Юридическая техника правового мониторинга: постановка проблемы и подходы к исследованию

04-03-19 admin 0 comment

Черногор Н.Н.
Законодательство и экономика, 2010.


В последние годы происходит становление правового мониторинга как нового вида юридической деятельности, функции органов государственной власти. Этот процесс стимулирует интенсивное развитие правового научного знания о данном явлении. Учеными активно разрабатываются такие научные проблемы, как сущность правового мониторинга, его концепция, методология и т.п. Однако технико-юридический аспект данной проблематики до настоящего времени остается вне поля зрения правоведов.

Правовой мониторинг представляет собой новый специфический вид юридической деятельности. Под ним понимается система информационных наблюдений, дающая возможность анализировать и оценивать результаты нормотворческой деятельности, прежде всего законопроектной; качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией; эффективность их практического действия <1>. Цель данной деятельности — создание эффективного механизма правового регулирования, обеспечения обратной связи законодателя и общества.

———————————

<1> Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. N 5. С. 30.

В настоящее время складываются предпосылки для придания ей статуса государственной деятельности, функции органов государственной власти. Так, Минюстом России разработаны проекты Указа Президента РФ «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» и соответствующего Положения, утверждаемого названным Указом, а также Постановления Правительства РФ, утверждающего Методику проведения мониторинга правоприменения в Российской Федерации <2>, которые закладывают основу развития техники правового мониторинга, усложнения ее структуры.

———————————

<2> На момент подготовки рукописи статьи к печати указанные проекты не стали нормативными правовыми актами.

В субъектах Федерации этот процесс идет более интенсивно. В некоторых из них уже действуют специальные нормативные правовые акты, определяющие порядок и методику проведения правового мониторинга. Это, в частности, Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 июня 2009 г. N 37-ЗАО «О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе» <3>; Положение «О порядке проведения мониторинга правового пространства Ямало-Ненецкого автономного округа в системе исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа», утвержденное Постановлением губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 19 марта 2009 г. N 25-ПГ <4>; Методические рекомендации по проведению мониторинга правоприменительной практики Ямало-Ненецкого автономного округа, утвержденные распоряжением губернатора округа от 2 апреля 2009 г. N 36-Р <5>; Методические рекомендации по проведению мониторинга законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа, утвержденные распоряжением губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 13 февраля 2009 г. N 10-Р <6>; Закон Липецкой области от 5 декабря 2008 г. N 213-ОЗ «О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области» <7>; Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 23 октября 2008 г. N 1252-IV «О принятии Положения о мониторинге законов Нижегородской области» <8>.

———————————

<3> Красный Север. 2009. N 63/2. Спецвыпуск. 11 июня.

<4> Красный Север. 2009. N 30/1. Спецвыпуск. 26 марта.

<5> Красный Север. 2009. N 37. Спецвыпуск. 9 апр.

<6> Красный Север. 2009. N 16. Спецвыпуск. 19 февр.

<7> Липецкая газета. 2008. N 241. 16 дек.

<8> Нижегородские новости. 2009. N 41(4173). 7 марта.

Перечисленные акты уникальны в своем роде. Они дают необходимый материал для исследования. Не меньшую ценность для научного познания имеют упомянутые выше проекты Указа Президента РФ и Постановления Правительства РФ, а также Приказ Министерства экономического развития РФ от 15 февраля 2007 г. N 50 «Об организации проведения мониторинга влияния мер государственного регулирования на развитие предпринимательства» <9>.

———————————

<9> Приказ опубликован не был.

Во всех известных видах мониторинга (финансовый, экологический и др.) применяются определенные средства, позволяющие осуществлять наблюдение, отбирать пробы (например, пробы воды, почвы и т.п.), производить измерения (например, уровня содержания отравляющих веществ в воде, в воздухе и т.п.), сопоставлять ранее полученные результаты с вновь поступившими и т.д. Во многом их набор определяется спецификой объекта мониторинга и уровнем развития соответствующей техники.

