К вопросу об административных наказаниях, применяемых таможенными органами Российской Федерации к нарушителям лицензионно-разрешительной системы в таможенном деле

04-03-19 admin 0 comment

Чермянинов Д.В.
, 2003.


В соответствии с п. 9 ст. 10 Таможенного кодекса Российской Федерации (далее — ТК РФ) одной из основных функций таможенных органов Российской Федерации является борьба с нарушениями таможенных правил (далее — НТП).

В случае обнаружения нарушений требований таможенного законодательства таможенные органы Российской Федерации применяют к нарушителям таможенных правил, в том числе и лицензионно-разрешительной системы в таможенном деле, административные наказания — установленные государством меры ответственности за совершенное административное правонарушение и применяемые в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Со вступлением в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП), ТК РФ фактически полностью лишился своей деликтной составляющей, положениями которой руководствовались должностные лица таможенных органов в борьбе с НТП на протяжении почти 9 лет, в течение которых после распада Союза ССР формировались внешнеторговые связи Российской Федерации. В соответствии с п. 70 ст. 2 Федерального закона от 30.12.2001 N 196-ФЗ <*> многие нормы раздела X ТК РФ 1993 года «НТП и ответственность за эти нарушения. Производство по делам об НТП и их рассмотрение» утратили силу. В первую очередь это касается положений глав 38 и 39 ТК РФ 1993 года, в которых были определены виды НТП и взыскания, налагаемые за совершение НТП.

———————————

<*> Российская газета N 256. 31.12.2001.

Учитывая, что КоАП вступил в силу недавно, таможенные органы Российской Федерации еще не имеют достаточного опыта применения его положений в борьбе с НТП на практике, поэтому целесообразно обратиться к опыту применения указанных глав ТК РФ в период с 1993 по 2002 год, произвести их сравнительный анализ с аналогичными главами, регулирующими меры административного воздействия на нарушителей лицензионно-разрешительной системы в таможенном деле в настоящее время.

Со вступлением в силу КоАП было значительно сокращено количество составов правонарушений, признаваемых видами НТП. Если в ТК РФ 1993 года их было 40, то в КоАП — только 22. Некоторые виды составов НТП были объединены в одну статью.

Также уменьшилось и число составов правонарушений, под признаки которых подпадали действия лицензиатов в таможенном деле. Например, если ТК РФ 1993 года выделял 10 составов правонарушений, которые могли быть совершены таможенным перевозчиком при выполнении своих обязанностей (ст. ст. 249 — 256, 261, 278 ТК РФ), то в КоАП определено только 7 таких составов (ст. ст. 16.4, 16.6, 16.7, 16.9, 16.10, 16.13, 16.15 КоАП). Применительно к деятельности таможенного брокера КоАП предусмотрел 6 составов правонарушений (ст. ст. 16.1, 16.2, 16.12, 16.15, 16.16, 16.22 КоАП), хотя в ТК РФ их было 11 (ст. ст. 258, 262, 263, 265, 272, 275, 278, 279, 282, 283, 284 ТК РФ).

Необходимо обратить внимание на тот факт, что внесены изменения в виды административных наказаний, которые могут применяться таможенными органами к нарушителям таможенных правил.

В соответствии со ст. 242 ТК РФ за совершение НТП налагались следующие взыскания:

— предупреждение;

— штраф;

— отзыв лицензии или квалификационного аттестата, выданного таможенным органом Российской Федерации на осуществление определенных видов деятельности, предусмотренных таможенным законодательством;

— конфискация товаров и транспортных средств, являющихся непосредственными объектами НТП, товаров и транспортных средств со специально изготовленными тайниками, использованными для перемещения через таможенную границу Российской Федерации с сокрытием предметов, являющихся непосредственными объектами НТП;

— взыскание стоимости товаров и транспортных средств, являющихся непосредственными объектами НТП, товаров и транспортных средств со специально изготовленными тайниками, использованными для перемещения через таможенную границу Российской Федерации, с сокрытием предметов, являющихся непосредственными объектами НТП;

— конфискация транспортных средств, на которых перевозились товары, являющиеся непосредственными объектами НТП.

