Законодательное регулирование территориального устройства Российской Федерации: проблемы и решения

04-03-19 admin 0 comment

Чертков А.Н.
Журнал российского права, 2009.


На протяжении последних пятнадцати лет развитие законодательства в сфере территориального устройства Российской Федерации четко и последовательно осуществляется на основе норм Конституции РФ 1993 г. В то же время здесь сохраняется целый ряд правовых проблем, которые требуют эффективного решения.

Закрепленные в законодательстве способы изменения субъектного состава Федерации (принятие в Российскую Федерацию иностранного государства либо его части, образование на ее территории нового субъекта Федерации в результате объединения граничащих субъектов РФ) отвечают задачам территориального развития России. Подчеркнем, что механическое сокращение числа субъектов Федерации не приведет к повышению эффективности управления без четких механизмов взаимодействия и кооперации между федеральными и региональными органами государственной власти. Но в комплексе с иными мерами территориального развития оптимизация субъектного состава Российской Федерации перспективна.

Анализ практики реализации законодательства об изменении субъектного состава Российской Федерации позволяет предложить ряд направлений совершенствования законодательства в данной сфере.

Во-первых, определенные проблемы создает длительность сроков переходных периодов образования новых субъектов РФ. В частности, переходный период образования Пермского края по отдельным позициям в финансово-бюджетной сфере продолжался после образования края (1 декабря 2005 г.) вплоть до 2008 г. Новый субъект Федерации не мог обрести все элементы своего статуса, что негативно сказывалось на его развитии. Длительность переходного периода образования Пермского края, в частности поздних сроков формирования законодательного органа государственной власти, долгое время не позволяла принять Устав Пермского края, который является основой системы законодательства каждого субъекта РФ. В федеральных конституционных законах об образовании новых субъектов РФ целесообразно предусматривать более короткие сроки переходных периодов. Эти сроки должны быть сбалансированы, чтобы между образованием законодательного (представительного) и высшего исполнительного органа нового субъекта Федерации не проходили годы, а система законодательства нового субъекта строилась на основе принятого устава, а не его проекта.

Во-вторых, представляется необходимой четкая регламентация участия органов государственной власти объединяющихся субъектов Федерации в процессе работы над проектом федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. В частности, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» было бы целесообразно дополнить нормой об участии органов государственной власти субъектов Федерации в разработке проекта федерального конституционного закона, учете их мнений и позиций. При ее разработке за основу можно взять положения ст. 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон N 184-ФЗ) и Регламента Государственной Думы ФС РФ о согласовании проектов федеральных законов по предметам совместного ведения. Достаточно предусмотреть одно согласование проекта федерального конституционного закона (в отличие от двух согласований, предусмотренных Федеральным законом N 184-ФЗ) до рассмотрения проекта в первом чтении. Это позволит обеспечить всестороннее участие органов государственной власти объединяющихся субъектов Федерации над проектом федерального конституционного закона без существенного увеличения сроков его подготовки и принятия.

В-третьих, требуется четкое определение особого статуса административно-территориальной единицы, сформированной в пределах территории бывшего автономного округа. В настоящее время регулирование положения административно-территориальной единицы с особым статусом расплывчато и неясно. Конституция РФ и федеральное законодательство не предоставляют субъектам права самостоятельно определять особый статус административно-территориальных единиц и не содержат положений об этом статусе. Нормы об особом статусе следует согласовать с положениями Федерального закона N 184-ФЗ и Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». По существу требуется установление специфики административно-территориального устройства новообразованных субъектов; за бывшими автономными округами можно закрепить определенные права, выходящие за пределы вопросов местного значения, в том числе создать правовые гарантии участия их органов власти в принятии решений на региональном уровне. Так, в Пермском крае создан орган территориальной компетенции — Министерство по делам Пермского края. Но с учетом значимости этих вопросов целесообразно дополнить перечень обязательных вопросов обоснования объединения субъектов вопросом организации местного самоуправления (п. 2 ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»).

В-четвертых, учитывая интенсивность процессов объединения субъектов Федерации, целесообразным видится законодательное установление предельного количества объединяющихся субъектов РФ в целях обеспечения стабильности государственно-территориального устройства России, тем более что в Российской Федерации формируется макрорегиональный уровень территориального устройства, призванный обеспечить территориальное развитие страны при сохранении стабильности ее государственно-территориального устройства.

