Прямое применение Конституции РФ

04-03-19 admin 0 comment

Ершов В.
Российская юстиция, 1998.


В. Ершов, президент Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

В соответствии с пунктом 2 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции РФ. Статья 15 Конституции РФ гарантирует ее высшую юридическую силу и прямое действие, а статья 4 Конституции РФ определяет ее верховенство на всей территории Российской Федерации.

Названные принципиальные положения Конституции РФ, на мой взгляд, дали Пленуму Верховного Суда РФ основания принять 31 октября 1995 г. важнейшее Постановление N 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации», в соответствии с которым суд должен непосредственно применять Конституцию РФ в случае возникновения коллизий между Конституцией РФ и иными нормативными правовыми актами.

В реальной судебной практике Верховный Суд РФ, основываясь на статье 46 Конституции РФ, признавал подведомственными судам споры об отказе гражданам в принятии заявления на бездействие органов исполнительной власти (Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 5. С. 2 — 3); жалобы на постановление Законодательного собрания края, касающиеся избирательных прав граждан (Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 4. С. 1); заявления о том, что законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями 1 и 2 статьи 76 Конституции РФ (Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 5. С. 1); требование о признании незаконным акта, носящего нормативный характер, заявленное гражданином или юридическим лицом либо гражданами, имеющими статус индивидуального предпринимателя (Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 6. С. 1).

Конституционный Суд РФ принял 16 июня 1998 г. Постановление по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ. Оно вызвало в некоторых своих частях немало обоснованных вопросов и сомнений в среде научных и практических работников.

Конечно, в данном Постановлении содержится бесспорный вывод, что «поскольку… полномочия Конституционного Суда Российской Федерации закреплены специально и поскольку для их осуществления именно этим органом судебной власти предусмотрена особая форма правосудия — конституционное судопроизводство, то осуществление другими судами аналогичных полномочий без их конституционного закрепления и вне таких форм исключается». В этой связи соответствующим Конституции РФ представляется и вывод Конституционного Суда РФ в резолютивной части Постановления: «предусмотренное статьей 125 Конституции Российской Федерации полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, относится к компетенции только Конституционного Суда Российской Федерации».

В описательной части Постановления Конституционный Суд РФ обоснованно подчеркивает: «требование о непосредственном применении Конституции Российской Федерации обращено ко всем судам, которые в соответствии с главой 7 Конституции Российской Федерации независимо осуществляют судебную власть в пределах своей компетенции и в формах судопроизводства, установленных данной главой… суд может не применить федеральный закон или закон субъекта Российской Федерации…».

Наконец, Конституционный Суд РФ справедливо отмечает: «перечень полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов не является закрытым, поскольку статьи 126 и 127 допускают рассмотрение ими и иных, не названных в этих конституционных нормах категорий дел…».

Но, думается, в Постановлении Конституционного Суда РФ имеются и дискуссионные выводы. Например, такой: «рамки настоящего толкования определяются целью разграничения компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом Российской Федерации и другими судами». Между тем, как известно, в общей теории права под толкованием нормативных правовых актов принято понимать лишь их уяснение и разъяснение. «Разграничение» же компетенции каких-либо государственных органов — функция законодательных органов государственной власти, к которым Конституционный Суд РФ, безусловно, не относится. Больше того, Конституционный Суд РФ, по существу выступил «судьей в собственном деле», фактически перераспределив полномочия федеральных судов в свою пользу.

