Юридическая природа конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации

04-03-19 admin 0 comment

Анисимова Т.В.
Адвокат, 2009.


Средством обеспечения и охраны Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Федерации является конституционный контроль, который осуществляется органами публичной власти. В юридической науке под конституционным контролем понимается специфическая функция компетентных органов публичной власти по обеспечению верховенства Конституции в системе нормативных актов, ее прямого непосредственного действия в деятельности субъектов общественных отношений на всей территории государства <1>. К органам публичной власти, осуществляющих конституционный контроль, относятся глава государства, парламент, правительство. В субъектах Федерации — высшее должностное лицо (глава исполнительной власти), правительство (администрация) субъекта и его законодательный орган. Сюда же относятся Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов Федерации.

———————————

<1> Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. М.: Юристъ, 2005. С. 71.

Если конституционный контроль осуществляют несудебные органы в процессе осуществления ими своих функций, то он носит общий характер, поскольку такой конституционный контроль в значительной степени испытывает влияние проводимой в государстве политики. Судебный же конституционный контроль можно квалифицировать как специализированный неполитический контроль, осуществляемый в процессе конституционного судопроизводства. Другими словами, контроль, реализуемый судебными органами конституционного контроля, является самостоятельным видом государственно-властной деятельности в специализированной судебной процедуре.

Судебные органы конституционного контроля носят деполитизированный характер. Они подчиняются только конституции и закону. На эту особенность органов конституционного контроля обратил внимание еще в начале XX в. видный российский юрист С.А. Котляревский, который выступал за создание конституционного суда, имеющего право толковать закон с позиций его соответствия конституции и праву вообще <2>. Указанные теоретические положения в полной мере относятся и к органам конституционного контроля субъектов Российской Федерации.

———————————

<2> Котляревский С.А. Власть и право. Проблемы правового государства. М., 1915. С. 17.

Юридическая природа конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации определяется конституциями и уставами субъектов, а также законодательством субъектов о конституционных (уставных) судах. Это означает, что юридическая природа конституционных и уставных судов, поскольку она закреплена в учредительных актах субъектов Федерации, может рассматриваться в качестве конституционной доктрины.

Конституции и уставы субъектов Федерации имеют учредительное значение для конституционных и уставных судов, поскольку субъекты самостоятельно определяют свою систему органов государственной власти, куда входят конституционные и уставные суды. Следовательно, нормативным правовым актом, учреждающим конституционный (уставный) суд субъекта Федерации, является не Конституция РФ, которая установила систему федеральных органов государственной власти, а конституция (устав) субъекта.

Общий анализ конституций и уставов субъектов, учредивших конституционные (уставные) суды, показывает, что в них закрепляются полномочия, состав и порядок формирования этих судов. Конституции и уставы субъектов относят конституционные (уставные) суды к органам государственной власти субъектов, к судебной ветви власти, гарантируя их самостоятельность и независимость.

Детализация полномочий, порядка образования и деятельности конституционных (уставных) судов содержится в законах субъектов Федерации об этих судах, в которые включены материальные и процессуальные нормы, во многом схожие с нормами Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации», адаптированными к субъектам Федерации. По мнению Е.Б. Абросимовой, такая адаптация указанного Федерального конституционного закона к субъекту Федерации является оправданной, поскольку конституционная юстиция едина в своей основе и ориентация на модель федерального конституционного закона подчеркивает такое единство, создает предпосылки для решения вопросов конституционного судопроизводства с общих позиций и в одинаковых формах <3>. Эту позицию следует поддержать, так как она указывает на единство форм и методов деятельности органов судебной власти, подобно тому единству, которое характерно для форм и методов деятельности органов законодательной и органов исполнительной власти. Следовательно, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» стал объединяющим началом для правовых норм законов субъектов о конституционных (уставных) судах. При этом следует иметь в виду, что региональные законы содержат не только общие нормы, берущие свое начало в федеральном конституционном законе, но и особенные нормы, характерные только для определенной группы субъектов Федерации, и отдельные нормы, содержащиеся только в законе данного субъекта и нигде более не повторяющиеся.

———————————

<3> Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А. Кряжков. М.: ООО «Городец-издат», 2002. С. 501 — 502.

При всем разнообразии правовых норм региональных законов о конституционных (уставных) судах нормы, касающиеся юридической природы этих судов, являются общими для всех субъектов Федерации. Это означает, что доктринальные основы конституционного правосудия в целом являются едиными как для Российской Федерации, так и для ее субъектов. Они исходят из определения Конституционного Суда РФ как судебного органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства <4>.