В-пятых, ключевой проблемой дальнейшего совершенствования субъектного состава Российской Федерации является отсутствие мониторинга практики и результатов объединения субъектов, анализа экономического и управленческого эффекта, прогноза социально-политических последствий. Важен комплексный анализ преимуществ и потерь, связанных с образованием пяти новых субъектов Федерации. Необходима система мониторинга правоприменительной практики, экономическая и политическая экспертиза ее результатов. На основании результатов функционирования данной системы возможны корректировки требований к новым инициативам по объединению субъектов РФ.

К числу нерешенных вопросов правового регулирования территориального устройства Российской Федерации можно отнести проблему изменения конституционно-правового статуса субъекта Федерации. Системное толкование норм Конституции РФ позволяет сделать вывод, что изменение конституционно-правового статуса субъекта Федерации представляет собой присвоение ему иного вида конституционно-правового статуса субъекта РФ из числа установленных в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, что подтверждается правовыми позициями Конституционного Суда РФ <1>.

———————————

<1> См.: Постановление КС РФ от 14 июля 1997 г. N 12-П по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области и Постановление КС РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности РФ, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 «Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации».

В Конституции РФ прямо предусмотрено принятие федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ (ч. 5 ст. 66). В законе необходимо сформулировать цели его принятия, определить понятийный аппарат, установить условия изменения статуса, ограничения для субъектов РФ на изменение статуса по формально-юридическим и иным основаниям. Принятие федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ в качестве базового позволило бы принимать специальные федеральные конституционные законы об изменении конституционно-правового статуса конкретного субъекта Федерации.

Важным вопросом территориального устройства Российской Федерации, также недостаточно урегулированным законодательством, является изменение границ субъектов РФ. Совершенствование правовых основ государственно-территориального устройства Российской Федерации, необходимость урегулирования возникающих территориальных споров между субъектами Федерации предопределяют потребность в принятии Федерального закона об изменении границ субъектов Российской Федерации. Следует согласиться с Т.Я. Хабриевой, что предметом регулирования Федерального закона может стать порядок правового оформления территориального статуса субъекта РФ <2>. Цель закона не только уточнить порядок изменения границ между субъектами РФ, но и четко установить правовые основания делимитации (подробного описания прохождения границы на местности). В то же время такое урегулирование должно создать юридически обоснованные препятствия для придания режиму границ между субъектами РФ свойств, характерных для режима государственной границы, а также уточнить вопросы ответственности за самовольное изменение территориальных пределов субъектов Российской Федерации <3>.

———————————

<2> Хабриева Т.Я. Доклад на Круглом столе «Границы субъектов Российской Федерации и их изменение» в ИГП РАН 26 июня 2001 г. // Государство и право. 2002. N 2. С. 110.

<3> См.: Хабриева Т.Я. Государство и право. 2002. N 2. С. 110.

В предлагаемом Федеральном законе представляется необходимым: определить цели, задачи и принципы изменения границ субъектов РФ (границы не могут быть изменены в целях, противоречащих Конституции РФ); определить понятийный аппарат правового регулирования данной сферы отношений; унифицировать круг участников инициативы по изменению границ субъектов РФ, включая граждан (возможно, по аналогии с требованиями к инициированию референдума); определить форму выражения согласия об изменении границ субъектов РФ; прямо оговорить консультативный характер мнения населения муниципального образования и субъекта РФ (либо только муниципального образования) при изменении Государственной границы Российской Федерации; установить полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по изменению границ субъектов РФ; определить соотношение изменения границ субъектов РФ с изменением границ муниципальных образований; закрепить требования к содержанию соглашения об изменении границ между субъектами РФ и установить требование официального опубликования его текста; ввести ограничения на инициирование процедуры изменения границ субъектов РФ (в частности, если в ходе проведения референдума по данному вопросу был получен отрицательный ответ, необходимо установить запрет на последующее его проведение в течение длительного срока, например 10 лет); закрепить основные требования к форме и процедуре установления границ субъектов РФ (в частности, акт субъекта РФ, определяющий прохождение границы субъекта РФ) как основы их изменения.

Негативной тенденцией современного правового регулирования административно-территориального устройства является отсутствие единства подходов региональных законодателей, системности правового регулирования данных отношений. Основы административно-территориального устройства могли бы быть установлены соответствующим федеральным законом, необходимость принятия которого отмечалась в юридической науке <4>. Соответствующий закон разрабатывался, но так и не был принят.

———————————

<4> См., например: Саломаткин А.С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации (вопросы теории и практики). М., 1995. С. 86 — 87.

Можно поспорить с позицией КС РФ о том, что в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, находится их территориальное устройство <5>. Вхождение в состав Российской Федерации предопределяет ограниченность самостоятельности субъекта Федерации в отношении его территории. Системный анализ норм Конституции РФ позволяет сделать вывод, что часть вопросов административно-территориального устройства объективно должна решать Российская Федерация.