Конституционный Суд РФ в своем Постановлении использует понятие «проверка конституционности нормативных актов», предполагая, что «другие судебные органы Конституция Российской Федерации такими полномочиями не наделяет». Однако в общей теории права принято разграничивать понятия «преодоление» коллизий нормативных правовых актов и их «устранение». Если преодолевать коллизии нормативных правовых актов могут все правоприменители в процессе применения норм посредством, например, применения нормативных правовых актов более высокого уровня и неприменения нормативных правовых актов, противоречащих актам, имеющим более высокую юридическую силу, то устранением коллизий нормативных правовых актов действительно могут заниматься лишь органы, наделенные законом специальной компетенцией. При таком подходе Конституционный Суд РФ имеет право устранять коллизии нормативных правовых актов в соответствии со статьей 125 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации», признавая федеральные законы и иные нормативные правовые акты, отнесенные к его компетенции, не соответствующими Конституции РФ. А иные правоприменители могут преодолевать коллизии нормативных правовых актов, не применяя акты, не соответствующие Конституции РФ и непосредственно применяя нормативный правовой акт более высокой юридической силы.

Конституционный Суд РФ считает, что поскольку полномочия Конституционного Суда РФ закреплены специально в Конституции РФ, постольку «конституционное судопроизводство» других судов без их конституционного закрепления исключается. Однако, во-первых, сам же Конституционный Суд РФ в данном Постановлении перечень полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов не считает закрытым. Во-вторых, например, согласно статье 19 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», полномочия Верховного Суда РФ должны быть установлены не только Конституцией РФ, но и федеральным конституционным законом, проект которого в настоящее время обсуждается. В этой связи трудно согласиться с таким выводом Конституционного Суда РФ: «Применительно к осуществлению компетенции по судебной проверке конституционности актов надлежащий суд устанавливается только Конституцией и другим законом устанавливаться не может».

Ссылаясь на статью 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г., Конституционный Суд РФ считает свои постановления окончательными и не подлежащими обжалованию. Но ведь ситуация изменилась в связи с вступлением России в Совет Европы и ратификацией его общепризнанных принципов и норм. Не только в теоретическом, но и в практическом плане возник вопрос о соответствии данного положения Федерального конституционного закона части 3 статьи 46 Конституции РФ, в соответствии с которой «каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в международные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты». Полагаю, настало время привести Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. в соответствие с Конституцией РФ.

Далее Конституционный Суд РФ делает, на мой взгляд, еще более спорный и неаргументированный вывод: «Предусмотренное статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации обращение иных судов в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности примененного или подлежащего применению в конкретном деле закона, если суд приходит к выводу о несоответствии закона Конституции Российской Федерации, не может рассматриваться только как его право, — суд обязан обратиться с таким запросом, чтобы не соответствующий Конституции Российской Федерации акт был лишен юридической силы (часть 6 статьи 125) в конституционно установленном порядке, что исключило бы его дальнейшее применение».

Какие же доводы приводит Конституционный Суд РФ в пользу такого решения? Первый — «Данная обязанность судов вытекает из возложенного на них, как на независимые органы правосудия, конституционного полномочия обеспечивать судебную защиту прав и свобод человека, включая равенство перед законом и судом (статьи 18, 19 и 46), подчиняясь при этом Конституции Российской Федерации и федеральному закону». Довод «о равенстве перед законом» выглядит здесь по меньшей мере странно, поскольку речь идет о законе, не соответствующем Конституции РФ и прямом применении последней.

Довод второй — «Отказ от применения в конкретном деле закона, неконституционного с точки зрения суда, без обращения в связи с этим в Конституционный Суд Российской Федерации противоречил бы и конституционным положениям, согласно которым законы действуют единообразно на всей территории Российской Федерации (статьи 4, 15 и 76), и в то же время ставил бы под сомнение верховенство Конституции Российской Федерации, так как оно не может быть реализовано, если допускается разноречивое толкование различными судами конституционных норм».

На мой взгляд, Конституционный Суд РФ вышел тут за пределы своей компетенции — толкования Конституции РФ, выполнив несвойственные ему функции законодателя, т.е. осуществил расширительное толкование Конституции РФ, дополнив ее новым содержанием. В части 4 статьи 125 Конституции РФ установлено: «Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле…» Думается, использование в Конституции РФ понятия «примененного» дает судам основание применять Конституцию РФ непосредственно (прямо) до обращения в Конституционный Суд РФ.

