Нарушение порядка финансирования избирательной кампании: анализ объективной стороны преступления

04-03-19 admin 0 comment

Климова Ю.Н.
Налоги, 2010.


Климова Ю.Н., к.ю.н., доцент, заведующая кафедрой гражданско-правовых дисциплин факультета права и социальных технологий Муромского института (филиала) ГОУ ВПО «Владимирский государственный университет».

В статье исследуется объективная сторона диспозиций ст. 141.1 Уголовного кодекса Российской Федерации, предусматривающей ответственность за нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, деятельности инициативной группы по проведению референдума. Правоприменителю предлагаются обобщенные признаки объективной стороны, упрощающие восприятие сложного юридического текста нормы. Раскрываются пять групп способов совершения преступления и проблемы, с ними связанные, с учетом положений и терминологии избирательного законодательства и примеров из правоприменительной деятельности.

Ключевые слова: финансирование избирательной кампании, ст. 141 Уголовного кодекса Российской Федерации, объективная сторона преступления.

The article studies the objective side of dispositions of article 141.1 of the Criminal Code of the Russian Federation which provides for responsibility for violation of procedure for financing electoral campaign of candidate, activity of initiative group with regard to holding referendum. Legal practitioner is provided with the general features of objective side simplifying the perception of the complex legal text of the norm. The author reveals five groups of methods of committing the crime and the related problems taking into consideration the provisions and terminology of electoral legislation and examples from law application activity.

Key words: financing electoral campaign, article 141.1 of the Criminal code of the Russian Federation, objective side of crime.

Вопрос финансирования избирательной кампании и связанные с этим проблемы занимают одно из центральных мест в правоприменительной практике, поскольку именно активное использование значительных финансовых ресурсов при применении различных технологий позволяет говорить о лидерах избирательной кампании, и именно с циркуляцией потоков денежных средств связаны различного рода нарушения законодательства. В связи с этим имущественные правоотношения субъектов пассивного избирательного права обладают своего рода сильнейшим криминогенным потенциалом. Задачам уголовно-правовой превенции в рассматриваемой сфере служат нормы ст. 141.1 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (далее — УК РФ) <1>.

———————————

<1> Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.

Остановимся на основных проблемах правоприменения указанной статьи. Прежде всего необходимо обратить внимание на громоздкость и казуистичность диспозиции ст. 141.1 УК РФ, что затрудняет восприятие данной нормы. Анализ предложенных законодателем формулировок позволил нам обобщить признаки объективной стороны преступления.

Незаконное финансирование, как следует из диспозиции нормы, может осуществляться несколькими способами: 1) передача денежных средств; 2) расходование денежных средств; 3) передача материальных ценностей; 4) выполнение работ, реализация товаров, оказание услуг; 5) внесение пожертвований. При этом в диспозиции только в 1-м и 3-м случаях говорится, что незаконная финансовая (материальная) поддержка должна осуществляться конкретному субъекту: кандидату, избирательному объединению и по смыслу явствует из 5-го способа, однако не следует с необходимостью при реализации 2-го и 4-го способов.

Рассмотрим данные способы более подробно.

1. Передача денежных средств и 2. Расходование денежных средств.

Для проведения эффективной избирательной кампании средств избирательного фонда явно недостаточно, что приводит к многочисленным нарушениям: кандидаты оплачивают из средств избирательных фондов лишь те расходы, которые легко проверяются избирательными комиссиями. Таким образом, лишь часть суммы выплачивается из средств избирательного фонда, а остальная — большая — часть денег поступает из других источников. Проследить такие нарушения и привлечь виновных лиц к ответственности довольно трудно. В научной литературе встречаются возможные рекомендации по отслеживанию таких нарушений. Так, правовед О.В. Романенко указывает на смету расходов как возможное доказательство, исследуемое судом для установления факта незаконного финансирования. «Для контроля за расходованием средств избирательного фонда и планирования предстоящих платежей с учетом поступления средств на специальный избирательный счет составляется так называемая смета расходов. Это неофициальный документ, предназначенный для внутреннего пользования, в котором отражаются все произведенные расходы и предстоящие платежи» <2>.