При этом на практике к предпринимателям, осуществляющим свою деятельность на основании лицензии, выданной таможенными органами, в качестве мер административного воздействия в основном применялись штрафы и отзывы лицензий <*>.

———————————

<*> В соответствии со ст. 244 ТК РФ отзыв лицензии или квалификационного аттестата мог применяться в качестве дополнительного взыскания к владельцам ТС, МБТ, СС, СВХ, таможенным брокерам и таможенным перевозчикам. При этом глава 39 ТК РФ содержала 16 статей, положения которых предусматривали применение указанного вида административного воздействия на нарушителей таможенных правил.

Согласно ст. 3.2 КоАП в настоящее время к юридическим лицам могут применяться только следующие административные наказания:

предупреждение;

штраф (размер административного штрафа, налагаемого на юридических лиц и исчисляемого в минимальных размерах оплаты труда, применяемый за нарушения таможенного законодательства, не может превышать 5000 МРОТ);

возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;

конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения.

Подавляющее большинство статей главы 16 КоАП, содержащих описание административных правонарушений в области таможенного дела, некоторые из которых могут быть совершены также лицами, получившими в таможенных органах Российской Федерации лицензии на осуществление предпринимательской деятельности, в качестве административного взыскания за НТП предусматривает административный штраф. Исключение составляют НТП, предусмотренные ч. 2 ст. 16.2 <*> и ст. 16.19 <**> КоАП, предусматривающие в качестве административной меры воздействия на нарушителей конфискацию предметов правонарушения.

———————————

<*> Заявление в таможенной декларации недостоверных сведений о наименовании, количестве таможенной стоимости и стране происхождения товаров и транспортных средств…

<**> Нарушение требований (условий ограничений) таможенного режима при проведении операций с товарами и (или) транспортными средствами, а равно изменение состояний таких товаров и транспортных средств, пользование либо распоряжение такими товарами и (или) транспортными средствами не в соответствии с таможенным режимом, под который такие товары и (или) транспортные средства помещены.

В ст. 4.2 КоАП изложен список обстоятельств, смягчающих административную ответственность, которые судья или должностное лицо таможенного органа Российской Федерации, рассматривающее дело об НТП, может принять во внимание при определении наказания. Но будут ли положения указанной статьи применяться на практике, покажет время. Хотя согласно п. 3 ст. 4.1 КоАП при назначении административного наказания юридическому лицу должны учитываться указанные обстоятельства, сегодня, к сожалению, эффективность деятельности сотрудников таможенного органа Российской Федерации оценивается однобоко — только по объемам привлеченных в процессе его работы платежей, в том числе и полученных при наложении административных наказаний. Исходя из этого администрация таможенного органа заинтересована в том, чтобы во исполнение своих фискальных функций назначить максимальные суммы штрафов.

Также следует обратить внимание на тот факт, что КоАП не содержит статей, аналогичных утратившей силу ст. 239 ТК РФ, согласно положениям которой должностное лицо таможенного органа Российской Федерации, рассматривающее дело об НТП, учитывая обстоятельства дела (степень общественной опасности деяния), могло смягчить налагаемое взыскание.

Примечательно, что в соответствии с ч. 2 ст. 3.3 КоАП в настоящее время конфискация предмета административного правонарушения может устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания, но назначается только судьей.

По непонятной причине отзыв лицензии как форма административного наказания лицензиатов, допускающих в своей работе нарушения установленных законодательством и иными нормативными документами требований, КоАП вообще не предусмотрен. Думается, что подобная ситуация может негативно отразиться на деятельности лицензиатов в таможенном деле по следующим причинам.

Как было указано выше, ТК РФ содержал значительное число статей, в которых отзыв лицензии мог быть применен к нарушителям таможенных правил в качестве дополнительной меры административного воздействия. Это обстоятельство, несомненно, являлось действенным профилактическим методом в борьбе таможенных органов против правонарушений в таможенном деле. Очевидно, что предприниматель, имеющий лицензию на осуществление предпринимательской деятельности в области таможенного дела, обладал рядом преимуществ, позволяющих ему успешно вести престижный вид бизнеса. Угроза потерять место в перспективной экономической нише, дающей стабильные доходы, а также потерять значительные суммы денег, уплаченные в качестве сборов за выдачу лицензий, дисциплинировала лицензиатов, обязывала их следить за неукоснительным соблюдением законодательства и избегать НТП.