Кроме того, в статьях 4, 15 и 76 Конституции РФ нет понятия «единообразное применение законов», речь идет лишь о верховенстве Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами.

Что касается «разноречивого толкования различными судами конституционных норм», то оно в конечном результате исключено, так как согласно статьям 126 и 127 Конституции РФ Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ осуществляют судебный надзор за деятельностью судов и дают разъяснения по вопросам судебной практики, целью которых является «единообразное» правоприменение, выработка единых подходов в правоприменительной практике.

Вывод Конституционного Суда РФ противоречит и общей теории права, согласно которой преодолевать коллизии нормативных правовых актов возможно и в процессе правоприменения.

Наконец, право судов прямо применять Конституцию РФ предусмотрено статьями 3 и 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», в которых записано, что «единство судебной системы обеспечивается путем… применения всеми судами Конституции Российской Федерации… суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции Российской Федерации… общепризнанным принципам и нормам международного права… принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу». Характерно, что и в статье 101 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» используется менее категорическая формула, нежели чем в обсуждаемом Постановлении: «суд при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации закона, примененного или подлежащего применению в указанном деле, обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности данного закона».

В связи с изложенными доводами, думается, не основано на Конституции РФ и достаточно спорное мнение Конституционного Суда РФ, содержащееся в резолютивной части: «Суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона».

В статье 36 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. указано, что основанием к рассмотрению дела в Конституционном Суде РФ является обнаружившаяся «неопределенность» в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ закон или иной нормативный правовой акт. В этой связи справедливо возникает вопрос: нужно ли обращаться в Конституционный Суд РФ, когда такой неопределенности нет? В обычных случаях, когда нормативный правовой акт очевидно не соответствует Конституции РФ? Например, согласно части 3 статьи 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. В то же время зачастую они ограничиваются нормативными правовыми актами более низкого уровня, например, законами субъектов Российской Федерации. Нужно ли в этих и им подобных очевидных случаях обращаться в Конституционный Суд РФ? Думается, нет. Другой пример. Согласно той же статьи Конституции РФ федеральным законом права граждан могут быть ограничены лишь в случаях, установленных Конституцией РФ. Как должен поступать судья, если федеральный закон очевидно нарушает права граждан в иных случаях? Полагаю, и в этом случае правоприменитель должен прямо применять Конституцию РФ.

На практике сразу же возник вопрос: в случае действительной «неопределенности» соответствия или несоответствия закона Конституции РФ может ли судья первоначально сам истолковывать закон, прямо применить Конституцию РФ и лишь после вынесения решения обязательно обратиться в Конституционный Суд РФ. Некоторые судьи Конституционного Суда РФ, принимавшие участие в вынесении обсуждаемого Постановления, устно отвечают на этот вопрос положительно. Но такое толкование Постановления требует обязательного официального письменного разъяснения. В резолютивной части Постановления имеется достаточно противоречивый пункт, который можно истолковать подобным образом: «Обязанность обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации… существует независимо от того, было ли разрешено дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона на основе непосредственно действующих норм Конституции Российской Федерации».

Полагаю, что прямо не соответствует Конституции РФ и следующий вывод Конституционного Суда РФ: «Обращение в Конституционный Суд Российской Федерации обязательно и в тех случаях, когда суд при рассмотрении конкретного дела приходит к выводу о неконституционности закона, который принят до вступления в силу Конституции Российской Федерации…». В соответствии с пунктом вторым раздела второго «Заключительных и переходных положений» Конституции РФ «законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации». Считаю, что формула Конституции РФ вполне определенна: правоприменители прямо не применяют нормативные правовые акты, принятые до 25 декабря 1993 г. и не соответствующие Конституции РФ. Иной вывод, по-моему, не только теоретически не состоятелен, опровергается современной реальной правоприменительной практикой, но и не основан на простых жизненных реалиях: огромном количестве нормативных правовых актов, не соответствующих Конституции РФ, и сравнительно небольшом количестве судей Конституционного Суда РФ (19 судей).