———————————

<2> Романенко О.В. Косвенное финансирование избирательных кампаний политических партий в России // Право и власть. 2002. N 3 // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Случаи привлечения к уголовной ответственности в финансовых нарушениях, по словам практиков, не часты и, как правило, уникальны, а потому труднообобщаемы. Так, правовед А.В. Гнетов приводит следующий пример отмены результатов выборов по одномандатному округу и сложения полномочий одного из избранных депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга после установления фактов нарушения финансирования избирательной кампании. Однофамилец кандидата (как выяснилось позже, дальний родственник) создал некоммерческую организацию и назвал ее, как он потом объяснял в суде, своей фамилией, а соответственно, фамилией кандидата. Нанятые организацией рабочие в спецодежде с нанесенным на ней названием организации (фактически фамилией кандидата) днем и ночью оказывали услуги по уборке подъездов и придомовых территорий жилых домов соответствующего избирательного округа. Распространялись рекламные материалы указанной организации в виде буклетов, видеосюжетов в телеэфире, информации в местных печатных изданиях. Все финансирование при этом шло не из избирательного фонда кандидата, а со счетов организации его однофамильца. Окружная избирательная комиссия ничего не смогла противопоставить утверждению, что проводимая указанной НКО деятельность не имеет никакой связи с агитационной кампанией самого кандидата и, следовательно, не может быть квалифицирована как нарушение избирательного законодательства. В дальнейшем эту позицию поддержал и городской суд. Однако в ходе изучения ситуации дополнительно было установлено, что в период избирательной кампании кандидат являлся председателем совета директоров одной из коммерческих организаций, и эта организация неоднократно публиковала в СМИ рекламные объявления и даже заключила договор с одним из ТВ-каналов на размещение рекламных роликов о своей деятельности. При этом размеры затрат значительно превысили сумму избирательного фонда кандидата. В данном случае за незаконное использование финансовых средств были применены меры конституционно-правовой ответственности.

Анализ правоприменительной практики показывает, что вопрос о передаче и (или) расходовании денежных средств помимо избирательного фонда связан с последующим их использованием, как правило, на подкуп избирателей <3> и оплату различных форм предвыборной агитации.

———————————

<3> См.: Климова Ю.Н. Уголовная ответственность за подкуп избирателей // Уголовное право. 2008. N 1. С. 50 — 54.

Ключевым является вопрос о разграничении правомерных и прямо запрещенных законом действий по финансированию. В качестве примера можно указать на кассационную жалобу П. на решение Московского областного суда по гражданскому делу о защите избирательных прав. Как указывает П., Г. — избранный депутат Государственной Думы Федерального Собрания РФ третьего созыва по Подольскому одномандатному избирательному округу N 113 — расходовал помимо средств избирательного фонда 4 050 000 руб. на трансляции агитационных роликов в эфире ОАО «Первый канал».

Отсутствие фактов оплаты самим Г. из указанного фонда эфирного времени для ведения агитации (на использование своего изображения он лично дал письменное согласие, что подтверждается письмом Г. от 17 ноября 2003 г. N ГСЮ-48 — лист N 181 в гражданском деле Мособлсуда N 3-567/03) при наличии установленной законом процедуры возмещения таких расходов за счет бюджетных средств подтверждает, что финансируется использование эфира в таком случае за счет иных средств. Если бы указанные факты (расходование помимо средств избирательного фонда 4 050 000 руб.) нашли подтверждение в ходе судебного заседания по гражданскому делу <4>, то судья имел бы основания для вынесения частного определения прокурору для решения вопроса о возбуждении уголовного дела по ст. 141.1 УК РФ.

———————————

<4> В приводимом случае рассматривалось дело об отмене решения окружной избирательной комиссии по выборам депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва по Подольскому одномандатному избирательному округу N 113 в суде первой инстанции.