———————————

<4> Статья 1 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Конституция РСФСР 1978 г. характеризовала Конституционный Суд как высший орган судебной власти по защите конституционного строя. Эта расплывчатая, чрезвычайно широкая формулировка не позволяла выявить основные характеристики юридической природы Конституционного Суда и его отличие от других судов. Ведь защиту конституционного строя осуществляют и суды общей юрисдикции. Это означает, что доктрина, касающаяся юридической природы конституционного правосудия, в тот период еще не была сформирована и не закреплена в законодательстве.

Анализируемая правовая норма прежней Конституции оказала свое влияние на определение юридической природы конституционных судов субъектов Федерации в республиканском законодательстве о них, принятом до вступления в законную силу Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». После его принятия законодательство субъектов о конституционных (уставных) судах отказалось от прежней формулировки и более точно стало отражать юридическую природу этих судов. Так, ст. 1 Закона Республики Башкортостан от 27 октября 1992 г. «О Конституционном Суде Республики Башкортостан» закрепила, что Конституционный Суд Республики Башкортостан является высшим судебным органом защиты конституционного строя Республики. Новая редакция этого Закона от 8 декабря 2003 г. (ст. 1) установила, что Конституционный Суд Республики Башкортостан — орган судебной власти, самостоятельно и независимо осуществляющий правосудие посредством конституционного судопроизводства.

Такая формулировка в настоящее время содержится практически во всех региональных законах о конституционных (уставных) судах. Только в Республике Татарстан эта норма закрепляется с учетом особой позиции Республики относительно ее суверенитета. В редакции от 21 октября 2003 г. Закона Республики Татарстан от 22 декабря 1992 г. «О Конституционном Суде Республики Татарстан» определяется, что Конституционный Суд Республики Татарстан — судебный орган конституционного контроля, осуществляющий в форме конституционного судопроизводства судебную власть в целях защиты конституционного строя Республики Татарстан, основных прав и свобод человека и гражданина, поддержания верховенства в правовой системе Республики Татарстан и непосредственного действия Конституции Республики Татарстан на всей ее территории.

Такая формулировка статьи предопределила отношение Конституционного Суда Республики к суверенитету Республики Татарстан, поскольку целью Конституционного Суда Республики является защита конституционного строя, неотъемлемым свойством которого согласно Конституции Республики является суверенитет Республики Татарстан. Тем не менее и при явном несоответствии федеральному законодательству данная статья Закона раскрывает юридическую природу Конституционного Суда Республики Татарстан, подобно другим субъектам объединяя ее с юридической природой конституционных (уставных) судов субъектов.

Следовательно, законодательство субъектов Федерации отразило основные черты юридической природы конституционных (уставных) судов, имеющие доктринальное значение. По правовому статусу это судебные органы; по функциональному предназначению это суды, осуществляющие конституционный контроль; по основным принципам деятельности это органы, самостоятельно и независимо осуществляющие судебную власть; по формам деятельности это судебные органы, осуществляющие конституционное судопроизводство.

Относительно конституционного судопроизводства следует поддержать позицию Л.В. Лазарева, согласно которой возникновение конституционных судов и их функционирование расширили понятие правосудия. И хотя конституционное правосудие — особая его разновидность, оно в принципе обладает всеми необходимыми признаками правосудия <5>.

———————————

<5> Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М.: Изд. дом «Городец»; «Формула права», 2003. С. 23.

Таким образом, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации есть органы государственной власти субъектов. Они являются формой судебной власти, независимы и самостоятельны. Их независимость определяется тем, что они неподотчетны каким-либо другим органам, включая парламент. Сказанное не означает, что законодательный орган не может на них влиять посредством определения или изменения их компетенции, порядка избрания судей и их персонального состава, срока полномочий. Однако такое влияние имеет пределы, установленные Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов и ограничено принципом разделения властей, самостоятельностью и независимостью органов конституционной юстиции, взаимными сдержками и противовесами между различными ветвями власти. Поэтому, по нашему мнению, опасения по поводу усиления законодательной или исполнительной ветви власти за счет ущемления власти конституционных (уставных) судов лишены оснований.

Проведенный анализ правовых норм конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации в части, касающейся юридической природы конституционных (уставных) судов субъектов, позволяют сделать вывод, что период организации и становления этих судов в настоящее время уже пройден.

В непродолжительной истории становления конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации М.А. Митюков выделяет четыре этапа: 1) зарождение идеи учреждения специализированных органов конституционного надзора (контроля) в российских регионах; 2) создание первых республиканских конституционных судов (1991 — 1993 гг.); 3) образование специализированных органов конституционного контроля в республиках и областях после принятия Конституции РФ (1994 — 1996 гг.); 4) возникновение конституционных (уставных) судов на основе Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» <6>.

———————————

<6> Митюков М.А. К истории региональной конституционной юстиции в России // Конституционная юстиция в Российской Федерации. Сб. статей. Екатеринбург, 2003. С. 8 — 9.