Интересно, что в соответствии с положениями, регулирующими деятельность лицензиатов в таможенном деле, утвержденными приказами ГТК РФ, лицензия может быть отозвана по следующим основаниям:

— несоблюдение лицензиатом требований ТК РФ;

— совершение нарушения таможенных правил;

— если лицензия более не соответствует экономической политике Российской Федерации <*> (для магазина беспошлинной торговли (далее — МБТ), предпринимателей, помещающих перемещаемые через таможенную границу Российской Федерации товары под таможенные режимы переработки).

———————————

<*> Данная формулировка в принципе некорректна. По мнению С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, А.П. Алехина и многих других ученых, исследовавших вопросы лицензирования, одной из важнейших функций лицензии является обеспечение общественной безопасности в государстве. Крупнейший специалист в области административного права И.Е. Андриевский еще в конце XIX века доказал, что безопасность и благосостояние страны находятся в неразрывной органической связи: всякая мера, содействующая обеспечению безопасности, тем самым содействует развитию благосостояния. Учитывая изложенное, лицензия по определению не может не соответствовать экономической политике страны, которая также ориентирована на достижение благосостояния.

В данном случае очевидно, что в подавляющем большинстве случаев несоблюдение лицензиатом требований ТК РФ являлось нарушением таможенных правил, то есть решение об отзыве лицензии принималось по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении для целей предупреждения совершения новых правонарушений, что в полной мере соответствует п. 1 ст. 3.1 КоАП. Эта практика понятна и логична — нарушитель лишился лицензии за совершение противоправных действий.

Если лицензиат не был согласен с решением таможенного органа об отзыве лицензии, принятого по результатам расследования дела об НТП, он мог в соответствии с п. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации защищать свои права в суде.

На основании анализа 100 постановлений, хранящихся в архиве Федерального арбитражного суда Московского округа и принятых за период с 1996 по 2001 год, которые касались споров об отзыве таможенными органами лицензий, можно сделать вывод, что указанный суд рассматривал иски, возникшие именно на основании решений по делам об НТП. При этом имела место следующая последовательность процессуальных действий: обнаружение должностными лицами таможенных органов Российской Федерации правонарушения, совершенного лицом, обладающим лицензией на предпринимательскую деятельность в области таможенного дела, — составление протокола по факту НТП — проведение административного расследования — вынесение постановления по делу об НТП — выпуск соответствующим таможенным органом приказа об отзыве лицензии — рассмотрение искового заявления в арбитражном суде (как правило, еще и в апелляционной и кассационной инстанциях) о признании недействительности приказа таможенного органа об отзыве лицензии <*>. В некоторых случаях также и таможенным органам приходилось доказывать свою правоту и оспаривать в кассационной инстанции решения судов первой инстанции об отмене их приказов об отзыве лицензий за нарушения лицензиатами таможенного законодательства <**>. Таким образом, в ходе судебных разбирательств всесторонне и полно исследовались материалы дела об НТП и представленные сторонами доказательства, следовательно, можно было установить объективную необходимость и справедливость применения отзыва лицензии в качестве административного наказания.

———————————

<*> В качестве примера можно привести Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 01.03.2001 по делу N КА-А40/805-01 по исковому заявлению ООО «Уни-Дата» о признании недействительным Приказа Московской южной таможни от 18.08.2000 N 354 «Об отзыве лицензии на учреждение таможенного склада ООО «Уни-Дата».

<**> В качестве примера можно привести Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 09.07.2001 N КА-А40/3602-01 по кассационной жалобе Московской южной таможни об отмене решения Арбитражного суда г. Москвы от 16.04.2001, согласно которому был отменен Приказ данной таможни N 344 от 14.08.2000 об отзыве лицензии на учреждение СВХ закрытого типа ЗАО «ВЭВ».