———————————

<5> См.: Постановление КС РФ от 24 января 1997 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708.

Предлагаемый Федеральный закон не должен стать чрезмерно детальным и объемным (что характерно для целого ряда федеральных законов, имеющих в названии слова «об основах» или «об общих принципах»), чтобы соответствовать требованиям Федерального закона N 184-ФЗ. Закон мог бы определить понятийный аппарат административно-территориального устройства, его принципы, цели и задачи, общую классификацию и структуру административно-территориальных единиц, включая закрытые и с особым статусом, критерии отнесения населенных пунктов к городским и сельским поселениям, основы компетенции органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в сфере преобразования административно-территориальных единиц, базовый подход к определению порядка их учета и регистрации. Принятие рамочного Федерального закона позволит субъектам РФ урегулировать административно-территориальное устройство с учетом их специфики при обеспечении необходимой унификации такого регулирования. Территориальная организация местного самоуправления более широко регулируется федеральным законодательством, она является особым вопросом территориального устройства государства в связи с его публично-общественным характером и может стать темой отдельного исследования.

Вопросы территориального развития тесно связаны с территориальным устройством Российской Федерации. Планирование территориального развития становится предметом правового регулирования, которое нуждается в большей концептуальной определенности и системности. Речь может идти о принятии Концепции долгосрочного территориального развития России (что не исключает принятия Концепции развития федеративных отношений, попытки разработать которую предпринимались). В ней было бы целесообразно предусмотреть все основные вопросы, возникающие в процессе не только изменения субъектного состава Российской Федерации, но и формирования территориальных единиц макрорегионального уровня, а также основные аспекты преобразования административно-территориального устройства субъектов Федерации. Концепция могла бы отразить основные цели, задачи, приоритеты, этапы и пределы территориальных преобразований с учетом проработки всего комплекса проблем территориального развития.

Территориальное развитие тесно связано с социально-экономическим развитием, прежде всего в его территориальном аспекте. В Послании Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г. особо отмечалась реализация новых планов долгосрочного развития экономики и социальной сферы <6>. Еще на заседании Государственного Совета РФ от 21 июля 2006 г. подчеркивалось, что мы стоим перед острой необходимостью формирования современной эффективной системы регионального планирования <7>. Это обусловило разработку и принятие Концепции долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 г. (далее — Концепция 2020) <8>. Но указанная Концепция не является актом прямого действия. Следовательно, ее приоритеты должны иметь четкое правовое обеспечение.

———————————

<6> См.: РГ. 2008. 6 нояб.

<7> См.: Выдержки из стенографического отчета о заседании Государственного Совета «О механизмах взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов» (21 июля 2006 г.) // http://archive.kremlin.ru/gtc/events109662.shtml.

<8> Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.

Регламентация планирования и реализации социально-экономического развития Российской Федерации должна осуществляться строго на основе конституционных принципов, причем не только о равенстве форм собственности, свободы труда и предпринимательской деятельности, но и демократии, федерализма, правового государства. Не случайно В.В. Путин подчеркнул, что «планирование социально-экономического развития субъектов Федерации — это, прежде всего, задача их органов государственной власти. И излишняя регламентация со стороны министерств ни к чему. В то же время конечные цели деятельности органов государственной власти как регионального, так и федерального уровня обязаны быть едиными» <9>.

———————————

<9> См.: Выдержки из стенографического отчета о заседании Государственного Совета «О механизмах взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов» (21 июля 2006 г.) // http://archive.kremlin.ru/text/appears2/2006/07/21/109663.shtml.

Правовое обеспечение реализации положений Концепции-2020 требует совершенствования законодательного регулирования социально-экономического и территориального развития России, в том числе принятия новых законов. Необходимость нового законодательного регулирования обусловлена и тем, что Федеральный закон от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» не заложил эффективной правовой основы планирования и прогнозирования социально-экономического развития России, не стал направляющим актом для развития законодательства в данной сфере.

Ключевым федеральным законодательным актом, обеспечивающим региональный аспект социально-экономического развития, может стать Федеральный закон «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации». В то же время такое регулирование может быть осуществлено непосредственно в разрабатываемом Федеральном законе «О государственном планировании и прогнозировании в Российской Федерации». Названный Закон (либо оба Закона) могли бы составить правовую основу построения и функционирования системы планирования и прогнозирования в России. Принципиальным видится не число законов, а четкое законодательное установление принципов, приоритетов и задач регионального развития в Российской Федерации, подходы к определению перспектив социально-экономического развития регионов России с учетом их природно-климатических, социально-экономических и иных особенностей. Для субъектов Федерации такое урегулирование будет иметь большое значение как в определении перспектив и стратегических планов своего развития, так и в организации повседневной деятельности при решении тактических задач в процессе реализации предоставленных им полномочий.