Объекты правового мониторинга расположены в правовой сфере. Как разновидность юридической деятельности он имеет технико-юридический компонент — совокупность инструментов, с помощью которых достигаются цели и решаются задачи правового мониторинга.

При первом приближении юридическая техника правового мониторинга предстает в виде совокупности средств и приемов наблюдения, анализа и оценки правовой информации, а также критериев и показателей эффективности законов и практики их реализации. Однако по мере осмысления данного явления и наблюдения процесса институализации правового мониторинга <10> как вида государственной деятельности структура этой техники представляется все более сложной, а ее элементы — более разнообразными, все более ярко проявляющими черты технико-юридических приемов, средств и способов.

———————————

<10> См. подробнее: Горохов Д.Б. Правовой мониторинг: концепция, направления институализации, состояние законодательства и перспективы // Законодательство и экономика. 2009. N 7. С. 38 — 58.

Анализ текстов упомянутых выше актов и проектов позволяет предположить, что технико-юридические приемы и средства будут широко использоваться уже на стадии планирования мониторинговой деятельности. Так, согласно проекту Положения «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» исходным документом для планирования мониторинговой деятельности ее субъектами со стороны государства будет сводный план мониторинга, разработанный с учетом планов законопроектной деятельности Президента РФ и Правительства РФ, одобренный Советом при Президенте РФ по противодействию коррупции. На основе сводного плана субъекты со стороны государства будут готовить планы мониторинга в установленных для них сферах деятельности и в рамках предоставленных им законодательством полномочий. В системе федеральных органов исполнительной власти непосредственную разработку плана мониторинга будет осуществлять Минюст России на основе сводного плана и предложений федеральных органов исполнительной власти.

На данном этапе познания еще сложно утверждать, что в данном случае будут использоваться исключительно своеобразные технико-юридические приемы, составляющие технику правового мониторинга. Возможно, для этого будут адаптированы элементы нормотворческой или правоприменительной техники. Однако это предположение не исключает возможность возникновения самостоятельных приемов и средств, например техники составления планов, отсылок к другим планам, техники утверждения планов и программ мониторинга, техники оформления предложений федеральных органов исполнительной власти в проект сводного плана. Согласно проекту Положения они должны содержать цель и объект мониторинга, перечень его субъектов, требования к форме собираемой информации, ее содержанию, объему и показателям, сроки проведения мониторинга и др. То есть фактически речь идет о структурных и содержательных правилах составления указанных предложений.

На стадии проведения мониторинга предполагается использовать технико-юридические приемы конкретизации его цели и объекта, сбора информации (например, путем направления поручений территориальным органам, подведомственным федеральным службам и агентствам, запрос Минюстом сведений и комментариев в общественных организациях и др.). На этапе обобщения и анализа информации уже сейчас используются такие технико-юридические средства, как «досье закона», критерии и показатели эффективности законов и практики их применения. При оформлении результатов мониторинга применяются специальные приемы подготовки итогового документа, содержащего обоснованные предложения по коррекции законодательства в виде докладов и т.п.

Таким образом, юридическая техника правового мониторинга — достаточно сложное в структурном и содержательном плане явление, требующее самого серьезного изучения и использования соответствующей методологии.

В качестве рабочего описательного понятия можно принять за основу следующее определение: юридическая техника правового мониторинга — это совокупность средств, приемов и способов планирования мониторинговой деятельности, получения необходимой информации, ее фиксации, обобщения, анализа и оценки, оформления и обнародования, а также реализации ее результатов.

Исследование юридической техники правового мониторинга, формирование позитивного научного знания о данном явлении требуют применения методологии правовой науки. Конкретизация имеющихся познавательных средств, определение совокупности приемов и методов познания, методологических подходов, применяемых для изучения данного явления, происходит исходя из особенностей предмета исследования, форм его существования и специфики решаемых научных задач.

