Запреты и ограничения законного представительства в гражданском судопроизводстве (процессуальные новеллы Федерального закона «Об опеке и попечительстве»)

04-03-19 admin 0 comment

Юдин А.В.
Арбитражный и гражданский процесс, 2008.


Весьма значимой и заметной вехой в регулировании гражданских, семейных и иных правоотношений явилось принятие Федерального закона от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (вступает в силу с 1 сентября 2008 г., далее — Закон) <1>. Как отметил председатель Комитета Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству П. Крашенинников, «это первый в России единый документ, который охватывает все вопросы опеки и попечительства, ранее они содержались в различных законодательных актах и регламентировались Семейным, Гражданским и другими кодексами и законами» <2>. На страницах юридической печати уже началось постепенное обсуждение новелл данного нормативного правового акта <3>.

———————————

<1> Российская газета. 2008. 30 апр.

<2> Лебедева Н. Депутаты взяли детей под опеку. Принят новый Закон «Об опеке и попечительстве» // Российская газета. 2008. 22 апр.

<3> См., например: Евдокимова Т.П. Совершенствование попечительства // ЭЖ-Юрист. 2008. N 19. С. 1 — 4.

Одним из важных направлений реформирования сферы опеки и попечительства явилось включение в Закон норм гражданского процессуального права, содержащих особенности производства по делам, в которых участвуют субъекты регулируемых законом правоотношений.

Оценивая процессуальные новеллы Закона, следует заметить, что большинство из них объединены с целью защиты интересов недееспособных или не обладающих полной дееспособностью лиц от возможных злоупотреблений со стороны опекунов, попечителей, а также третьих лиц. При этом многие рассматриваемые нормы привносят самостоятельные процессуальные положения в уже существующие и известные правила гражданского судопроизводства. Это обусловливает такое важное направление исследования, как выяснение соотношения имеющихся процессуальных норм с новеллами Закона, а также выяснение целесообразности и эффективности новых процессуальных положений.

Процессуальные права и обязанности опекунов, попечителей принадлежат им как представителям своих подопечных. По общему правилу опекуны являются законными представителями своих подопечных и вправе выступать в защиту прав и законных интересов своих подопечных в любых отношениях без специального полномочия (ч. 2 ст. 15 Закона); попечитель может выступать в качестве законного представителя своего подопечного в случаях, предусмотренных Федеральным законом (ч. 3 ст. 15 Закона).

В соответствии с ч. 3 ст. 52 ГПК РФ законные представители совершают от имени представляемых ими лиц все процессуальные действия, право совершения которых принадлежит представляемым, с ограничениями, предусмотренными законом. Соответственно, исполнение процессуальных обязанностей от имени представляемых также возлагается на указанных лиц.

Общий вектор направленности процессуальных и иных связанных с судопроизводством обязанностей законного представителя очевиден — это защита прав и интересов подопечных. Так, например, в соответствии с ч. 4 ст. 18 Закона при необходимости, если этого требуют интересы подопечного, опекун или попечитель незамедлительно обязан предъявить в суд иск об истребовании имущества подопечного из чужого незаконного владения или принять иные меры по защите имущественных прав подопечного. Несмотря на то что предъявление иска в рамках процессуальных отношений является процессуальным правом лица, законодатель требует от представителя обращения в суд, вменяя ему такое обращение в обязанность, вытекающую из его статуса <4>.

———————————

<4> Далее нами будет дана оценка аналогичной обязанности органов опеки и попечительства.

Достаточно объемным и значимым массивом процессуальных норм в анализируемом Законе являются нормы, посвященные запретам и ограничениям представительства интересов подопечных со стороны опекунов и попечителей. До настоящего времени ограничения представительства в суде по гражданским делам сводились к требованию дееспособности представителя (ст. 49 ГПК РФ), а также к запрету представительства со стороны судей, следователей и прокуроров (ст. 51 ГПК РФ). Подобный запрет был связан с различными служебными ограничениями и не относился к сфере личных отношений, существующих между представляемым и представителем, а также к возможным проявлениям недобросовестности представителя, базирующейся на фидуциарном характере их взаимоотношений.

Между тем отдельные нормативные акты российского и зарубежного процессуального права устанавливают подобные ограничения. Так, в соответствии с ч. 6 ст. 49 УПК РФ «одно и то же лицо не может быть защитником двух подозреваемых или обвиняемых, если интересы одного из них противоречат интересам другого». В соответствии с ч. 2 ст. 40 ГПК Украины «одно и то же лицо не может быть одновременно представителем другой стороны, третьих лиц, которые заявляют самостоятельные требования относительно предмета спора или участвуют в деле на другой стороне» <5>.

———————————

<5> Гражданский процессуальный кодекс Украины. Х.: Одиссей, 2006.

В настоящий момент можно говорить об ограничениях представительства по субъектному составу и ограничении процессуальных прав представителя.

