрения обращений этих лиц (а не комиссий) непосредственно в данном Законе ничего не говорится. В упомянутом выше Федеральном законе N 103-ФЗ также уточняется (с отсылкой к УПК РФ) только порядок рассмотрения заявлений и жалоб превентивно задержанных лиц в органы государственной власти и общественные объединения.

———————————

<15> Таким источником нормативных требований для общественных контролеров оказываются, в частности, Правила внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы, утвержденные Приказом Минюста России от 14 октября 2005 г. N 189 (зарегистрирован в Минюсте России 8 ноября 2005 г., регистрационный N 7139) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 46.

<16> Согласно п. 11 Положения N 13060 для осуществления деятельности наблюдательных комиссий администрация учреждений УИС создает возможность для бесед членов комиссии с подозреваемыми, обвиняемыми и осужденными, в том числе предоставляет помещения для индивидуальных бесед и принятия жалоб, оснащенные необходимой мебелью, канцелярскими принадлежностями, а также оборудованные кнопкой тревожной сигнализации. В действительности, следовательно, даже индивидуальные беседы вовсе не являются доверительными, и превентивно задерживаемые лица об этом, разумеется, знают.

Согласно Закону проведение общественного контроля во всяком случае не должно создавать препятствий осуществлению процессуальных действий. Отдельно оговаривается необходимость административного согласия на посещение членами наблюдательных комиссий мест принудительного содержания в период действия в этих местах режима особых условий (ч. 3, 4 ст. 16 Закона). Оба отмеченных условия следует признать конституционными (конституционно соразмерными) регулирующими требованиями для основного права граждан на объединенное (совместное) участие в управлении делами государства (ст. 30, ч. 1 ст. 32 Конституции РФ), особой конкретизацией которого и выступает возможность общественного контроля.

В той же связи для членов общественных наблюдательных комиссий предусмотрены и персональные ограничения возможностей осуществления ими своих функций. Член комиссии не вправе осуществлять контроль в месте принудительного содержания в случае, если там содержится его близкий родственник (супруг (супруга), родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и сестры, дедушка, бабушка, внуки), а также если он является потерпевшим, свидетелем, защитником или иным лицом, участвующим в производстве по уголовному делу, к которому причастно лицо, находящееся в месте принудительного содержания (ч. 1 ст. 17 Закона). Конституционность этих ограничений сомнений не вызывает, как и то, что они должны быть нормативными. Однако согласно части 2 той же статьи оказывается, что речь идет об ограничениях правоприменительных, поскольку при наличии перечисленных выше обстоятельств начальник места принудительного содержания вправе в соответствии со своим приказом или распоряжением («сам себе режиссер») не допустить члена общественной наблюдательной комиссии в место принудительного содержания. Помимо выраженной коррупциогенности этой нормы (ведь может и допустить), она подчеркивает системную неупорядоченность текста Закона.

Контрольными функциями назначение наблюдательных комиссий не исчерпывается. Они призваны оказывать содействие сотрудничеству иных общественных объединений, администрации мест принудительного содержания, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих в пределах территории субъекта Федерации полномочия по обеспечению законных прав и свобод, а также условий содержания лиц, находящихся в местах предварительного заключения (п. 3 ч. 3 ст. 6 Закона). Поскольку общественные объединения квалифицируются Законом как «субъекты содействия», общественные наблюдательные комиссии становятся, таким образом, «субъектами содействия в государственно-общественном сотрудничестве ради общественного содействия обеспечительной правовой направленности». Не слишком ли витиевато?

Круг органов и лиц, на которых может быть направлено заявленное «общественное содействие», весьма велик. Другое дело, насколько они в нем нуждаются. В соответствии с Законом РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания…» право посещать следственные изоляторы с целью контроля имеют государственные руководители, высшие должностные лица и депутаты федерального и субфедерального уровней, прокуроры, главы органов местного самоуправления в пределах соответствующих территорий. Думается, что эти публичные лица способны самостоятельно осуществлять свои полномочия. Остаются общественные организации, которые согласно тому же Закону РФ и ранее контролировали деятельность следственных изоляторов в порядке и в пределах, которые установлены законодательством Российской Федерации. Причем весьма активно. Так, в 2006 г. представители 451 общественной организации свыше 1500 раз посещали учреждения УИС, уделяя особенное внимание положению дел превентивно задержанных; 13 раз соблюдение прав человека проверяли представители Европейского комитета по предупреждению пыток <17>. В 2007 г. было более 50 тысяч посещений отечественных неправительственных организаций и более двухсот посещений международных организаций мест лишения свободы. Ежеквартально из каждого субъекта Федерации в Европейский суд по правам человека направляются по 5 — 10 обращений подозреваемых и обвиняемых по поводу условий содержания в местах лишения свободы <18>.