Требуется законодательная регламентация взаимосвязи положений Концепции-2020, стратегий развития субъектов РФ и муниципальных образований, ведомственных (отраслевых) стратегий. Целесообразно закрепление порядка разработки и реализации стратегий развития базовых отраслевых комплексов экономики страны и комплексных программ социально-экономического развития субъектов Федерации, учитывающего региональную структуру экономики и территориальный аспект планируемого развития той или иной отрасли. Необходимо создание единой общегосударственной системы разработки документов стратегического планирования и прогнозирования.

Концепция-2020 определила приоритеты реализации комплексной политики государства в сфере стратегического планирования, особенно актуальной в условиях финансово-экономического кризиса, к которому отчасти привела недостаточная планомерность экономической деятельности не только в России, но и во всем мире. Тем не менее стратегический приоритет построения инновационной экономики в Российской Федерации и каждом ее субъекте, муниципалитете, ином территориальном образовании не может быть изменен и в условиях кризиса. Более того, именно он и должен стать магистральным направлением в преодолении Россией кризисных явлений.

Требует федерального законодательного регулирования и макрорегиональный уровень территориального устройства Российской Федерации. Сейчас насчитывается три вида макрорегионов: федеральные округа, ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, экономические макрорегионы.

Федеральные округа имеют стратегическое значение для территориального развития России, их формирование обеспечивает реализацию полномочий главы государства (прежде всего, формирование межрегионального уровня координации в контрольной, кадровой и информационной сферах) в территориальном аспекте. Развитие нормы п. «к» ст. 83 Конституции РФ в части урегулирования статуса и деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах может осуществляться посредством указов главы государства, специальных федеральных законов, общего Федерального закона о полномочных представителях Президента РФ. Сегодня востребован первый вариант: формирование федеральных округов и деятельность полномочных представителей Президента РФ регламентируется указами главы государства, что способствует оперативности регулирования. В дальнейшем в целях более стабильного определения правового статуса полномочных представителей Президента РФ и направлений проводимой в стране реформы, связанной с созданием федеральных округов, возможно расширение законодательного регулирования данного вопроса. Но в настоящее время предпосылки для реализации второго либо третьего из названных выше вариантов развития указанной нормы ст. 83 Конституции РФ не сложились.

В целях ускорения социально-экономического развития и усиления внутрироссийской социально-экономической интеграции в Российской Федерации предусмотрено формирование территориальных единиц макрорегионального уровня — одиннадцати экономических районов в соответствии с Концепцией-2020. Экономические макрорегионы могут стать территориальной основой социально-экономического развития России (прежде всего, в региональном компоненте). Если в федеральных округах функционируют территориальные органы федеральных органов государственной власти, подчиненных непосредственно Президенту РФ, то экономические макрорегионы могли бы стать территориальной основой размещения федеральных органов, реализующих компетенцию в социально-экономической сфере и подчиненных Правительству РФ.

В пределах экономических макрорегионов могут быть реализованы межрегиональные проекты, осуществляемые на долевых началах субъектами Федерации, мероприятия межрегиональной производственной и научно-технической интеграции. Федеральные органы в экономических макрорегионах, в чем-то аналогичные ранее функционировавшим органам Госплана, смогут разрабатывать комплексные территориальные прогнозы и планы социально-экономического развития, целевые программы решения важнейших социально-экономических проблем, отбирать оптимальные предложения субъектов Федерации по разработке и реализации межрегиональных проектов, помогать распределять бюджетные средства Фонда финансовой поддержки регионов, дотации бюджетам всех уровней.

В свете изложенного необходимо законодательное закрепление статуса выделяемых в Концепции-2020 макрорегионов. Речь, однако, не идет о принятии специального закона. В настоящее время общественные отношения, которые могли бы стать предметом регулирования такого закона, еще не сложились. Более того, и впоследствии статус экономических макрорегионов целесообразно урегулировать в Федеральном законе «О зонах территориального развития в Российской Федерации», проект которого внесен в Государственную Думу. Принятие данного Закона будет направлено на установление правовых основ формирования благоприятных условий социально-экономического развития путем создания зон территориального развития Российской Федерации, определение порядка установления специальных правовых режимов осуществления экономической деятельности на территориях данных зон. Как представляется, разработанный в настоящее время законопроект имеет излишне узкий предмет регулирования. В Российской Федерации функционирует целый ряд территориальных образований, созданных в целях ускорения территориального развития (особые экономические зоны, наукограды и иные), статус и организацию которых целесообразно урегулировать в едином федеральном законе. Таким законом может стать разрабатываемый Федеральный закон «О зонах территориального развития в Российской Федерации», в котором можно было бы в перспективе урегулировать и статус экономических макрорегионов, являющихся также своего рода зоной территориального развития. Кроме того, целесообразно внесение изменений в Федеральный закон от 17 декабря 1999 г. N 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» в части согласования взаимодействия структур ассоциаций с органами государственной власти, которые будут сформированы в связи с созданием новых экономических макрорегионов.