Правовая наука призвана снабдить субъектов мониторинга рациональными приемами наблюдения, анализа и оценки качества законов и практики их применения. Основная задача познания юридической техники правового мониторинга состоит не только в разработке наиболее совершенных приемов и средств его проведения, но и в раскрытии рационального пути внедрения теоретических знаний о праве, правовом мониторинге и юридической технике в практическую сферу — в практику правового мониторинга.

Разработка юридической техники правового мониторинга на уровне современных задач юридической науки и практики требует определения и конкретизации предмета исследования. Предмет конкретных исследований юридической техники правового мониторинга составляют не только сами средства и приемы, обеспечивающие достижение его целей и решение соответствующих задач, но и деятельность субъектов мониторинга по их созданию и применению, а также закономерности их внедрения в государственно-правовую практику и определения наиболее рациональных путей такого внедрения.

Названные закономерности практически не исследованы. Однако, если исходить из совокупности наличного содержания юридической техники правового мониторинга, ее конкретных средств и приемов, применяемых при его планировании, проведении, оформлении результатов и т.д., можно предположить, что предмет исследования образуют эмпирические закономерности. Закономерности такого рода представляют собой результат обобщения позитивного опыта правового мониторинга или конкретизации какого-либо теоретического положения применительно к специфике данной деятельности. Тем самым знания о юридической технике правового мониторинга и упомянутых закономерностях являются знаниями методологического плана, призванными вооружить юристов научно обоснованными рациональными методами практического действия.

В настоящее время в правовой науке складывается парадигма исследований, в соответствии с которой вопросы технологии правового мониторинга, его техники и методологии не разграничиваются и формулируются как проблемы последней. Данный подход представляется малопродуктивным и, на наш взгляд, может привести к ошибочным выводам.

Категория «методология правового мониторинга», столь модная сейчас <11> (равно как и призывы отдельных ученых активно ее разрабатывать <12>), представляется довольно спорной. Тем более что рассуждения о ней сводятся к формированию позитивного теоретического знания о мониторинге — разработке его понятия, целей, принципов, субъектов, стадий, методов (прикладных) проведения и т.п. Задача теории состоит в формировании позитивного знания о предмете. Методология отвечает за организацию формирования этого знания. С этой точки зрения мы можем констатировать, что происходит подмена понятий — теории и методологии правового мониторинга.

———————————

<11> См.: Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. М., 2009. С. 63 — 158.

<12> См.: Зражевская Т.Д. Выступление на Межрегиональном научно-практическом семинаре «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации: опыт и пути совершенствования» // Сборник материалов конференции. М.: Московская городская Дума, 2008. С. 101 — 107.

Методология обеспечивает организацию формирования позитивного знания о предмете. Если правовой мониторинг — это предмет исследования, о котором необходимо сформировать систему знаний, то можно говорить лишь о методологии исследования его как государственно-правового явления.

Выражение «методология правового мониторинга» может иметь право на существование, если признать, что правовой мониторинг — это наука, имеющая свой собственный методологический арсенал. Тем не менее это далеко не так. Возможно, в перспективе сформируется отрасль научного знания с названием «правовой мониторинг», однако сейчас об этом говорить преждевременно.

Цель правового мониторинга состоит в формировании не научного знания, а (как заявлено в специальной литературе) эффективного механизма правового регулирования. На этом фоне преобладает функциональный подход к определению правового мониторинга. Его рассматривают как определенного рода деятельность, функцию государственных органов и т.п.

Методология этой деятельности, определяемая как совокупность способов, методов и средств, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию деятельности субъектов мониторинга по осуществлению инвентаризации, прогноза, по оценке эффективности и действенности нормативных правовых актов и правоприменительной практики <13>, в процессе восприятия и изучения смешивается с технологией, техникой и методикой его проведения. Нетрудно заметить: при этом выпадают из поля зрения технико-юридические приемы и средства составления планов и программ мониторинговой деятельности, критерии и показатели, позволяющие оценивать эффективность законов и практики их реализации, техника ведения досье закона, оформления результатов мониторинга и др.