Рассматриваемый способ совершения преступления имеет непосредственное отношение к научной дискуссии по поводу допустимых пределов косвенного финансирования. Косвенная поддержка может осуществляться как государством, так и частными лицами. Пункт 5 ст. 59 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон об основных гарантиях) <5> предусматривает возможность бесплатного добровольного выполнения гражданином работ без привлечения третьих лиц. Практика показала, что эта норма представляет определенные трудности для правоприменителя, поскольку не конкретизирована и способствует фактически незаконному финансированию помимо избирательного фонда путем оплаты работ и услуг соответствующих специалистов (юристов, политтехнологов, полиграфистов и т.п.), хотя юридически указанные лица работают якобы на безвозмездных началах. Не способствует этому и отсутствие в Законе указания на допустимую пороговую стоимость разрешенных безвозмездных услуг, оказываемых кандидату. Последняя могла бы соизмеряться со стоимостью аналогичных услуг при сравнимых обстоятельствах на конкретной территории.

———————————

<5> Собрание законодательства РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

3. Передача материальных ценностей.

Под материальными ценностями следует понимать любое имущество, имеющее стоимостное выражение, а также права на него.

В соответствии с п. 5 ст. 59 Федерального закона об основных гарантиях «материальная поддержка кандидата, избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума, направленная на достижение определенного результата на выборах, референдуме, может быть оказана только при ее компенсации за счет средств соответствующего избирательного фонда, фонда референдума».

Однако на практике кандидаты часто получают поддержку от юридических лиц в виде предоставления им в пользование служебного автотранспорта при проведении агитационных мероприятий, оргтехники в избирательный штаб, предоставления помещений для встреч с избирателями и т.д. Правовед Н.Н. Чучелина приводит следующий пример <6>: при проведении выборов в Московскую областную Думу в ноябре — декабре 2001 г. один из кандидатов приезжал на встречи с избирателями на служебном автомобиле. Противники кандидата сразу же отреагировали на данное нарушение, и в окружную избирательную комиссию было подано несколько жалоб с требованием отменить регистрацию указанного кандидата. Нарушением в данном случае было использование кандидатом своего служебного положения, так как он не заключал договора аренды автомобиля и не оплачивал его использование из избирательного фонда.

———————————

<6> См.: Чучелина Н.Н. Основы финансирования избирательных кампаний в Российской Федерации // Право и власть. 2002. N 3 // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Приведенный пример неправомерного использования служебного автомобиля в ходе выборов, естественно, является не самым масштабным по незаконному привлечению средств помимо избирательного фонда, тем не менее демонстрирует реальные возможности незаконного финансирования.

При квалификации деяний в качестве незаконного финансирования путем передачи материальных ценностей следует выяснить: не подпадают ли действия по использованию имущества под случаи допустимого (в том числе безвозмездного) использования имущества. Так, избирательное законодательство предусматривает, что органы государственной власти и местного самоуправления бесплатно предоставляют во временное пользование кандидатов и партий помещения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, для встреч с избирателями, проведения иных массовых предвыборных мероприятий. При этом установленное обременение имущества касается как собственников, так и титульных владельцев (п. 3 ст. 53 Федерального закона об основных гарантиях).

Следует подчеркнуть, что в случае если помещение было предоставлено для проведения предвыборных мероприятий одному из кандидатов, партий, собственник, владелец не вправе отказать другим партиям, кандидатам в его предоставлении на таких же условиях (п. 4 ст. 53 Федерального закона об основных гарантиях).

Избирательное объединение, выдвинувшее список кандидатов, вправе для целей своей избирательной кампании использовать без оплаты из средств своего избирательного фонда недвижимое и движимое имущество (за исключением ценных бумаг, печатной продукции и расходных материалов), находящееся в его пользовании (в том числе на правах аренды) на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов (п. 6 ст. 59 Федерального закона об основных гарантиях).

4. Выполнение работ, реализация товаров, оказание услуг.