Присутствующая сегодня в положениях о лицензионных видах деятельности в таможенном деле, утвержденных приказами ГТК РФ, формулировка, согласно которой лицензия может быть отозвана, если лицензиат не соблюдает требования Таможенного кодекса Российской Федерации, очень обтекаема и неконкретна. Создается благоприятная почва для безответственного отношения должностных лиц таможенных органов при проведении отбора соискателей и злоупотреблений со стороны недобросовестных чиновников от таможни. Следует уточнить: по каким же причинам в настоящее время возможен отзыв лицензии в таможенном деле?

Например, в соответствии с п. 34 Положения о складах временного хранения (далее — СВХ), утвержденного Приказом ГТК России от 10.11.2000 N 1013, если владелец СВХ:

— признан банкротом в порядке, установленном действующим законодательством;

— утратил право собственности либо владения и пользования на одно или несколько помещений склада или территорию, прилегающую к ним;

— исключен из реестра юридических лиц, а также при изменении типа СВХ, увеличении, уменьшении его площади или местонахождения, таможня, выдавшая лицензию, рассматривает вопрос и принимает решение о соблюдении (несоблюдении) владельцем СВХ требований Таможенного кодекса Российской Федерации. У таможенных брокеров и таможенных перевозчиков лицензия может быть отозвана в случае неоднократного невыполнения своих обязанностей, причинения неправомерного ущерба своим клиентам, признания их несостоятельными.

Думается, что сама возможность несостоятельности или банкротства (так же, как и несоответствие профессионального уровня или материально-технической базы лицензиата требованиям таможенного законодательства) в качестве причин для отзыва лицензий должна быть ликвидирована должностными лицами таможенных органов еще на этапе рассмотрения заявления о ее выдаче соискателю. Если же такие случаи возникнут, то это в первую очередь будет указывать на неудовлетворительно проведенный контроль таможенных органов при рассмотрении заявления на получение соискателем лицензии, так как назначение и весь смысл предварительных мероприятий, осуществляемых таможенными органами до выдачи лицензии в соответствии с положениями, регулирующими деятельность лицензиатов и утвержденными соответствующими приказами ГТК РФ, в том, чтобы исключить возможность допуска к предпринимательству в таможенном деле юридических лиц с неустойчивым финансовым положением.

Что касается возможности отказа лицензиата от своих обязанностей или причинения ущерба своим контрагентам, то это просто не логично, так как любой предприниматель в первую очередь стремится с целью получения максимальной прибыли качественно оказать услуги как можно большему количеству клиентов и не заинтересован в том, чтобы им отказывать.

Также известно, что договора гражданско-правового характера (в том числе и договора, заключаемые таможенными лицензиатами со своими клиентами) содержат положения о взаимной ответственности контрагентов при надлежащем исполнении договорных обязательств (в том числе и причинении ущерба). При возникновении указанная ответственность является для виновной стороны прямыми убытками. Очевидно, что любой предприниматель прилагает все усилия, чтобы исполнить взятые на себя обязательства надлежащим образом и при этом избежать дополнительных расходов, а тем более убытков.

Изучив составы правонарушений, изложенных в главе 16 КоАП, которые могут быть совершены таможенными перевозчиками и брокерами, можно с уверенностью сказать, что любой ущерб, причиненный лицензиатом своему клиенту, может возникнуть только при совершении действий, являющихся составом НТП.

Показателен также тот факт, что, по данным ГТК РФ, до вступления в силу КоАП (во время действия ТК РФ), ни одна лицензия в таможенном деле не была отозвана по иным причинам, кроме как по причине наложения взысканий по фактам НТП.

Таким образом, получается, что единственной причиной для отзыва лицензии на осуществление предпринимательской деятельности в таможенном деле может и должно являться совершение им административного правонарушения в области таможенного дела.

Исходя из изложенного можно сделать вывод о необходимости внесения в КоАП отзыва лицензии в качестве вида одного из административных наказаний для лицензиатов, осуществляющих предпринимательскую деятельность, подлежащую лицензированию не только в таможенном деле, но и в иных отраслях бизнеса <*>.

