Административное приостановление деятельности: к постановке проблемы

04-03-19 admin 0 comment

Шерстобоев О.Н.
Российская юстиция, 2010.


В 2005 г. ч. 1 ст. 3.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) дополнилась административным приостановлением деятельности <1>. Очевидно, что законодатель возложил на эту меру ответственности «повышенные обязательства». Например, в санкции ст. 18.15 она представляет альтернативу административному штрафу размером до 800000 рублей за каждого принятого на работу с нарушением законодательства иностранного гражданина. В принципе на одном предприятии могут трудиться до десяти и даже более нелегалов, то есть фактически перед нами адекватная, по мысли государства, замена несколько миллионному штрафу. Но реализация данной меры столкнулась с рядом теоретических и практических проблем.

———————————

<1> ФЗ от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2005. N 19. Ст. 1752.

Так, существуют способы, позволяющие коммерческим организациям вуалировать нарушения иммиграционного законодательства. Например, строительная компания может действовать через подставную фирму (подрядчика, субподрядчика), у которой не будет никакой собственности, в том числе на счетах не окажется нужной для погашения денежной санкции суммы. А предусмотренное ст. 18.15 административное приостановление деятельности на срок до 90 суток действенную замену штрафу в указанном случае не составляет. Поскольку взамен одной подставной компании всегда возможно создать другую, а доказать подобные действия чрезвычайно сложно (если, конечно, сами руководители предприятия не признаются в их совершении). Даже если противоправные поступки очевидны, то административное законодательство фактически не предполагает возможности какого-либо воздействия на действительного организатора. То есть нормативные правовые акты об учреждении юридических лиц фактически умаляют эффективность административных наказаний. Причем с усилением ответственности осложняется процесс реализации административных санкций — значительный штраф, конфискация и, наконец, административное приостановление деятельности заставляют правонарушителей заранее «готовиться» к возможной ответственности, а избежать ее часто позволяют законодательные пробелы. Данная проблема решается только совершенствованием соответствующих правовых источников. В частности, следует менять существующие подходы к регистрации коммерческих организаций. Необходимо также предусмотреть ответственность не только для подставных, но и для действительных компаний, а также для их учредителей.

Показательна проблема применения административного приостановления деятельности за нарушение санитарно-эпидемиологических правил. Так, нормативное определение данного наказания заставило правоприменителей скорректировать понятие вины юридического лица, без того часто и обоснованно критикуемое в научной литературе <2>. Согласно ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ вину юридического лица можно доказать, лишь установив, что у него имелась возможность для соблюдения норм и правил, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Часть 1 ст. 3.12 КоАП РФ обусловливает применение административного приостановления деятельности перечнем зафиксированных в законодательстве условий. Среди них значатся «угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды».

———————————

<2> Сорокин В.Д. Парадоксы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Правоведение. 2004. N 3. С. 10 — 20.

Смоделируем ситуацию: юридическое лицо не обладало возможностью исполнить предписания, но имеется одна из перечисленных в Кодексе угроз. Если судья признает невиновность организации, то не сможет приостановить ее деятельность, что, безусловно, не устранит возможное нарушение, а если назначит наказание, то поступит вопреки презумпции невиновности. Что же ему делать? И.В. Максимов отвечает на этот вопрос однозначно: «Применением административного приостановления деятельности без учета вины, а лишь ввиду необходимости предотвращения негативных обстоятельств административно-противоправного деяния искажается сама суть принуждения с применением мер административной ответственности…» <3>. Критикуя законодательное решение этой проблемы, А.И. Каплунов и А.А. Резникова отмечают, что «при решении вопроса о применении административного приостановления деятельности [на практике] главным является не определение виновности данного предприятия, а выяснение вероятности неблагоприятных последствий при дальнейшем осуществлении предприятием своей деятельности» <4>.

———————————

<3> Максимов И.В. Административные наказания. М.: Норма, 2009. С. 433.

<4> Каплунов А.И., Резникова А.А. Парадоксы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и тенденции, разрушающие целостность института административной ответственности // Актуальные проблемы административной ответственности: Материалы всероссийской научно-практической конференции (Омск, 27 февраля 2009 г.) / Отв. ред. Ю.П. Соловей. Омск: Омский юридический институт, 2009. С. 21.

