Проверки законности правовых актов органов местного самоуправления

04-03-19 admin 0 comment

Винокуров А.
Законность, 1998.


А. Винокуров, прокурор управления по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Генеральной прокуратуры РФ.

Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. Принятый в развитие конституционных норм Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, устанавливает общие принципы его организации.

В части, не противоречащей Конституции России и позже принятым законодательным актам, действует Закон РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. регулирует вопросы формирования и исполнения бюджетов муниципальных образований. Порядок проведения выборов, в том числе в органы местного самоуправления, и референдумов регулирует Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. закрепляет основы правового статуса муниципальных служащих, дает классификацию муниципальных должностей и перечисляет ограничения, связанные с такой службой.

Кроме того, отдельные полномочия органов местного самоуправления закреплены в Законе РФ «О закрытом административно — территориальном образовании» от 14 июля 1992 г., Федеральном законе «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. Соответствующие правовые нормы, определяющие круг полномочий органов местного самоуправления, содержатся также в Законах «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижений, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», «О занятости населения в Российской Федерации», «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» и др.

Анализ норм законодательства о местном самоуправлении позволяет сделать вывод, что муниципальные органы обладают достаточно широким кругом полномочий в основных сферах жизни (экономической, бюджетно — финансовой, социальной, культурной, обеспечения законности и правопорядка) и имеют немалые возможности влиять на ситуацию в таких областях, как: планирование, строительство, транспорт, связь, жилищное хозяйство, торговля, управление муниципальной собственностью, использование и охрана земель, водных, лесных и других природных ресурсов на подведомственной им территории.

Практика прокурорского надзора свидетельствует, что правотворческий процесс муниципальных органов нередко сопровождается нарушениями применяемых законов, которые зачастую выражаются в превышении полномочий. Так, только за последние два года прокурорами выявлено почти 50 тыс. незаконных правовых актов органов местного самоуправления, причем более 90% приходится на исполнительные органы. Следует отметить, что, принимая незаконные акты, муниципальные органы нарушают права и свободы многих граждан, проживающих или находящихся на территориях соответствующих образований, права и законные интересы юридических лиц.

Учитывая это, Генеральный прокурор РФ в отраслевом приказе «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 22 мая 1996 г. N 30 относит прокурорский надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления к числу приоритетных направлений надзорной деятельности прокуратуры и нацеливает подчиненных прокуроров на периодические проверки независимо от наличия сведений о нарушении законов.

Важнейшими элементами организации прокурорского надзора являются сбор информации об издании актов, противоречащих законам, ее анализ и планирование работы.

Получению необходимой информации в наибольшей мере способствует поддержание прокурорами разнообразных деловых контактов с руководителями и представительных, и исполнительных органов муниципальных образований всех уровней, председателями постоянных комиссий, депутатами, должностными лицами, в том числе юристами, администрации; участие в работе сессий и заседаний этих органов; предварительное ознакомление с проектами решений, постановлений и других актов; систематическое проведение проверок законности актов. Необходимо также организовывать личный прием граждан и разного рода встречи прокурора с жителями, посещать собрания и сходы граждан.

Емкими источниками информации о принятии (издании) органами представительной и исполнительной власти незаконных актов являются: жалобы и заявления, поступающие в органы прокуратуры от населения; сообщения средств массовой информации (периодическая печать, радио, телевидение); обращения в прокуратуру руководителей или владельцев предприятий, учреждений и организаций, фермеров, предпринимателей и других лиц. Сведения о принятии незаконных актов органами местного самоуправления можно получить также в суде общей юрисдикции, а порою и в арбитражном суде, куда обращаются граждане — предприниматели и юридические лица с исками о признании недействительными незаконных решений этих органов, ущемляющих их права и законные интересы.

В отличие от проверок исполнения соответствующих законов, которые проводятся только по сигналам о нарушении законов, проверки законности актов органов местного самоуправления должны, как уже отмечалось, осуществляться независимо от наличия сигналов. Это позволяет прокурорам заранее предусматривать основной объем работы и осуществлять надзор в плановом порядке, проводя проверки систематически. Однако приоритет следует отдавать проверкам в связи с поступившими сведениями об издании незаконных актов.

Может быть рекомендована следующая схема деятельности территориальных прокуроров по предупреждению издания незаконных актов и выявлению принятых (изданных) незаконных актов:

предварительное изучение и правовая оценка проектов решений и постановлений представительного органа, главы муниципального образования;

участие прокурора или другого прокурорского работника в заседаниях сессий представительного органа, заседаниях (совещаниях) муниципальной администрации;

ознакомление с поступившими в прокуратуру копиями принятых (изданных) представительным органом, главой муниципального образования решений и постановлений;

истребование в прокуратуру для изучения и правовой оценки из представительных и исполнительных органов правовых актов и, в случае необходимости, других документов, послуживших основой их издания;

проведение проверок законности актов в органах местного самоуправления;

поручение проведения проверок законности актов вышестоящим органам представительной и исполнительной власти.

В последнее время во многих регионах установилась практика предварительного направления органами местного самоуправления в органы прокуратуры проектов решений и постановлений, касающихся наиболее важных вопросов жизни и деятельности регионов, в особенности охраны прав и свобод граждан, развития социально — экономической сферы, приватизации муниципальных предприятий, использования земельного фонда и иных природных ресурсов, охраны правопорядка. Однако следует отметить, что законом не установлена обязанность муниципального органа направлять проекты нормативных актов, поэтому прокурорам необходимо решать такие вопросы по взаимной договоренности с руководителями этих органов.