а) ограничения представительства по субъектному составу. Эффективность любого вида представительства, в том числе процессуального, определяется двумя факторами:

— независимостью представителя от третьих лиц, в правоотношения с которыми ему приходится вступать при осуществлении представительских полномочий. Применительно к сфере гражданского судопроизводства представитель вступает в правоотношения с судом путем совершения определенных процессуальных действий в соответствии со своим волеизъявлением. О процессуальной независимости представителя можно говорить при условии, что противоположная сторона спора, а равно иные лица не способны оказывать влияния на содержание, последовательность и совершение (несовершение) представителем определенных процессуальных действий. Так, в соответствии с ч. 10 ст. 10 Закона «в случае возникновения противоречий между интересами подопечных одного и того же опекуна или попечителя при осуществлении ими законного представительства орган опеки и попечительства обязан назначить каждому из подопечных временного представителя для разрешения возникших противоречий»;

— заинтересованностью представителя в максимально полном и качественном отстаивании прав представляемого. Такая заинтересованность имеется при условии, что личные интересы представляемого, отстаиваемые представителем, никоим образом не находятся в сфере личных интересов представителя.

Нормы Закона, устанавливающие ограничения судебного представительства интересов подопечных, развивают положения ч. 2 ст. 64 Семейного кодекса Российской Федерации (далее — СК РФ), в соответствии с которыми «родители не вправе представлять интересы своих детей, если органом опеки и попечительства установлено, что между интересами родителей и детей имеются противоречия. В случае разногласий между родителями и детьми орган опеки и попечительства обязан назначить представителя для защиты прав и интересов детей». Если проецировать приведенные положения на нормы процессуального закона, то следует прийти к выводу, что при установлении судом фактов противоречий между интересами родителей и детей должно последовать отстранение представителя подопечного, занимающего процессуальное положение любого лица, участвующего в деле. Однако реализация данных положений СК РФ может вызвать известные сложности, поскольку орган опеки и попечительства не наделен правом непосредственно заменить судебного представителя в гражданском процессе — такое право принадлежит только суду. Отзыв или отстранение законного представителя в суде возможны лишь путем прекращения его представительских полномочий и направления соответствующих документов в суд;

б) ограничения процессуальных прав представителя. Значительный интерес представляют нормы Закона, которые содержат ограничения в реализации процессуальных прав представителя. В соответствии с ч. 1 ст. 21 Закона предварительное разрешение органа опеки и попечительства на совершение представителем действий, затрагивающих осуществление материальных прав подопечного, требуется теперь не только при заключении непосредственно сделок, но также во всех иных случаях, если действия опекуна или попечителя могут повлечь за собой уменьшение стоимости имущества подопечного, в том числе при: 1) отказе от иска, поданного в интересах подопечного; 2) заключении в судебном разбирательстве мирового соглашения от имени подопечного; 3) заключении мирового соглашения с должником по исполнительному производству, в котором подопечный является взыскателем.

В практике довольно часто встречаются ситуации, когда путем реализации распорядительных прав законный представитель причиняет ущерб правам и законным интересам подопечного. Как правило, такие действия совершаются недобросовестно и ранее мы предлагали именовать их как злоупотребление процессуальными правами <6>. Отказ от законных требований, заявленных в защиту интересов подопечного, либо признание заведомо неправомерных требований, либо заключение мирового соглашения на заведомо невыгодных для представляемого условиях, способны причинить ущерб не меньший, чем незаконная сделка, направленная на распоряжение имуществом подопечного. В данном случае уместно привести позицию Д.И. Дедова, полагавшего, что в сфере представительских отношений можно говорить о наличии презумпции виновности представителя, а в ряде случаев и о презумпции его недобросовестности <7>.

———————————

<6> Юдин А.В. Злоупотребление процессуальными правами в гражданском судопроизводстве. СПб., 2005. С. 254 — 266.

<7> Дедов Д.И. Конфликт интересов. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 13.

При возникновении описываемых ситуаций до принятия указанных норм Закона суды были вынуждены применять общую норму, содержащуюся в ч. 2 ст. 39 ГПК РФ: «…суд не принимает отказ истца от иска, признание иска ответчиком и не утверждает мировое соглашение сторон, если это противоречит закону или нарушает права и законные интересы других лиц».

Новелла Закона об ограничении процессуальных прав представителя удачно коррелирует с положением ч. 3 ст. 52 ГПК РФ, в соответствии с которыми законные представители совершают от имени представляемых ими лиц все процессуальные действия, право совершения которых принадлежит представляемым, с ограничениями, предусмотренными законом.