———————————

<17> См.: Об организации работы по соблюдению прав лиц, содержащихся в местах лишения свободы // Преступление и наказание. М., 2006. N 1. С. 23.

<18> См.: Конвенция о защите прав человека и основных свобод и реализация ее требований в УИС Российской Федерации через решения Европейского суда по правам человека // Ведомости уголовно-исполнительной системы. М., 2008. N 6. С. 17.

Так что же действительно нового в общественно-контрольную практику призван внести Закон? Пожалуй, лишь то, что ключевую — своего рода учредительно-курирующую — роль в отношении общественных наблюдательных комиссий отныне будет играть Совет Общественной палаты РФ (далее — Совет и Общественная палата). Во-первых, для каждого субъекта Федерации Совет устанавливает численность соответствующей комиссии: от пяти до двадцати членов. Критерии установления не определены, возможность пересмотра принятого решения не ограничивается.

Во-вторых, Совет наделяет полномочиями членов комиссий из числа кандидатур, выдвигаемых общероссийскими, межрегиональными или региональными общественными объединениями, имеющими государственную регистрацию и осуществляющими свою деятельность не менее пяти лет со дня создания, уставной целью или направлением деятельности которых является защита или содействие защите прав и свобод человека и гражданина. Вопрос о том, какие именно общественные объединения «заблаговременно» озаботились тем, чтобы заявить дословно необходимые цель и направление, далеко не праздный <19>. Юридическим камнем преткновения могут оказаться и права тех, например, общественных объединений, которые названным критериям срока создания и деятельности отвечают, но соответствующие положения в их учредительные документы (уставы) были внесены позднее.

———————————

<19> Не лишен оснований и еще более принципиальный вопрос о том, на какие общественные объединения распространяется действие анализируемого Закона. Наиболее достоверным (хотя и не безоговорочным) выглядит вывод, что под его действие подпадают общественные объединения всех видов и всех организационно-правовых форм, предусмотренных Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (в ред. ФЗ от 23 июля 2008 г.), хотя действие данного Федерального закона и не распространяется на религиозные организации, а также коммерческие организации и создаваемые ими некоммерческие союзы (ассоциации).

Руководящий коллегиальный орган общественного объединения может выдвинуть не более двух кандидатур в состав общественной наблюдательной комиссии. Не могут быть допущены к выдвижению кандидатур в состав общественной наблюдательной комиссии общественные объединения, которым в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (в ред. ФЗ от 29 апреля 2008 г. N 54-ФЗ) <20> вынесено предупреждение в письменной форме о недопустимости осуществления экстремистской деятельности, в течение одного года со дня вынесения предупреждения, если оно не было признано судом незаконным, а также общественные объединения, деятельность которых приостановлена в соответствии с названным Федеральным законом, если решение о приостановлении не было признано судом незаконным.

———————————

<20> Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3031; 2008. N 18. Ст. 1939.

Формулировку «не могут быть допущены» следует читать как «Совет не допускает к рассмотрению (не рассматривает) кандидатов в общественные наблюдательные комиссии от письменно предупрежденных общественных объединений в течение срока действия такого предупреждения». При этом в соответствии с ч. 2 ст. 7 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» предупреждение общественному объединению выносится Генеральным прокурором РФ или подчиненным ему соответствующим прокурором, а также может быть вынесено федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере государственной регистрации общественных объединений или его соответствующим территориальным органом. Поскольку сроки рассмотрения кандидатур не ограничены и возможность их продления не оговорена, возникает — в контексте коллизии упомянутых сроков — вероятность того, что Совет вполне легально откажется рассматривать кандидатов от тех общественных объединений, вынесенные предупреждения в отношении которых будут в итоге признаны незаконными.