В составе территории практически любого государства существуют специальные территориальные единицы. Например, в США, Великобритании, Канаде — специальные округа (школьные, экологические, водоснабжения, жилищного строительства, транспортные, парковые и др.), во Франции — кантоны, не имеющие администрации, но используемые как территориальная основа для выборов в генеральные советы департаментов.

Аналогичная практика существовала и в нашей стране. В частности, на местном уровне в соответствии с Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. в городах по решению городского Совета допускалось деление города на различные территории для управления отраслями местного хозяйства и областями социальной сферы (ст. 77 Закона). Данные территории именовались внутригородскими территориями управления отраслями местного хозяйства и областями социальной сферы. Границы управленческих территорий для различных сфер городской жизни могли не совпадать.

В региональном масштабе можно упомянуть опыт совнархозов. Не разрушая административно-территориального устройства государства, совнархозы наглядно продемонстрировали преимущество укрупненного территориального деления в целях управления социально-экономической сферой. То, что территориальный принцип управления социально-экономической сферой не нашел места в системе управления СССР и РСФСР, во многом привело к снижению темпов развития, ослаблению территориального единства. Через 30 лет это негативно сказалось на судьбе Советского государства.

Территориальное развитие возможно лишь в условиях неприкосновенности территории государства, в том числе безопасности Государственной границы и пограничного пространства. Требуется совершенствование норм действующего Закона РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» в части обеспечения баланса публичных и частных интересов, в том числе установление упрощенного пропуска через Государственную границу российских промысловых судов для осуществления промысла в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации без захода в иностранные порты. Правовое обеспечение неприкосновенности Государственной границы и развития приграничного сотрудничества связано с принятием Федеральных законов «О пограничной деятельности» (либо «О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации»), урегулированием вопросов государственной поддержки социально-экономического развития приграничных территорий Российской Федерации в разрабатываемом Федеральном законе «О государственном регулировании регионального развития Российской Федерации».

В целом развитие законодательства в сфере территориального устройства осуществляется в русле конституционной модели исходя из потребностей развития Российского государства. Основными тенденциями его развития видятся системность, гармонизация и расширение предметов регулирования. В то же время принятие новых законов не может рассматриваться как универсальный рецепт решения проблем. Одна группа общественных отношений объективно нуждается в законодательном урегулировании; другая (например, формирование федеральных округов) может регламентироваться иными нормативными правовыми актами (в приведенном случае — указами Президента РФ). При этом новое законодательное регулирование может выражаться в принятии специального федерального закона (в частности, о порядке изменения границ субъектов РФ), установлении основ правового регулирования федеральным законом и их развитии в законодательстве субъектов Федерации (например, административно-территориального устройства субъекта РФ), внесении изменений в базовый федеральный закон и развитии его норм в иных федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах (обеспечение безопасности Государственной границы и пограничного пространства). При этом регулирование вопросов территориального развития носит межотраслевой характер, что выражается в разработке комплексных федеральных законов (о государственном планировании и прогнозировании в Российской Федерации, о зонах территориального развития в Российской Федерации). Данные законопроекты уже разработаны и рассматриваются в Государственной Думе ФС РФ. Но отдельные вопросы (в частности, порядка изменения статуса субъекта) потребуют дополнительной проработки и едва ли будут решены в ближайшее время. При этом основные направления совершенствования законодательства должны выявляться системой мониторинга его реализации, что актуально, в частности, для регулирования изменения субъектного состава Российской Федерации.

Сказанное позволяет спрогнозировать динамичное и устойчивое развитие законодательства о территориальном устройстве Российской Федерации, прежде всего в части территориального развития, а также совершенствование правоприменительной практики, в частности изменения субъектного состава Федерации.

Библиографический список

1. Саломаткин А.С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации (вопросы теории и практики). М., 1995.

2. Хабриева Т.Я. Доклад на Круглом столе «Границы субъектов Российской Федерации и их изменение» в ИГП РАН 26 июня 2001 г. // Государство и право. 2002. N 2. С. 110.