Рассмотрим следующий пример. При осуществлении внеплановой проверки муниципального учреждения дошкольного образования были выявлены нарушения санитарных правил. Помещение организации находилось в жилом доме и не было оборудовано отдельным входом. Действия учреждения были квалифицированы по ст. 6.3 КоАП РФ. Судья учел, что нарушитель ранее к административной ответственности не привлекался, а при таких обстоятельствах применение наказаний в виде административного штрафа или административного приостановления деятельности является несоразмерной мерой ответственности. Поэтому, признав вину юридического лица, судья ограничился предупреждением <5>. Возникает вопрос: а могла ли вообще муниципальная бюджетная организация исполнить требования предписаний? В связи с этим судье следовало устанавливать не столько факт нарушения норм (он очевиден), сколько юридическую и фактическую возможность избежать правонарушения.

———————————

<5> Д. N 5-120/2006 // Архив Кировского районного суда г. Новосибирска.

Интересно следующее дело. В детском саду орган Роспотребнадзора обнаружил недостаток помещений для «функционирования двух групп со списочным составом 37 детей», не соблюдался принцип групповой изоляции, недоставало предусмотренного законодательством санитарно-технического оборудования. По мнению судьи, этого оказалось достаточно для административного приостановления деятельности данного детского сада <6>. Из постановления не видно, исследовались ли возможности муниципального учреждения по исполнению нормативных требований, в том числе связанные с наличием помещений. Детский сад действовал на базе средней общеобразовательной школы, помещения за ним были закреплены муниципалитетом, собственных средств у него для расширения площадей не имелось. Скорее всего, вина юридического лица здесь выражалась только в отсутствии не перечисленного в процессуальных документах «санитарно-технического оборудования», но и в таком случае следовало выяснить фактическую вероятность его приобретения. Во всяком случае, решающим фактором назначения административного приостановления деятельности стало отсутствие достаточного количества помещений. Получается, что судья, приостанавливая деятельность, руководствовался не столько виной, сколько наличием одной из угроз, перечисленных в ст. 3.12 КоАП РФ.

———————————

<6> Д. N 5-24/2006 // Архив Октябрьского районного суда г. Новосибирска.

Перед нами формальное противоречие двух норм Кодекса (о вине как необходимом элементе состава административного правонарушения и условиях назначения административного приостановления деятельности). Причем на практике коллизия часто разрешается в пользу второй нормы. Обосновать судейскую позицию, по которой решения о приостановлении деятельности выносятся в «ущерб» вине, возможно тем, что юрисдикционный орган защищает жизненно важные права граждан, не имея для этого иных законных возможностей. Такие постановления часто справедливы и целесообразны. Их можно признать и законными, поскольку угрозы как условие приостановления деятельности обозначены в КоАП РФ, а легальное определение вины юридического лица слишком расплывчато и на практике понимается неоднозначно. Тем не менее административно-деликтное законодательство нуждается в совершенствовании. В нем необходимо отразить градацию юридических лиц в зависимости от способа финансирования их деятельности: осуществляющие деятельность за счет собственных средств и финансируемые из государственного или муниципального бюджета. Вина каждой группы должна пониматься с учетом их организационно-правовой специфики. Отправной точкой в исследованиях данной проблемы можно признать мнение П.И. Кононова, обозначившего четыре «фактических обстоятельства, ограничивающих пределы административной ответственности юридических лиц». Среди них, например, указывается отсутствие у организации, полностью финансируемой из государственного или местного бюджета, необходимых для соблюдения норм и правил денежных средств, если оно непосредственно повлекло возникновение административного правонарушения <7>. В действительности назначение таким субъектам административного приостановления деятельности противоречит представлениям о карательной сущности мер административной ответственности. Применительно к рассматриваемому наказанию она проявляется в его экономической направленности, воздействии на имущественные возможности правонарушителя <8>.