Однако из поля зрения законодателя выпало еще одно распорядительное действие, последствия которого гипотетически способны причинить вред подопечному лицу. Речь идет о признании иска ответчиком, действующим в лице законного представителя (ч. 1 ст. 39 ГПК РФ). Полагаем, что признание заведомо необоснованных требований вряд ли может отвечать интересам представляемого, тем более что предъявление иска в таком случае может быть обусловлено сговором истца с представителем противоположной стороны <8>. Таким образом, для признания иска законным представителем должна быть установлена необходимость получения предварительного разрешения органа опеки и попечительства.

———————————

<8> Более подробно см.: Юдин А.В. Имитационные (притворные) действия в гражданском процессе // Концепция развития судебной системы и системы добровольного и принудительного исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции, арбитражных, третейских судов и Европейского суда по правам человека: Сб. науч. статей. Краснодар — СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2007. С. 360 — 367; Он же. Инсценировка процессуальных действий в гражданском судопроизводстве // Российская юстиция. 2007. N 10. С. 34 — 36.

В целом конструкция предварительного разрешения на совершение процессуальных действий не вполне укладывается в рамки традиционной процессуальной доктрины: во-первых, по общему правилу процессуальные действия совершаются участниками автономно, вне зависимости от какого-либо влияния извне; во-вторых, дача разрешения на совершение процессуальных действий исходит в данном случае не от другого участника процесса (как, например, одобрение представляемым, участвующим в деле, наряду с представителем, процессуальных действий последнего), а от постороннего лица (органа), не привлеченного к участию в деле и не имеющего какого-либо процессуального статуса.

Реализация запретов и ограничений законного представительства предполагает активную роль органов опеки и попечительства, которые наделены определенным комплексом процессуальных прав и обязанностей, способствующих выполнению этой задачи. Процессуальные права и обязанности органа опеки и попечительства возникают у него в связи с участием в гражданском процессе, однако необходимо различать ситуации, когда гражданский процесс инициируется органом опеки и попечительства, и ситуации, при которых орган опеки и попечительства восполняет дефекты процессуального поведения законного представителя:

а) инициирование гражданского процесса органами опеки и попечительства. Ряд норм Закона обязывает органы опеки и попечительства в целях реализации стоящих перед ними задач по охране прав и законных интересов подопечных обратиться в суд с требованиями, направленными на получение такой защиты.

В соответствии с ч. 3 ст. 20, ч. 4 ст. 21 Закона при обнаружении факта заключения договора от имени подопечного без предварительного разрешения органа опеки и попечительства, в частности при обнаружении факта отчуждения жилого помещения подопечного, орган опеки и попечительства обязан незамедлительно обратиться от имени подопечного в суд с требованием о расторжении такого договора в соответствии с гражданским законодательством, за исключением случая, если такой договор заключен к выгоде подопечного.

На основании ч. 3 ст. 26 Закона при обнаружении ненадлежащего исполнения опекуном или попечителем обязанностей по охране имущества подопечного и управлению имуществом подопечного (порча, ненадлежащее хранение имущества, расходование имущества не по назначению, совершение действий, повлекших за собой уменьшение стоимости имущества подопечного, и др.) орган опеки и попечительства обязан составить об этом акт и предъявить требование к опекуну или попечителю о возмещении убытков, причиненных подопечному.

Полагаем, что полномочия органа опеки и попечительства на обращение в суд осуществляются в рамках положений ст. 46 ГПК РФ, которая право органов власти на подачу заявления в защиту чужих интересов связывает с прямым указанием закона.

Также необходимо обратить внимание на то, что приведенные нормы Закона указывают не просто на возможность органа опеки и попечительства обратиться в суд, а вменяют им такое обращение в обязанность. Данная обязанность имеет административно-правовой (служебный), а не процессуальный характер, поскольку в рамках процессуальных отношений право на обращение в суд трактуется исключительно как субъективное право истца (заявителя);

б) восполнение дефектов процессуального поведения законного представителя. Участие органов опеки и попечительства в гражданском судопроизводстве может связываться с недостаточно эффективным участием в нем самих опекунов или попечителей. В соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 8 Закона к полномочиям органов опеки и попечительства относятся «представление законных интересов несовершеннолетних граждан и недееспособных граждан, находящихся под опекой и попечительством, в отношениях с любыми лицами (в том числе в судах), если действия опекунов или попечителей по представлению законных интересов подопечных противоречат законодательству Российской Федерации и (или) законодательству субъектов Российской Федерации или интересам подопечных либо если опекуны или попечители не осуществляют защиту законных интересов подопечных».

Приведенная норма призвана обеспечить качественное представительство интересов подопечных, однако в процессуальном законодательстве она не обнаруживает необходимых коррелятов.

Во-первых, в ГПК РФ орган опеки и попечительства не отнесен к числу законных или иных представителей лиц, участвующих в деле. Следовательно, орган опеки и попечительства непосредственно не может участвовать в гражданском процессе в качестве представителя лица, чьи интересы оказались недостаточно эффективно защищены законным представителем.