———————————

<*> Федеральный закон от 08.08.2001 N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» также не предусматривает отзыва лицензий.

Дополнительно можно отметить, что на основании опросов как должностных лиц отделов таможенных расследований таможенных органов Российской Федерации, так и предпринимателей, осуществляющих свою деятельность в таможенном деле, следует, что возможность применения данного вида административного воздействия является самым действенным методом для профилактики правонарушений со стороны лицензиатов в рассматриваемой форме бизнеса.

Примечательно, что ч. 1 ст. 3.2 КоАП в качестве вида административного наказания для физических лиц предусмотрена дисквалификация (лишение физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе юридического лица, осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом), применяя которую можно было бы эффективно бороться с противоправными действиями лицензиатов в таможенном деле, однако ни одна из статей главы 16 КоАП этой меры воздействия не предусматривает.

К примеру, в случае совершения НТП, подпадающих под признаки ст. 16.14 КоАП (нарушение установленных требований и условий помещения на таможенный склад (далее — ТС), СВХ, свободный склад (далее — СС) товаров, порядка или сроков их хранения, а равно порядка проведения с ними операций без разрешения таможенного органа Российской Федерации), в качестве административного наказания предполагается только наложение на виновных лиц штрафа, максимальная сумма которого для юридических лиц составляет от тридцати до ста минимальных размеров оплаты труда.

Если предположить, что владелец СВХ, ТС, СС не обеспечивает надлежащих условий хранения товара (допускает на территорию лицензируемого объекта посторонних лиц, дозволяет им производить операции без разрешения таможенных органов и т.д.) до окончания таможенными органами в отношении его контрольных мероприятий или таможенного оформления, то становится очевидным, что указанное административное наказание не в полной мере соответствует степени вины правонарушителя.

Объективная сторона рассматриваемого правонарушения может быть охарактеризована двумя составляющими, первая из которых сформулирована в диспозиции указанной ст. 16.14 КоАП, а вторая — в ст. 14.21 КоАП, то есть в надлежащем управлении юридическим лицом.

Думается, что в рассматриваемом случае и с учетом ч. 3 ст. 2.1 КоАП <*> гораздо более эффективной мерой было бы применение комплексного наказания в виде наложения штрафа на юридическое лицо, обладающее лицензией ГТК РФ, и одновременной дисквалификации его руководителя. Такое же административное наказание следовало предусмотреть для руководителей организаций, получивших лицензию на осуществление деятельности в качестве таможенного брокера или таможенного перевозчика, если их подчиненные соответствующим образом не подготовлены для декларирования или перевозки товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации, и совершают НТП, подпадающие под признаки следующих статей КоАП:

———————————

<*> Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо.

— 16.2 (недостоверное декларирование товаров и транспортных средств);

— 16.4 (неуведомление при ввозе товаров и (или) транспортных средств о пересечении таможенной границы Российской Федерации);

— 16.6 (непринятие перевозчиком мер в случае аварии или действия непреодолимой силы);

— 16.7 (несоблюдение правил перемещения транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации);

— 16.10 (несоблюдение срока и маршрута доставки товаров и (или) транспортных средств);

— 16.11 (уничтожение, повреждение, утрата либо изменение средств идентификации);

— 16.12 (нарушение сроков подачи представления таможенной декларации);

— 16.13 (проведение перевозчиком грузовых операций без разрешения таможенного органа);

— 16.15 (непредставление в таможенный орган отчетности и несоблюдение порядка ведения учета);

— 16.16 (неприятие мер по таможенному оформлению или по выпуску находящихся на временном хранении товаров и транспортных средств).

При ознакомлении со статьями главы 16 КоАП также следует обратить внимание на тот факт, что в отличие от ТК РФ, в котором присутствовали санкции за незаконное осуществление деятельности в качестве таможенного брокера (ст. 286 ТК РФ) и таможенного перевозчика (ст. 287 ТК РФ), она не содержит положений, предусматривающих административные наказания для предпринимателей, оказывающих услуги в таможенном деле без соответствующей лицензии, выданной таможенными органами.