Аналогичные проблемы могут возникнуть и у тех общественных объединений, чья деятельность приостановлена.

Предусмотрены Законом (ст. 12) и индивидуальные требования к кандидатам от «допущенных» Советом общественных объединений. Членом общественной наблюдательной комиссии может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 25 лет и имеющий опыт работы в области защиты прав граждан (особо подчеркнем легальную неопределенность последнего критерия). Не может быть членом общественной наблюдательной комиссии лицо, имеющее судимость либо признанное решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным. Ограничения устанавливаются также для адвокатов, сотрудников органов прокуратуры, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, должности федеральной государственной службы, государственные должности субъектов Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Федерации, должности муниципальной службы, а также лиц, замещающих выборные должности в органах местного самоуправления. Одно и то же лицо не может быть назначено членом общественной наблюдательной комиссии одного субъекта Федерации более трех раз подряд.

Из приведенных положений следует, что предполагается периодическое формирование (переформирование) общественных наблюдательных комиссий и переназначение их членов (возможна, следовательно, частичная ротация) Советом. Не вполне ясен, однако, вопрос о первоначальном формировании комиссий. В Законе (ч. 1 ст. 10, ч. 2 и 3 ст. 11) говорится только о последующих аспектах этой проблемы, причем и здесь многое остается несказанным. В частности, согласно Закону не позднее чем за 90 дней до истечения срока полномочий общественной наблюдательной комиссии, а также в предусмотренных Законом случаях 1) приостановления и 2) прекращения деятельности состава (что, конечно же, не одно и то же) общественной наблюдательной комиссии секретарь Общественной палаты помещает в «Российской газете» и периодических печатных изданиях, учредителями (соучредителями) которых или учредителями (соучредителями) редакций которых являются органы государственной власти субъекта Федерации, уведомление о начале процедуры выдвижения кандидатур в состав общественной наблюдательной комиссии нового состава. Кто уполномочивает секретаря на такую правоустановительную акцию, как «помещение уведомления»? Когда уведомление считается помещенным? Какими сроками уведомления связан секретарь в «пресекательных» случаях и что обеспечивает исполнение им соответствующих обязанностей? Какова общая продолжительность процедуры формирования комиссии и кто ее определяет (в Законе упоминается только о праве общественного объединения направить секретарю Общественной палаты заявление о выдвижении кандидатуры в состав общественной наблюдательной комиссии не позднее 60 дней со дня опубликования уведомления)?

Далее: по Закону общественная наблюдательная комиссия является сформированной в правомочном составе, если назначены не менее двух третей от установленной для нее численности. Срок полномочий комиссии составляет два года, но с какого момента начинается течение этого срока, ведь Совет Общественной палаты принимает решения лишь о назначении члена комиссии либо об отклонении предложенной кандидатуры? Член общественной наблюдательной комиссии наделяется полномочиями на срок полномочий общественной наблюдательной комиссии, в состав которой он входит. Назначенному лицу в течение 10 дней со дня принятия решения о его назначении выдается мандат члена общественной наблюдательной комиссии, который и дает ему право осуществлять свои полномочия на территории указанного субъекта Федерации и в указанный [в мандате] период. Как соотносится этот период со сроком полномочий всей комиссии? Либо они (депутаты и комиссия) могут действовать (осуществлять свои полномочия) и независимо друг от друга?

Продолжает перечень юридико-технических огрехов Закона положение ч. 10 ст. 10, согласно которому, в случае «если общественная наблюдательная комиссия не сформирована в правомочном составе, не менее трех руководящих коллегиальных органов общественных объединений, обладающих правом на выдвижение кандидатур в состав общественной наблюдательной комиссии, вправе обратиться к секретарю Общественной палаты с предложением о продолжении процедуры формирования общественной наблюдательной комиссии в соответствующем субъекте Федерации. Указанное обращение является основанием для начала процедуры дополнительного выдвижения кандидатур в состав общественной наблюдательной комиссии». Как узнают руководители «не менее трех коллегиальных органов общественных объединений» о том, что у них возникло названное право? Право столь же замысловатое («обратиться с предложением о продолжении процедуры»), сколь и весомое по своим практическим следствиям? Хотя и «основание для начала процедуры» при желании может быть истолковано как предпосылка возможного дополнительного выдвижения кандидатур, и вопрос о «первоначальном» праве общественного объединения на выдвижение кандидатов решается тем же Советом.