В связи с изложенными доводами нельзя согласиться и с другим бездоказательным выводом Конституционного Суда РФ: «Обязанность судов в случаях, если они приходят к выводу о неконституционности закона, для официального подтверждения его неконституционности обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации не ограничивает непосредственное применение ими Конституции Российской Федерации».

Полагаю, не основан на общей теории права и Конституции РФ и следующий вывод Конституционного Суда РФ: «Устранение неконституционного закона из системы правовых актов не может быть достигнуто ни путем разрешения дел… ни путем разъяснений по вопросам судебной практики, которые… дают Пленумы Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Последние не праве определять какой-либо иной порядок обеспечения непосредственного применения Конституции Российской Федерации при разрешении конкретных дел, чем предусмотренный ею, а также федеральным конституционным законом».

Прежде всего необходимо отметить, что в общей теории права принято применять два понятия — «устранение коллизий» и «преодоление коллизий». Если первым вправе заниматься прежде всего законодательные органы государственной власти, то преодолевать коллизии нормативных правовых актов вправе и правоприменители для каждого конкретного случая. Кроме того, в соответствии со статьями 126 и 127 Конституции РФ Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ дают «разъяснения по вопросам судебной практики», т.е. вправе толковать применяемые судами нормативные правовые акты, в частности, Конституцию РФ.

Конституционный Суд РФ оставил открытым и вопрос о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. С одной стороны, право соотносить нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации с их конституциями (уставами) действительно принадлежит конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации. С другой стороны, слушатели академии на занятиях постоянно задают справедливый вопрос: какой суд вправе рассматривать спор о соответствии данных актов Конституции РФ?

Конституционный Суд РФ, выполнив фактически функцию законодателя и отложив решение данного и подобных вопросов на неопределенное время, ответил только на другой вопрос: «статьи 76, 118, 120, 125, 126, 127 и 128 Конституции РФ не исключают права законодателя специально предусматривать осуществление судами общей юрисдикции и арбитражными судами в порядке административного судопроизводства полномочий по проверке соответствия перечисленных в статье 125 (пункты «а» и «б» части 2) нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ. Однако признание недействующими названных в статье 125 Конституции РФ актов ниже уровня федерального закона невозможно вне четкой регламентации принятия таких решений».

В то же время в реальной практике постоянно возникает не разрешенный Конституционным Судом РФ вопрос: кто может признавать нормативные правовые акты, не перечисленные в статье 125 Конституции РФ, не соответствующими Конституции РФ? Действительно, с одной стороны, согласно Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (ст. 46); человек, его права и свободы являются высшей ценностью, признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина — обязанность государства (ст. 2); Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (ст. 4); права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). С другой стороны, в устаревших федеральных законах имеется множество пробелов, отсутствуют специальные процедуры признания нормативных правовых актов не соответствующими Конституции РФ.

Согласно статье 24 АПК РФ, Высший Арбитражный Суд РФ действительно может рассматривать лишь дела о признании недействительными только ненормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ. В то же время к компетенции Верховного Суда РФ относится оспаривание нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав граждан (ст. 116 ГПК РСФСР). Полагаю, в этих случаях суд может и должен соотносить данные акты в том числе с Конституцией РФ. Но как быть в иных случаях, прямо законом не предусмотренных? Ответ на данный вопрос, во-первых, можно найти в Конституции РФ: Верховный Суд Российской Федерации «является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции» (ст. 126); «каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод» (ст. 46). Отсюда, по-моему, можно сделать несколько выводов. Первый — если права и свободы граждан нарушены нормативным правовым актом, то они должны быть защищены судом; второй — поскольку Конституционный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ являются специализированными судами и имеют строго фиксированную законом компетенцию, постольку все остальные споры должны разрешать общие суды. В противном случае права и свободы граждан не будут защищены судом. Думаю, такой вывод основан и на статье 10 Конституции РФ, предусматривающей разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, которое предполагает, в частности, контроль судов за всеми, а не только некоторыми нормотворческими органами.