———————————

<7> Кононов П.И. О некоторых проблемах применения Общей части Кодекса РФ об административных правонарушениях (по материалам судебной практики) // Актуальные проблемы административной ответственности: Материалы всероссийской научно-практической конференции (Омск, 27 февраля 2009 г.) / Отв. ред. Ю.П. Соловей. Омск: Омский юридический институт, 2009. С. 30 — 31.

<8> Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. Изд. 3-е, перераб. и доп. М.: Эксмо, 2007. С. 89.

Но как быть с организациями, призванными действовать в публичном интересе и потому финансируемыми в основном (а иногда и исключительно) из средств соответствующего государственного или муниципального бюджета? Их экономическая самостоятельность часто сведена к нулю. Складывается, по сути, парадоксальная ситуация — ведь наказывается одно юридическое лицо (в нашем случае муниципальное учреждение), а действительным виновником является его учредитель (например, муниципальное образование). Видимо, здесь протокол следует составлять в отношении лица, допустившего такую угрозу. То есть должностного лица органа, осуществляющего управление в соответствующей местной или государственной сфере, а в допустимых случаях и в отношении самого органа. В таком случае возможно обосновать приостановление деятельности бюджетного учреждения именно в помещениях данного муниципального образования. При этом оно вполне может действовать в других соответствующих всем требованиям помещениях. Тем более что закон допускает приостановление деятельности отдельных частей коллективного субъекта. Но в этой ситуации в КоАП РФ целесообразно в установленных случаях допустить взыскание на имущество, переданное правонарушителем третьему лицу.

Рассмотрим еще один казус, в котором нивелируется экономическая сущность административного приостановления деятельности. В средней общеобразовательной школе были выявлены многочисленные нарушения требований, предъявляемых к оборудованию и эксплуатации плавательных бассейнов. Указав на то, что обнаруженные «нарушения создают непосредственную угрозу санитарно-эпидемиологического благополучия населения», судья признал вину муниципального образовательного учреждения по ст. 6.3 КоАП РФ и назначил наказание в виде административного приостановления деятельности бассейна <9>. Формально все верно. Но здесь уместен вопрос: а в чем же проявляется карательная сущность данной меры ответственности? Почему школа (юридическое лицо — правонарушитель), в случае запрета на функционирование бассейна, будет претерпевать негативные последствия противоправного деяния? Понятно, что коммерческое предприятие в связи с административным приостановлением деятельности может потерпеть убытки, но перед нами муниципальная организация, которой, в общем-то, все равно — имеется у нее бассейн или нет. Это связано с тем, что она реализует публичную функцию. То есть в каком-то смысле от применения данной санкции «страдают» публичные субъекты (государство и муниципалитет), неспособные воплотить в жизнь задачи, возложенные на них законодательством. И здесь выход видится в том, чтобы наказывать соответствующих должностных лиц публичных органов. В принципе именно они обязаны в первую очередь отслеживать исполнение своими учреждениями нормативных предписаний и реагировать на их нарушения. Например, закрыть бассейн, не соответствующий санитарным требованиям, или отремонтировать его. Кстати и наказание для них целесообразнее устанавливать в виде административного штрафа или дисквалификации. Видимо, деятельность муниципальных и государственных организаций в таких ситуациях нужно приостанавливать в ином порядке — это не наказание, перед нами профилактическая мера, которая вполне может осуществляться в судебном порядке по заявлению соответствующего надзорного органа. Тогда, кстати, не вызовет сомнение и вероятность прекращения запрета на деятельность в связи с устранением угрозы (но и это мнение требует совершенствования действующего законодательства).

———————————

<9> Д. N 5-139/2006 // Архив Октябрьского районного суда г. Новосибирска.