Именно данный способ применяется на практике преступником с целью обхода прямого запрета и ограничений, связанных с оплатой расходов строго из избирательного фонда. В качестве возможных деяний следует назвать безвозмездное изготовление агитационных печатных материалов, выполнение услуг по политическому консалтингу, услуг по юридическому сопровождению избирательной кампании, использование услуг мобильной связи и т.п. Нельзя согласиться с мнением, что к данному способу следует отнести случаи аренды помещений, мебели, оргтехники и т.п. по заниженным расценкам, поскольку речь идет об имущественных правах пользования вещью, а не о выполнении работ, оказании услуг или реализации товаров (это третий способ совершения рассматриваемого деяния) <7>.

———————————

<7> См.: Помазанский А.Е. Ответственность за нарушение порядка финансирования избирательной кампании в законодательстве о выборах // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

В рассматриваемом случае сложность в оценке и доказывании представляют выполнение работ, реализация товаров, оказание услуг по необоснованно заниженным расценкам. Судя по словам юриста Б.Д. Завидова, размер необоснованного занижения следует исчислять исходя из базовой рыночной оценки в данной местности выполнения работы, изготовления товара, оказания услуги. Причем разница между суммой по рыночной цене и суммой по заниженным расценкам должна подпадать под определение крупного размера в соответствии с примечанием к ст. 141.1 УК РФ <8>.

———————————

<8> См.: Завидов Б.Д. Уголовно-правовой анализ преступлений против конституционных прав и свобод человека и гражданина // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Суд должен установить все объективные факторы, влияющие на определение цены. Правовед А.Е. Помазанский приводит следующий показательный пример. Норильским городским судом Красноярского края 28 апреля 2003 г. было рассмотрено гражданское дело по заявлению избирательной комиссии Единого муниципального образования (далее — ЕМО) «Город Норильск» об отмене регистрации кандидата М., баллотировавшегося на должность главы ЕМО «Город Норильск». Избирательной комиссией ЕМО «Город Норильск» был выявлен факт использования кандидатом М. денежных средств помимо средств собственного избирательного фонда. В соответствии с расценками на изготовление агитационных печатных материалов к выборам главы ЕМО «Город Норильск», установленными предпринимателем М-ко, стоимость изготовления цветной двухсторонней листовки формата А составляла 30 руб. за 1 экз. Однако согласно счету от 9 апреля 2003 г. агитационный печатный материал тиражом 60 тыс. экз. был изготовлен М-ко по цене 2 руб. 30 коп. за 1 экз., что значительно ниже той стоимости, которая указана в утвержденных расценках. Таким образом, использование кандидатом М. финансовой поддержки, помимо средств собственного избирательного фонда в размере 1 662 000 руб., превышало пять процентов от предельного размера расходования средств избирательного фонда, что, по мнению избирательной комиссии, явилось основанием для отмены регистрации кандидата М. в соответствии с пп. «б» п. 7 ст. 76 Федерального закона об основных гарантиях <9>.

———————————

<9> Собрание законодательства РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

Как справедливо отмечается упомянутым ученым, в подобных случаях необходимо устанавливать и оценивать не только соотношение между утвержденными расценками за единицу изготовленного агитационного материала и фактической оплатой, но и объем выполненных работ, влияющих на себестоимость продукции, а также данные о стоимости аналогичных работ при сравнимых обстоятельствах на конкретной территории у иных хозяйствующих субъектов. Добавим, что следует учитывать стоимость изготовления аналогичного тиража иными контрагентами данной типографии.

5. Внесение пожертвований подставными лицами.

В Федеральном законе об основных гарантиях не употребляется термин «подставное лицо», а используется термин «анонимный жертвователь». В соответствии с пп. «н» п. 6 ст. 58 запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, в фонды референдума анонимным жертвователям. Под анонимным жертвователем понимается гражданин, который не указал в платежном документе на внесение пожертвования любое из следующих сведений: фамилию, имя и отчество, адрес места жительства — или указал недостоверные сведения, либо юридическое лицо, о котором в платежном документе на внесение пожертвования не указано любое из следующих сведений: идентификационный номер налогоплательщика, наименование, банковские реквизиты — или указаны недостоверные сведения. Судя по всему, термины «подставное лицо» и «анонимный жертвователь» являются пересекающимися.