И снова по нарастающей: в ч. 1 ст. 11 Закона появляется «головоломка» о приостановлении Советом деятельности состава общественной наблюдательной комиссии с момента (как его определить?) утраты комиссией ее «правомочности», установленной (утраты?) ч. 9 ст. 10 Закона. Как при наличии подобных формулировок можно учить студентов, что «приостановление» есть акт правоприменения и производится оно на основании закона? Как связать возможность такого акта со смыслом отсылочного положения, в котором говорится, что общественная наблюдательная комиссия является сформированной в правомочном составе, если назначены (кто?) не менее двух третей от ее установленной численности? Единственное вразумительное объяснение может заключаться в намерении установить, что комиссия утрачивает «правомочность», если она не сформирована. Но ведь и это абсурд. Или нет? Записано же в части 3 той же статьи, что деятельность состава общественной наблюдательной комиссии признается Советом прекращенной, если она не сформирована в правомочном составе в порядке, установленном ч. 10 ст. 10 Закона (при дополнительном выдвижении кандидатур). Кроме того, за Советом признается право приостанавливать деятельность состава комиссии по иным основаниям в соответствии с законодательством Российской Федерации. Нет таких оснований, господа законодатели. Впрочем, почему? Ведь собственная «правомочность» Совета (в просторечии — компетенция) почти фантастическая. Он может, например, принять по представлению прокурора субъекта Федерации решение о прекращении деятельности состава той общественной наблюдательной комиссии, которая неоднократно нарушала Конституцию РФ, федеральные конституционные и иные федеральные законы либо систематически осуществляла деятельность, противоречащую ее целям (ч. 2 ст. 11 Закона). А может, следовательно, и не принимать!

Кажется, задумай нарочно создать порядок формирования и легализации общественных наблюдательных комиссий еще более противоречащим общеправовым требованиям определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм, обеспечивающих их единообразное понимание и толкование правоприменителями, — не получится. Единственное возможное объяснение такого подхода — фактическое намерение законодателя утвердить исключительные прерогативы Общественной палаты по этим вопросам, сделать комиссии ее функциональными «модулями», подконтрольными исполнительными региональными отделениями. Думается, однако, что идеи централизации и бюрократизации — столь «близкие» государственному администрированию — чужды природе и целям гражданского общества. Кроме того, такое намерение нельзя признать и последовательным. В соответствии с Федеральным законом об Общественной палате этот специфический орган обеспечивает взаимодействие общественных объединений с органами публичной власти, в том числе в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания (ч. 1 ст. 1). В целях реализации своих функций Общественная палата вправе участвовать (только!) в формировании общественных наблюдательных комиссий, приостановлении и прекращении деятельности состава общественной наблюдательной комиссии, наделении полномочиями и прекращении полномочий членов общественной наблюдательной комиссии (п. 9 ч. 3 ст. 16). Решения Общественной палаты, принимаемые в форме заключений, предложений и обращений, носят рекомендательный характер (ч. 1 ст. 17), а о решениях, принимаемых в других формах, в Законе ничего не говорится.

Мало соотносится с законодательным решением и положение ст. 9 Закона, согласно которому общественное объединение, чей кандидат стал (был назначен) членом наблюдательной комиссии, возмещает расходы, связанные с осуществлением его полномочий, и оказывает содействие в материально-техническом и информационном обеспечении деятельности соответствующей комиссии. Кто будет исчислять эти расходы и определять порядок их возмещения, как и размер необходимого содействия, предположить нетрудно. Можно предвидеть и последствия неисполнения общественными объединениями подобных «финансовых обременений». Труднее, наверное, получится у них оспорить соответствующие расчеты и отказаться от заявленных «требований содействия».