Примечательно, что ч. 2 ст. 14.1 КоАП предусматривает административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение является обязательным, однако должностные лица таможенных органов не только уполномочены рассматривать дела о действиях, подпадающих под признаки указанной статьи, но даже не могут составить протокол об административном правонарушении для дальнейшей передачи его в суд для рассмотрения <*>.

———————————

<*> В соответствии с п. 1 ст. 23.1 дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 14.1 КоАП, уполномочены рассматривать арбитражные суды.

Следует заметить, что деятельность СВХ, ТС, МБТ и СС без соответствующей лицензии практически невозможна, так как все эти объекты околотаможенной инфраструктуры хорошо известны как таможенным органам, так и участникам внешнеэкономической деятельности, однако нередки случаи, когда услуги таможенного брокера оказываются юридическими лицами, либо вообще не имеющими данного статуса либо при отсутствии в штате квалифицированных специалистов. Известны также эпизоды, когда переработка товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации, производилась без получения в таможенном органе разрешения (лицензии) на данную операцию.

Таким образом, имеет место абсурдная ситуация: в настоящее время при обнаружении в зоне деятельности своей таможни лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность в качестве таможенного брокера, таможенного перевозчика или осуществляющего переработку товаров без соответствующей лицензии, должностные лица данной таможни должны будут для целей пресечения данного административного правонарушения в таможенном деле и составления определения о возбуждении дела об административном правонарушении обратиться в милицию, так как в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП протокол об административном правонарушении, подпадающем под признаки ст. 14.1 КоАП, уполномочены составлять только должностные лица органов внутренних дел.

Кроме этого, п. 2 ст. 28.7 КоАП определено, что вести административное расследование по факту осуществления предпринимательства в таможенном деле без специального разрешения будет также должностное лицо, составившее определение, то есть тот же милиционер.

Однако в соответствии с ч. 2 ст. 7 и ч. 7 ст. 8 ТК РФ непосредственное руководство таможенным делом осуществляет ГТК РФ, и никакие государственные органы не вправе принимать решения, затрагивающие компетенцию таможенных органов Российской Федерации, следовательно, в данном случае можно говорить о наличии серьезного противоречия между КоАП и ТК РФ, которое должно быть устранено в кратчайшие сроки.

Для этих целей следует, во-первых, дополнить главу 16 КоАП статьей, предусматривающей административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности в таможенном деле без получения в таможенном органе Российской Федерации соответствующей лицензии, а во-вторых, уполномочить должностных лиц таможенных органов Российской Федерации самостоятельно рассматривать дела о НТП подобного рода и выносить по ним решения.

Практическое внедрение изложенных предложений требуется прежде всего для обеспечения защиты интересов таможенных брокеров, наличие которых во внешнеэкономической деятельности объективно необходимо для организации цивилизованных внешнеторговых контактов, но также позитивно повлияет на пополнение доходной части бюджета РФ по следующим причинам.

Эти предприниматели, являясь связующим звеном в классической схеме международной торговли: продавец — таможенный брокер — таможня — таможенный брокер — покупатель — ускоряют оборот товаров, перемещаемых через таможенную границу РФ, повышают эффективность экспортно-импортных операций. Таможенные брокеры оказывают неоценимые услуги и таможенным органам РФ (помогают качественно выполнять фискальные функции), и предпринимателям — участникам ВЭД (экономия времени при таможенном оформлении, отсутствие расходов, возникающих при простое транспортных средств, оборачиваются дополнительными прибылями). Таким образом, значительные убытки таможенных брокеров от своих «нелегальных коллег», свободно действующих в настоящее время практически во всех таможенных органах РФ <*>, оборачиваются также и убытками для России.

———————————

<*> Так называемые черные брокеры, пользуясь несовершенством таможенного законодательства РФ, осуществляют декларирование товара на основании доверенности, которую им выдают лица, перемещающие товары через таможенную границу РФ. Услуги предпринимателей данного рода не отличаются качеством, а доходы не облагаются подоходными налогами.