Следует согласиться с экспертом журнала «ЭЖ-Юрист» И. Дегтяревым: примечателен тот факт, что отечественная уголовно-правовая и арбитражно-судебная практика оперируют такими понятиями, как «фактический собственник», «фиктивное юридическое лицо», «подставной руководитель», «подставное лицо», которые не определены законодательно, а некоторые и вовсе лежат за рамками российского права <10>. Указанный автор раскрывает экономическое содержание указанных терминов.

———————————

<10> См.: Дегтярев И. Иностранный холдинг на защите российских активов // ЭЖ-Юрист. 2005. N 18 // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Правовед Ю.П. Гармаев, анализируя содержание термина «подставное физическое лицо» с позиций уголовного права, упоминает случай, когда лицо с признаками субъекта преступления просто не существует <11>. Следовательно, под подставным лицом допустимо понимать, в частности, лицо, указавшее недостоверные сведения о себе (а значит, возможно, юридически несуществующее). В этом смысле такое понятие охватывается определением «анонимный жертвователь».

———————————

<11> См.: Гармаев Ю.П. Внешнеэкономические преступления, связанные с коррупцией в таможенных органах. Практический комментарий законодательства. Подготовлен для системы «КонсультантПлюс», 2002 // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Специфика рассматриваемого способа совершения преступления в том, что ответственность налагается законодателем не на само подставное лицо, а на лиц, действующих через таковое. В то же время в научной литературе отмечается, что в уголовно-правовой практике при совершении, к примеру, валютно-экспортных операций через подставных лиц фактический руководитель, организовавший и руководивший незаконной операцией, остается в стороне, его имя не фигурирует ни в одном документе. Как правильно замечает Ю.П. Гармаев, не обладающий специальными признаками, к уголовной ответственности в качестве исполнителя он привлечен быть не может. В данном случае возможна его ответственность в качестве организатора преступления, но при условии, если доказана виновность руководителя организации.

Поскольку виновность преступника, вносящего пожертвование в избирательный фонд через подставных лиц, сложно фактически доказать, указанные лица уходят от ответственности. Прав юрист Б.Д. Завидов, что этот признак объективной стороны преступления законодатель ввел, видимо, не случайно. В первую очередь это направлено на противодействие финансированию выборов и референдумов со стороны иностранных государств и организаций. Однако реальный механизм привлечения к ответственности явно затруднен.

Следует учитывать еще один аспект. В юридической литературе под подставным лицом, вносящим пожертвование в избирательный фонд, некоторые авторы понимают не только физическое, но и юридическое лицо <12>. Однако если речь идет о внесении финансовых средств или материальных ценностей через юридическое лицо, под подставным лицом в уголовно-правовой практике принято понимать лицо, которое вправе распоряжаться и распорядилось такими средствами и ценностями от имени юридического лица. Поэтому понятие «подставное лицо» в диспозиции ч. 1 ст. 141.1 УК РФ, на наш взгляд, не требует расширительного толкования.

———————————

<12> См.: Завидов Б.Д. Указ. соч.

Часть 2 ст. 141.1 УК РФ описывает самостоятельный состав преступления. Объективная сторона выражается в действиях по использованию незаконной финансовой (материальной) поддержки, признаки которой указываются и в ч. 1 ст. 141.1 УК РФ. При описании объективной стороны преступления, совершенного в рамках избирательной кампании, не указывается на получение определенного результата как необходимый признак состава. Главное, чтобы было установлено: использование поддержки осуществлялось для проведения избирательной кампании.

Таким образом, казуистичность нормы ст. 141.1 УК РФ, ее бланкетная диспозиция, а также действующий критерий крупного размера финансирования затрудняют применение указанной нормы на практике. Реализация превентивного потенциала уголовно-правовой нормы должна осуществляться путем обобщения следственной, судебной и избирательной практики, разработки соответствующих рекомендаций по применению ст. 141.1 УК РФ, а также дальнейшего совершенствования уголовного и избирательного законодательства в рассматриваемой сфере правоотношений.