Последнее, на что хотелось бы обратить внимание, то, как в Законе (ст. 21) заявлен порядок оказания содействия общественных объединений превентивно задерживаемым лицам. Именно и только заявлен, поскольку в положениях этой статьи просто повторяется, что принудительно задерживаемым оказывается содействие (т.е. его можно оказывать) в «вопросах обеспечения благоприятных условий их содержания, создания условий для их адаптации к жизни в обществе». Как такое возможно? О каких благоприятных условиях в местах принудительного содержания может идти речь? Что такое «жизнь в обществе»? Как превентивно задерживаемые могут влиять на создание необходимых для этой жизни условий?

Применительно к самому порядку уточняется только обязанность общественных объединений согласовывать с администрациями мест принудительного содержания в части планируемых мероприятий и сроков их проведения, а также указывать персональные данные (фамилия, имя, отчество) участвующих в них представителей общественных объединений. Для согласования, следовательно, предполагается письменное уведомление, однако как будет проходить само согласование (по процедуре и по срокам), чем будут руководствоваться, давая искомое согласие или отказывая в нем, должностные лица администрации (и кто именно?), об этом законодатель в очередной раз умалчивает.

Из ряда конкретизированных в Законе форм общественного содействия (ч. 1 ст. 22) для превентивно задержанных лиц актуальным представляется участие общественных объединений: 1) в решении вопросов их жилищно-бытового устройства, медицинского обслуживания и социального обеспечения; 2) в обустройстве лиц, находящихся на иждивении превентивно задержанных, если таких лиц необходимо поместить в медицинские учреждения или учреждения социального обслуживания либо они нуждаются в постороннем уходе; 3) в обеспечении свободы совести и вероисповедания превентивно задержанных; 4) в улучшении библиотечного обслуживания в местах принудительного содержания; 5) в обеспечении деятельности общественных наблюдательных комиссий.

Наиболее значимой выглядит предусмотренная Законом возможность материальной поддержки общественными объединениями мест принудительного содержания. Согласно п. 1 ч. 1 ст. 22 Закона такая поддержка может оказываться с целью укрепления материально-технической базы мест принудительного содержания, тогда как ч. 2 ст. 23 закрепляет право общественных объединений самим определять цель использования предоставляемых средств. Во втором случае общественное объединение должно заключить с администрацией места принудительного содержания договор. Договоры, как известно, дело либо всемерно добровольное, если понимаются как институт гражданского (частного) права, либо — содержательно определенное, если они обеспечивают публичные интересы. Договоры какого вида, формы, с какими существенными условиями здесь предполагаются? Насколько относимы к ним частноправовые принципы и нормы или же публичные ограничения свободы сторон? Законодатель решил оставить без ответа и эти вопросы.

Понятно, что очень часто, если не повсеместно, материальная поддержка общественных объединений будет решающим образом увязываться с намерением оказать адресную материальную поддержку конкретному лицу, группе или категории лиц. Могут ли и насколько общественные объединения рассчитывать в таких случаях на заключение соответствующих договоров и — самое главное — на их исполнение? По Закону (ч. 3, 4 ст. 23) у субъектов поддержки есть только право получить (в установленный срок) от администрации учреждения информацию об использовании переданных учреждению денежных или иных материальных средств. В случае нецелевого использования средств материальной поддержки — о какой из двух названных целей идет речь? — общественное объединение извещает об этом федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого находится место принудительного содержания. Указанный орган проводит проверку и информирует общественное объединение о результатах и принятых мерах. На этом «важном» уточнении относительно разрешения возможной коллизии интересов «договаривающихся сторон» Закон ставит точку. Коррупциогенный потенциал такого нормативного решения, на наш взгляд, также превышает пределы, позволяющие признать его конституционность.

Благие намерения в практике законодательного упорядочения общественных отношений сами по себе ничего не решают. Они как минимум должны быть подкреплены адекватной юридической техникой выражения и закрепления. Тем более если речь идет о регулировании в сфере обеспечения прав человека и утверждается, что осуществляться оно будет в соответствии с Конституцией РФ и общепризнанными принципами и нормами международного права (ст. 3 Закона). Возможно, впрочем, мы ошибаемся, и в практиках общественного контроля и содействия обеспечению конституционных прав и свобод превентивно задержанных лиц в Российской Федерации вскоре действительно произойдут решающие позитивные изменения. Однако если это и случится, то — вопреки, а не благодаря рассмотренным положениям нового Закона.