Основными причинами, вызвавшими к жизни появление региональной конституционной юстиции, стали демократизация государства и развитие реального федерализма в России. Разумеется, появление конституционных судов субъектов было сопряжено с попытками суверенизации республик, повышения их конституционно-правового статуса в сравнении с тем, который был закреплен в Конституции РФ, стремлением региональных элит ускоренными темпами приобрести все атрибуты республиканской государственности. Однако это были скорее издержки данного процесса, чем его причины. Приведение конституций и уставов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией РФ поставило формирование и развитие конституционных и уставных судов в конституционное русло.

После выхода Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» начался современный этап конституционной юстиции в субъектах. Он связан с тем, что названный Закон не только признал возможность создания конституционных (уставных) судов субъектов, но и установил следующие доктринальные принципы их функционирования:

— конституционные (уставные) суды субъектов Федерации входят в судебную систему Российской Федерации и относятся к судам субъектов Федерации (ст. 4);

— учреждение органа конституционного контроля в субъекте Федерации не является обязательным, субъект самостоятельно принимает решение об образовании такого органа (ч. 1 ст. 27);

— к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Федерации относится рассмотрение вопросов соответствия законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта, а также толкование соответствующего учредительного акта субъекта (ч. ч. 1, 3 ст. 27);

— финансирование конституционного (уставного) суда производится исключительно за счет средств бюджета субъекта Федерации (ч. 2 ст. 27);

— процессуальный порядок деятельности конституционных (уставных) судов определяется законодательством субъекта Федерации (ч. 1 ст. 30);

— решение конституционного (уставного) суда субъекта Федерации, принятое в пределах его компетенции, не может быть пересмотрено никаким иным судом (ч. 4 ст. 27).

Все перечисленные доктринальные принципы функционирования конституционных (уставных) судов имеют существенное значение для организации и деятельности органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации. Однако особое значение для конституционных (уставных) судов имеет последний принцип, который указывает на отличие конституционных (уставных) судов от судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а именно на децентрализованный характер конституционного судопроизводства. Между Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов Федерации нет таких иерархических отношений, как между Верховным Судом РФ и нижестоящими судами общей юрисдикции, между Высшим Арбитражным Судом и нижестоящими арбитражными судами. В них отсутствуют кассационная и надзорная инстанции. Согласно § 66 Регламента Конституционного Суда РФ взаимодействие этого Суда и конституционных (уставных) судов субъектов происходит «в целях обмена опытом и информацией, оказания взаимной методической помощи» <7>.

———————————

<7> Брежнев О.В. Некоторые проблемы становления органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2002. N 1. С. 31.

Между тем Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов действуют в рамках единого правового пространства, в котором законодательство Российской Федерации и законодательство ее субъектов находится в иерархической взаимосвязи. Поэтому конституционное судопроизводство всех органов конституционного контроля в Российской Федерации должно быть нацелено на обеспечение единой конституционной законности, под которой понимается в узком смысле соответствие и непротиворечие конституций и уставов субъектов Федерации Конституции РФ.

Такая организация конституционной юстиции имеет место в мировой практике. В частности, Федеральный конституционный суд ФРГ и конституционные суды земель ФРГ не образуют единой системы и не находятся друг с другом в иерархических отношениях. Федеральный конституционный суд не является вышестоящей инстанцией по отношению к конституционным судам земель и не может пересматривать принятые ими решения. В то же время в силу ч. 2 ст. 100 Основного Закона ФРГ земельный конституционный суд не вправе отступить при толковании Основного Закона от позиции Федерального конституционного суда или конституционного суда другой земли, не запросив заключения Федерального конституционного суда <8>. Следовательно, хотя конституционная юстиция в ФРГ и не представляет собой единой иерархической системы, тем не менее взаимные связи между ее уровнями здесь являются достаточно развитыми и позволяют сделать вывод о тесном взаимодействии конституционных судов друг с другом. В Российской Федерации такого уровня взаимодействия между конституционными и уставными судами, а также между ними и Конституционным Судом РФ не достигнуто. Упомянутый выше федеральный конституционный закон в числе принципов функционирования конституционных (уставных) судов субъектов не вводит такого взаимодействия, хотя только при его наличии можно вести речь о единой взаимодействующей конституционной системе в Российской Федерации. Тогда принцип единства конституционной системы целиком накладывался бы на принцип единства конституционной законности. Отсутствие такого взаимодействия всех органов конституционной юстиции в Российской Федерации допускает принятие взаимоисключающих решений конституционными (уставными) судами в различных ее субъектах.

———————————

<8> Брусин А.М. «Двойное» конституционное правосудие: ненужная роскошь или насущная необходимость // Вестник уставного суда Санкт-Петербурга. 2002. N 2. С. 136.