Наконец, считаю, что такой вывод можно сделать и на основе анализа статьи 3 Федерального закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», в соответствии с которой суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ; действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

Согласно части 2 статьи 125 Конституции РФ с запросами о соответствии Конституции РФ указанных ниже нормативных правовых актов могут обращаться только строго установленные субъекты — Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем на практике возник принципиальный вопрос: если указанные органы и лица не обращаются в суд, то может ли гражданин, считающий, что его права и свободы нарушены нормативными правовыми актами, названными в статье 125 Конституции РФ, обратиться в суд? И если да, то в какой? В самой общей форме ответ имеется в части 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации: «решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд». Характерно, что каких-либо изъятий из общего правила судебной защиты прав и свобод граждан Конституция не содержит. В то же время Конституция РФ и не определяет суды, рассматривающие данные жалобы граждан. А в соответствии с ГПК РСФСР споры с участием граждан рассматривают общие суды.

Гражданин, основываясь на части 2 статьи 46, статье 120 Конституции РФ, статье 12 ГК РФ, во-первых, может обращаться в суд с иском о неприменении судом акта государственного или иного органа, противоречащего Конституции РФ и федеральному закону. Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа Конституции РФ и федеральному закону, должен не применять спорный акт и принять решение в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом. В то же время оспоренный нормативный правовой акт в этом случае не признается судом не соответствующим Конституции РФ и федеральным законам, продолжает действовать и может применяться в дальнейшем другими правоприменителями, нарушая права и свободы иных граждан.

Посмотрим, в каком направлении развивается практика Верховного Суда РФ. Так, Президиум Верховного Суда РФ 5 февраля 1997 г. удовлетворил протест заместителя Председателя Верховного Суда РФ, указав, что признание судом права субъекта Российской Федерации на введение лицензирования отдельного вида деятельности, не предусмотренного к лицензированию законодательными актами Российской Федерации, противоречит действующему законодательству (Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. N 5. С. 1 — 2). Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 18 февраля 1997 г. оставила в силе решение суда, в соответствии с которым постановление краевого Законодательного Собрания в части централизации на краевом уровне средств государственного фонда занятости населения, формируемых в городах и районах края, обоснованно признано судом недействительным (Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. N 8. С. 2 — 3). Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 26 августа 1997 г. отменила решение Судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда, указав, что решение суда об отказе в признании недействительными нормативных актов исполнительной власти субъекта Федерации о блокировке колес автомобилей и принудительной эвакуации транспортных средств отменено как вынесенное с нарушением норм материального права (Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. N 2. С. 3 — 4).

Применение нормативных правовых актов традиционно рассматривается по методу логического умозаключения — силлогизма, в котором роль большей посылки играет норма, а меньшей — казус, и характеризуется подведением конкретных общественных отношений под абстрактные правовые нормы. Однако такая позиция не отражает всей подлинной глубины и многогранности творческой деятельности правоприменителей. Анализируя применение нормативных правовых актов с позиции системного анализа, следует рассматривать взаимоотношения между правотворческими и правоприменительными органами не только с точки зрения «сдержек и противовесов», но и взаимодействия, взаимодополнения, известной «саморегуляции» и влияния правоприменителей на правообразование в процессе применения норм с целью не только разрешения конкретного спора, но и развития права, достижения «подвижного равновесия». В качестве объективно необходимых «механизмов саморегуляции» правоприменительной деятельности можно назвать преодоление коллизий нормативных правовых актов, их толкование, применение относительно определенных правовых норм, преодоление пробелов в праве.

Прямое применение Конституции РФ — частный случай «саморегуляции», преодоления коллизий правовых норм. По общему правилу преодоления иерархических коллизий, приоритет имеет норма, имеющая более высокую юридическую силу. Думаю, у нас нет убедительных теоретических оснований для оспаривания вывода о том, что Конституция РФ, имеющая верховенство над другими нормативными правовыми актами, должна применяться правоприменителями непосредственно (прямо) в процессе правоприменения.