Сейчас данная норма КоАП РФ (ч. 3 ст. 3.12), закрепляя возможность сокращения срока приостановления деятельности, если будет установлено устранение обстоятельств, послуживших основанием для назначения этой меры, понимается неоднозначно. Так, по мнению А.Б. Агапова, она «представляет собой единственное административное наказание с условным сроком исполнения» <10>. И.В. Максимов рассматривает досрочное прекращение данной меры ответственности как свидетельство «исправления нарушителя, достижение частной превенции», хотя и указывает в этой связи на ее сходство с «пресекательно-обеспечительными мерами» <11>. А.И. Каплунов и А.А. Резникова указывают, что такая норма «еще раз доказывает не столько карательный, сколько предупредительный и пресекательный характер воздействия указанной меры на субъекта правонарушения» <12>. Думается, что применительно к организациям, финансируемым из средств публичного бюджета, последнее утверждение как обоснованно, так и целесообразно. Кстати, можно отметить еще одну особенность административного приостановления деятельности, которое является основным административным наказанием, альтернативным, как правило, штрафу. Обычно если в КоАП РФ дается альтернатива, то более тяжкая мера применяется с учетом всех обстоятельств дела и прежде всего наличия отягчающих обстоятельств и отсутствия смягчающих. Но приостановление деятельности, по смыслу ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ, не может исключаться наличием смягчающих обстоятельств. Оно обеспечивает жизненные интересы граждан и общества, а значит, должно назначаться в условиях реальной угрозы жизни или здоровью людей и пр. Фактически повторяется ситуация с виной юридического лица. Предположим, что в действиях организации имеется вина при смягчающих обстоятельствах и отсутствии отягчающих. С одной стороны, более строгое наказание должно уступить место менее строгому — административному штрафу. Но тогда будут поставлены под угрозу права граждан, опасность для их жизни и здоровья сохранится. Сказанное еще раз подтверждает необходимость изменения законодательства и включения приостановления деятельности в перечень мер предупредительного характера.

———————————

<10> Агапов А.Б. Указ. соч. С. 90.

<11> Максимов И.В. Указ. соч. С. 440.

<12> Каплунов А.И., Резникова А.А. Парадоксы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и тенденции, разрушающие целостность института административной ответственности С. 23.

Кроме того, норма, позволяющая сократить срок административного приостановления деятельности, в ряде случаев сводит его карательную сущность практически до нуля. Например, такая мера предусмотрена для организаций, использующих труд иностранных граждан, не имеющих соответствующего разрешения. Для того чтобы устранить причину правонарушения, им достаточно лишь уволить «нелегалов», что, кстати, возможно предпринять и сразу после назначения административного приостановления деятельности. В результате у правонарушителя появляется легальная возможность вообще избежать наказания. Мнение о необходимости учитывать раскаяние, исправление правонарушителя в таком случае несостоятельно. Перед нами юридическое лицо, оно само по себе не может раскаяться. В конце концов собственники предприятия легко могут заменить руководителя, допустившего нарушение миграционного законодательства, и тем «засвидетельствовать» свое «перевоспитание». Для такой организации сокращение срока административного наказания напоминает попытку выдать «совершенное правонарушение за несуществующее», о чем предупреждал еще Ч. Беккариа <13>. Получается, что административное приостановление деятельности вполне может решить управленческие задачи, направленные на прекращение угроз в некоторых сферах общественной или государственной жизни, но наказать правонарушителя и тем обеспечить общую и частную превенцию административно наказуемых деяний оно в ряде случаев не в состоянии.

———————————

<13> Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях. М.: ИНФРА-М, 2009. С. 103.

Итак, следует констатировать необходимость дальнейшего совершенствования норм административно-деликтного закона, регламентирующих ответственность юридических лиц, которые необходимо разделить на две группы: финансируемые из государственного и (или) муниципального бюджета; финансируемые за счет собственных средств. Административное приостановление деятельности как меру ответственности следует сохранить. Оно может стать существенным наказанием для второй группы организаций, что связано с его экономической направленностью. Напротив, бюджетные юридические лица должны отвечать лишь за те деяния, которые они в действительности совершают. То есть их ответственность следует обосновывать наличием подлинных организационных и (или) финансовых возможностей исполнить правовые нормы. Ответственность за нарушения правил по причине недофинансирования нужно возложить на должностных лиц органов (при наличии в их действиях вины), а в некоторых случаях и на сами органы, осуществляющие управление в установленной сфере. Приостановление деятельности в помещениях, в которых она невозможна в связи с нарушением правовых норм, в этих случаях следует рассматривать только как меру предупреждения, что также должно найти отражение в специальном федеральном законе.