Во-вторых, вступление представителя в гражданский процесс — это не одностороннее действие представителя; как и всякое процессуальное действие, оно опосредуется действием суда. В процессуальном законодательстве не указаны порядок и основания, которые позволяли бы органу опеки и попечительства «заместить» или «отстранить» участвующего в деле «предыдущего» представителя. Отсутствие соответствующих процессуальных механизмов может вызвать затруднения в применении указанной нормы.

Участие органа опеки и попечительства с точки зрения действующего процессуального законодательства и в свете рассматриваемой статьи Закона возможно только двумя способами.

Во-первых, путем назначения органом опеки и попечительства нового представителя и делегировании его в процесс.

Во-вторых, в порядке ст. 47 ГПК РФ для дачи заключения по делу. Однако в этом случае орган опеки и попечительства займет процессуальное положение лица, участвующего в деле, и к числу представителей относиться не будет.

Таким образом, употребляемый Законом термин «представительство» применительно к выступлению органов опеки и попечительства в суде следует трактовать не как «представительство» в сугубо процессуальном смысле, а как представительство в широком значении, т.е. защиту прав и интересов подопечных во всех установленных законом формах.

Неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих обязанностей опекунами, попечителями либо органами опеки, попечительства дает другой стороне право на обращение в суд с соответствующими требованиями.

С одной стороны, специальное указание на право обращения в суд является излишним, поскольку право на судебную защиту имеет практически абсолютный характер, однако, с другой стороны, декларирование такого права в сочетании с указанием на оптимальный, по мнению законодателя, способ защиты права, позволяет заинтересованному лицу добиться наиболее эффективной защиты, а также избежать споров о допустимости избрания того или иного способа защиты.

Моделирование процессуальных форм обращения в суд, а в более широком плане — выбор вида гражданского судопроизводства, основывается на определении правового статуса субъектов, участвующих в правоотношении, оказавшихся на рассмотрении суда, а также на определении характера возникшего правоотношения.

В соответствии с ч. 1 ст. 6 Закона органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Взаимодействие указанных органов с опекунами и попечителями строится на основе вынесения такими органами актов, а также путем заключения договоров, т.е. в отношениях данных субъектов имеет место как договорное, так и административное регулирование. Таким образом, споры с участием органов опеки и попечительства могут рассматриваться как в порядке искового производства, так и в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

В порядке искового производства возможно рассмотрение дел по искам опекунов или попечителей к органу опеки и попечительства о понуждении к заключению договора об осуществлении опеки или попечительства при необоснованном уклонении органа опеки и попечительства от заключения договора об осуществлении опеки и попечительства (ч. 2 ст. 14 Закона).

Значительную сложность в определении надлежащего вида производства представляют дела: об оспаривании акта органа опеки и попечительства о назначении или об отказе в назначении опекуна или попечителя (ч. 7 ст. 11 Закона); об оспаривании опекуном или попечителем, иными заинтересованными лицами, а также прокурором предварительного разрешения, выданного органом опеки и попечительства, или отказа в выдаче такого разрешения (ч. 3 ст. 21 Закона); об оспаривании лицом, в отношении которого он принят, акта органа опеки и попечительства об освобождении опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей либо об их отстранении от исполнения возложенных на них обязанностей (ч. 7 ст. 29 Закона).

По общему правилу оспаривание актов органов исполнительной власти, к числу которых относятся органы опеки и попечительства, производится в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Однако необходимо обратить внимание на то, что при рассмотрении перечисленных категорий дел суду и участникам процесса придется столкнуться с разрешением целого пласта вопросов, которые могли бы претендовать на статус обстоятельств, с которыми связывается «возникновение спора о праве». В частности, это спор о наличии либо отсутствии обстоятельств, явившихся основанием для назначения или отказа в назначении опекуна или попечителя; о качествах лиц, претендующих на роль опекуна и попечителя, об их отношениях с подопечным; об обстоятельствах, послуживших основанием для выдачи или для отказа в выдаче органами опеки и попечительства предварительного разрешения; об обстоятельствах, послуживших основанием освобождения опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей либо об отстранении от исполнения возложенных на них обязанностей и др. Между тем, в порядке общей рекомендации, следует заметить, что оспаривание актов органа опеки и попечительства все же должно производиться в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Таким образом, анализ запретов и ограничений законного представительства (с учетом попытки введения в статус «новелл» этого института в Федеральном законе «Об опеке и попечительстве») показал, что характер правоотношений, возникающих в сфере защиты прав и законных интересов недееспособных или не обладающих полной дееспособностью лиц, потребовал формулирования ряда специальных процессуальных правил — изъятий из общего процессуального регламента, направленных прежде всего на ограждение лиц от различных злоупотреблений со стороны их законных представителей, а также третьих лиц.