———————————

<13> Интерпретация основных понятий общей концепции мониторинга правового пространства и правоприменительной практики была разработана Межведомственной рабочей группой Совета Федерации и впоследствии скорректирована участниками второй Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики», проходившей 20 мая 2004 года. См.: Словарь основных понятий, определяющих общую концепцию мониторинга правового пространства и правоприменительной практики // Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики как форма диалога власти и общества: Материалы III Всероссийской научно-практической конференции (30 июня 2005 г.). М.: Издание Совета Федерации, 2006. С. 130 — 133.

Представители данного подхода выделяют в качестве важнейших методов правового мониторинга наблюдение, анализ, синтез и оценку полученных сведений. Упомянутые приемы и методы научного познания действительно применяются в ходе проведения правового мониторинга, и по крайней мере на уровне научной гипотезы можно говорить о том, что они наряду с другими технико-юридическими средствами и приемами охватываются понятием «юридическая техника правового мониторинга». Однако их совокупность не может квалифицироваться как методология последнего.

Основное отличие приемов, средств техники мониторинга от методов, принципов научного познания характеризуется сферой, целями, задачами и результатами их применения. Методы научного познания применяются в научных исследованиях, проводимых с целью получения новых теоретических или эмпирических знаний, расширения содержания общей теории права или иной юридической науки. Приемы, правила техники мониторинга определяют путь, правильное движение мышления не в научной, а практической сфере, связанной с наблюдением, анализом и оценкой законодательства и практики его применения. Поэтому если та или иная часть научных методов может применяться в процессе мониторинга, то правила техники мониторинга оказываются малоэффективными в научном познании и не могут способствовать получению новых научных знаний о праве, закономерностях его функционирования и развития.

Принципиально различными предстают и результаты применения научных методов и техники мониторинга. Если совокупным результатом первых выступают научные знания в виде теории права или иной юридической науки, то совокупный результат техники мониторинга характеризуется его действующей системой и степенью достижения его главной цели — обеспечения обратной связи между обществом и законодателем.

Задача дальнейшего продвижения в проведении теоретико-прикладных исследований данного явления и оснащения субъектов и участников правового мониторинга научно обоснованными рекомендациями по оптимизации сложившейся практики его проведения, повышения ее эффективности требует преодолеть упомянутую парадигму исследований. Ограничение научной задачи разработкой только методологии правового мониторинга не позволяет охватить весь объем проблематики, относящейся к данной теме и способной удовлетворить в полной мере потребности практики организации и проведения правового мониторинга в масштабах государства.

В последние годы значительно возросло значение социальных технологий, применяемых в различных сферах непроизводственной деятельности, прежде всего юридических. Накопленный на сегодняшний день опыт проведения правового мониторинга в органах государственной власти как Российской Федерации, так и ее субъектов, а также достигнутый уровень научного осмысления данного явления позволяют говорить (хотя бы на уровне рабочей гипотезы), что правовой мониторинг представляет собой разновидность юридической технологии.

Поступательный процесс институализации правового мониторинга, количественный и качественный рост средств, правил, способов, приемов, методов его проведения обусловливают возникновение объективной потребности в их согласовании и системном использовании. Последовательное внедрение правового мониторинга в практику государственных органов связано с усложнением механизмов его проведения, требует более развитых форм юридического опосредования данной деятельности. Все это исторически и логически приводит к возникновению технологии правового мониторинга.

Именно «технологический» взгляд на правовой мониторинг позволяет максимально сблизить эмпирическое и логическое в научных исследованиях, охватить и связать воедино не только методы изучения законодательства и правоприменительной практики, но и организационные, управленческие блоки, его составляющие, институциональное, функциональное и инструментальное в его природе и содержании <14>.

———————————

<14> Черногор Н.Н. Мониторинг Конституции: постановка проблемы // Законодательство и экономика. 2008. N 11. С. 52.