Проблема толкования нормативных правовых актов имеет свою историю. Показательно, что в авторитарных государствах, на первый взгляд, чисто юридическая проблема толкования нормативных правовых актов перерастала в серьезную политическую задачу, решая которую властвующие лица обеспечивали проведение своей воли. С этой целью правом обязательных разъяснений законов они наделяли строго определенных должностных лиц. В Риме, например, имелось специальное сословие истолкователей (interpretos). Их задача состояла в применении закона «толком». В ряде государств толковать законы мог только один человек. Так, император Юстиниан запретил толковать законы всем, кроме себя. Поэтому можно сделать вывод: о степени демократичности государства и свободы его граждан, в частности, можно судить и в зависимости от того, кому дозволено толковать законы. В этой связи считаю, что толкование нормативных правовых актов как их уяснение и разъяснение присущи не только правотворческому, но и правоприменительному процессу. В то же время толкование нормативных правовых актов как их уяснение более характерно для правоприменения, а обязательное толкование как разъяснение — для правотворчества. Полагаю, что суд, являющийся по своей правовой природе прежде всего правоприменительным органом, призванным рассматривать споры, может иметь право только необязательного толкования нормативных правовых актов лишь для данного конкретного дела (ad hoc), правом же обязательного толкования (разъяснения) могут быть наделены только органы, принявшие нормативный правовой акт (аутентичное толкование). В противном случае правоприменительный орган в конечном итоге будет фактически выполнять несвойственные ему правотворческие функции. Последнее подтверждается и реальной практикой Конституционного Суда РФ.

Пробелы в нормативных правовых актах могут устраняться только правотворческими органами. Вместе с тем преодоление пробелов в нормативных правовых актах происходит в правоприменительном процессе. Преодоление пробелов в таких актах неизбежно изменяет характер деятельности правоприменителей, которые, во-первых, должны выработать правоположение (обыкновение) на основе правовых норм данной или смежных отраслей законодательства, его общего смысла и принципов; во-вторых, — применить выработанное ими правоположение (обыкновение).

Важнейшее теоретическое и практическое значение имеют вопросы, связанные со способами преодоления пробелов в нормативных правовых актах. На мой взгляд, теоретически более обоснованную позицию занимает В.Н. Карташов, называющий три способа преодоления пробелов в нормативных правовых актах: аналогия закона, межотраслевая аналогия закона и аналогия права (Карташов В.Н. Применение права. 1980. С. 29 — 31). Разрешать в суде споры по аналогии позволяет понимание относительной повторяемости, взаимозависимости и взаимосвязанности общественных отношений. В логике аналогий называют умозаключение, в котором от сходства предметов в одних признаках делается вывод о сходстве этих предметов в других признаках. Следовательно, суть применения нормативных правовых актов по аналогии состоит в выработке правоположения (обыкновения), в соответствии с которым в результате сходства в одних признаках общественных отношений делается вывод о возможности их регулирования подобным образом. Выработанное правоприменение носит не обязательный, а лишь возможный характер и может применяться в других случаях только в случае его убедительности и аргументированности.

При таком подходе теоретически обоснованно и практически необходимо установление судебного контроля по аналогии за всеми без какого-либо исключения нормативными правовыми актами («нормоконтроля») до определения федеральным конституционным законом видов нормативных правовых актов, подлежащих проверке судами, правил о предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел, субъектов, управомоченных обращаться в суд, и т.п. Руководствоваться здесь следует общим смыслом Конституции РФ (разрешение и взаимное сдерживание (контроль) законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти; судебная защита прав и свобод граждан, в том числе и от решений и действий (или бездействия) всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц).

Как представляется, действенной защиты прав граждан и юридических лиц можно добиться, лишь обеспечив прямое (непосредственное) применение Конституции РФ всеми правоприменителями в процессе разрешения конкретных дел и установив реальный контроль судов за всеми без исключения нормотворческими органами.