Неслучайно в специальной литературе отмечается, что формирование и функционирование правового мониторинга должно включать, во-первых, деятельность его субъектов; во-вторых, наличие регламентных норм; в-третьих, введение процедур; в-четвертых, использование информационного блока, включая социальную информацию; в-пятых, введение аналитико-оценочного блока. Такое понимание правового мониторинга позволяет широко трактовать его объекты — динамику правовой сферы, законодательства и иных правовых актов, государственных и общественных институтов, юридических коллизий, правомерного и неправомерного поведения граждан. Сюда же можно отнести объективные процессы, в ход и содержание которых «встроены» институты и правовые нормы (например, мониторинг состояния окружающей среды, в том числе почв, водоемов) <15>.

———————————

<15> Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. N 10. С. 13.

Обнаружение юридической техники правового мониторинга — следствие поступательного изучения явления, не подвергавшегося ранее специальному исследованию в аспекте юридической техники и технологии, обнаружения новых сторон мониторинга, которые хотя и фиксировались ранее в исследованиях, но рассматривались в качестве элементов методологии правового мониторинга.

Научное исследование юридической техники правового мониторинга немыслимо без предварительного уяснения исследователем накопленных человеческих знаний об объекте познания и способах его изучения. Приступая к сбору фактов, ученый неизбежно опирается на предшествующие знания в процессе выдвижения гипотез, разработки средств сбора эмпирических фактов, описания и объяснения итогов эмпирического познания. Основная трудность для исследователя состоит в том, что до настоящего времени не было подготовлено и издано ни одной научной статьи, диссертации или монографии, посвященной исследуемой теме. Данный термин еще неизвестен в правовой науке, а сама научная проблема впервые сформулирована в настоящей работе. Занявшись этой темой, ученый может опираться лишь на многочисленные публикации по юридической технике, а также специальную литературу по проблемам правового мониторинга, коррупциогенности нормативных правовых актов и антикоррупционной экспертизы. Определенные ориентиры в исследовании может дать изучение работ по проблеме эффективности действия правовых норм.

Специфика начала познания данного вида техники состоит в том, что сначала появилась теория правового мониторинга, в рамках которой были разработаны отдельные технико-юридические средства (например, критерии и показатели оценки эффективности закона и практики его реализации), а потом акты ее реализации <16>. Стремление теоретически осмыслить, раскрыть закономерности функционирования и развития правового мониторинга сводится в настоящее время к разработке понятийного аппарата, отражающего понимание юристами данного явления. В отношении правового мониторинга этот процесс еще не завершен, а к решению задачи разработки понятия «юридическая техника правового мониторинга» правоведы еще не приступали.

———————————

<16> См.: Толмачева Н. Мониторинг закона — от практики к теории // Право и экономика. 2006. N 7. С. 3 — 11.

Специальные исследования юридической техники правового мониторинга следует начинать не только со сбора и осмысления эмпирических фактов, но и осуществления критического анализа понятий правового мониторинга и юридической техники, а также выяснения связей и закономерностей функционирования в правовом мониторинге правотворческой и правоприменительной техники.

Нужно решить ряд гносеологических задач, в частности:

— интерпретировать понятие «юридическая техника» применительно к правовому мониторингу;

— определить пределы применения понятий общей теории права и юридической техники (как метатеории);

— сформулировать новые понятия, отражающие юридическую технику правового мониторинга и смежных явлений;

— осуществить терминологическое закрепление новых понятий.

Наличие развитой системы понятийного аппарата правоведения, категорий и законов философии в значительной степени облегчает процесс познания юридической техники правового мониторинга. Особенность современного периода его становления состоит в том, что отдельные понятия могут создаваться не только путем отражения реально существующих явлений и процессов. В ряде случаев процесс формирования понятий предшествует отражаемому в нем явлению — юридической технике правового мониторинга или ее элементу. Правовой мониторинг, его техника и технология, прежде чем объективироваться в реальной жизни, предварительно сформировались идеально в форме правовых понятий. Их образование представляет собой результат логического развития правовых идей.

Познание юридической техники правового мониторинга требует изучения ее связей с правотворческой, правоприменительной, систематизационной, интерпретационной техникой. Уже сейчас можно наблюдать взаимное влияние этих видов юридической техники. Так, оформление критериев и показателей эффективности законов и правоприменительной практики приводит к возникновению приемов нормотворческой техники, закрепляющих их в нормативных правовых актах. В них появляются так называемые оценочные элементы и др. Оформление результатов мониторинга, вероятно, невозможно без использования средств и приемов правоприменительной техники.

Изучение взаимосвязей упомянутых видов юридической техники требует их четкого разграничения. Решение этой задачи во многом зависит от уровня проникновения в сущность техники мониторинга, выявления ее устойчивых признаков и свойств и формирования не только эмпирического, но прежде всего абстрактного знания о ней. Не менее важно установление связей технико-юридических приемов и средств правового мониторинга с правилами и технологией его проведения. Для разграничения этих элементов объекта исследования могут быть полезны наработки теоретиков права в сфере юридической техники и технологии. Однако, принимая во внимание отсутствие единства во взглядах ученых по вопросам разграничения юридической техники и технологии, следует соблюдать определенную осторожность в заимствовании и использовании теоретических положений и конструкций.

Юридическая техника правового мониторинга неоднородна. Подходы к ее анализу (расчленению целого) могут быть разными:

— по стадиям правового мониторинга его техника может быть подразделена на технику планирования, сбора необходимой информации, ее фиксации, обобщения, анализа и оценки, оформления и обнародования, а также реализации результатов;

— по роли (функциональной нагрузке) можно выделить такие ее составляющие, как мыслительные операции, средства и приемы составления документов (планов, докладов, досье «закона» и др.), средства оценки объекта мониторинга и информации о нем (критерии и показатели эффективности);

— в зависимости от качества элементов, ее составляющих, в структуре техники правового мониторинга можно выделить технико-юридические средства, приемы и способы, обеспечивающие достижение целей и решение задач правового мониторинга.

Изложенное является в значительной степени предположением. Ни одна из приведенных классификаций не является выверенной и в необходимой степени взвешенной. Тем более не обладает признаками универсальности. Безусловно, возможны и другие подходы к структурному анализу рассматриваемого явления.

Завершая рассмотрение обозначенных выше вопросов, подчеркнем следующее. Юридическая техника правового мониторинга — явление новое, во многом зарождающееся в настоящее время. Процесс ее научного познания находится на начальной стадии. Приведенные выше признаки и элементы данного явления, а также сформулированные научные задачи и направления исследования в какой-то мере позволяют определить методологический арсенал, необходимый для изучения данного явления. Изложенное выше сформулировано во многом в плане постановки проблемы, поскольку заявлять об истинности высказанных идей, апробированности предложенных подходов и решений в настоящее время преждевременно.

Библиография

Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. М., 2009.

Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. N 5.

Горохов Д.Б. Правовой мониторинг: концепция, направления институализации, состояние законодательства и перспективы // Законодательство и экономика. 2009. N 7.

Зражевская Т.Д. Выступление на Межрегиональном научно-практическом семинаре «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации: опыт и пути совершенствования» // Сборник материалов конференции. М.: Московская городская Дума, 2008.

Словарь основных понятий, определяющих общую концепцию мониторинга правового пространства и правоприменительной практики // Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики как форма диалога власти и общества: Материалы III Всероссийской научно-практической конференции (30 июня 2005 г.). М.: Издание Совета Федерации, 2006.

Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. N 10.

Толмачева Н. Мониторинг закона — от практики к теории // Право и экономика. 2006. N 7.

Черногор Н.Н. Мониторинг Конституции: постановка проблемы // Законодательство и экономика. 2008. N 11.