В соответствии со ст. 7 Закона о прокуратуре прокурор района (города), его заместители либо по их поручению другие прокурорские работники вправе присутствовать на заседаниях представительных и исполнительных органов муниципальных образований и их комиссий, структурных подразделений. При обсуждении проектов (в особенности тех нормативных актов, которые рассчитаны на длительное применение и распространяющих свое действие на всех или многих граждан, проживающих в границах соответствующей административно — территориальной единицы) прокурор обязан высказать свои замечания и мнение о законности принимаемого акта. Если усматриваются какие-либо противоречия действующему законодательству, иные недостатки проекта акта, на это следует обратить внимание представительного органа, главы муниципального образования, назвать конкретный закон, который может быть нарушен, напомнить о вредных последствиях, которые могут наступить, и объяснить, что в случае принятия акта в таком виде на него будет принесен протест либо направлено в суд заявление о признании его недействительным.

Получает распространение практика включения органов прокуратуры в число обязательных адресатов, которым направляются правовые акты представительных и исполнительных органов муниципальных образований. Это позволяет прокурорам своевременно знакомиться с принятыми актами и реагировать на те из них, которые не соответствуют законам.

В соответствии с установившимся порядком копии актов, принятых нижестоящими представительными и исполнительными органами, направляются в вышестоящие представительные и исполнительные органы. В связи с этим прокуроры имеют возможность проводить проверки по копиям этих актов. Так могут проверяться решения, принятые поселковыми, сельскими органами самоуправления, поступившими в районные органы местного самоуправления, а постановления, изданные главами поселковых и сельских администраций (образований), — по копиям, поступившим в районную администрацию.

Однако предпочтение следует отдавать проверкам законности правовых актов по месту их принятия или издания, как наиболее эффективному способу, обеспечивающему полноту выявления нарушений закона. Дело в том, что без ознакомления с материалами, послужившими основанием принятия акта, не всегда можно сделать правильный вывод о его законности, а эти материалы, как правило, находятся по месту издания акта.

Подготовка к проверке обычно включает такие элементы:

1. Ознакомление с материалами ранее проведенных проверок законности актов, изданных данным органом местного самоуправления. При этом прокурору следует восстановить в памяти, какие нарушения законов были допущены ранее при издании актов, нарушения каких законов встречались наиболее часто, отменены ли незаконные акты, устранены ли нарушения и восстановлены ли нарушенные права, свободы и интересы как физических, так и юридических лиц. Копии протестов и представлений, ответов на них руководителей представительного или исполнительного органа, а также копии решений судов о признании актов недействительными во время проверки желательно иметь при себе.

2. Тщательное изучение законов и иных нормативных актов, регулирующих деятельность органа местного самоуправления, где предстоит проводить проверку.

3. Изучение законов, наиболее часто применяемых при издании актов. Слабое знание прокурорами этого законодательства нередко приводит к тому, что отдельные незаконные решения, постановления, распоряжения и иные акты остаются невыявленными. Применяемые проверяемым органом законы и иные акты прокурора целесообразно иметь при себе во время проверок. Возникающие сомнения относительно законности актов в этом случае он может разрешить в ходе проверки на месте.

4. Ознакомление с руководящими указаниями Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов Федерации в части предмета проверки, а также ознакомление с имеющимися в прокуратуре методическими разработками, рекомендациями (пособиями).

5. Составление плана проверки, в котором указывается, какие акты и за какой период подлежат проверке, с какими иными документами следует ознакомиться, с кем побеседовать, на что обратить особое внимание, какие вопросы выяснить или уточнить. К проведению проверок законности актов специалисты обычно не привлекаются, однако это не исключает возможности обращения прокурора за консультацией к соответствующим специалистам. В ходе проверки план может корректироваться.

О предстоящей проверке следует заблаговременно оповестить председателя (руководителя) представительного органа, главу муниципального образования либо их заместителей. Обычно в начале проверки прокурор встречается с руководителем органа и ставит его в известность относительно характера и объема предстоящей работы. Желательно договориться с ним о выделении в распоряжение прокурора на время проверки работника проверяемого органа, который бы предоставлял прокурору необходимые материалы, оказывал помощь в вызове к прокурору сотрудников органа и выполнял иные просьбы прокурора.

В зависимости от характера проверки прокурору по его просьбе предоставляются: все правовые акты, принятые (изданные) за определенный отрезок времени, либо отдельный акт или группа актов, законность которых оспаривается, или акты, изданные по определенному вопросу (приватизация, местные налоги, охрана окружающей среды и другие), устав муниципального образования (если он принят), регламент представительного органа; планы и программы развития города, района, поселка, села; протоколы сессий представительного органа и заседаний администрации, заключения постоянных комиссий; дела, журналы, книги, где могут содержаться или регистрироваться правовые акты, в том числе в форме распоряжений, телефонограмм; при необходимости разного рода материалы, послужившие основанием для принятия (издания) актов (материалы проверок, административных расследований, ходатайства граждан и юридических лиц и другие); жалобы и заявления граждан, поступившие в представительный орган или муниципальную администрацию. Обычно акты представительного органа хранятся (подшиваются) в одном деле (папке) вместе с протоколами. Нередко к актам прилагаются материалы, послужившие основанием для их принятия (издания). Обязательно следует ознакомиться с утвержденным перечнем дел (книг, журналов), ведущихся в проверяемом органе.

Перед началом проверки прокурор должен поинтересоваться, какие меры приняты соответствующими руководителями (должностными лицами) в связи с ранее внесенными протестами или представлениями (если они вносились) и в связи с решениями судов о признании актов недействительными и отменены ли акты, противоречащие законам, восстановлены ли нарушенные права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц. Если нарушения законов не устранены, в том числе не отменены незаконные акты, то следует установить причину этого, истребовать объяснения у соответствующих должностных лиц.

На незаконность акта могут указывать следующие обстоятельства:

несоответствие предписаний акта нормам применяемого закона. По этому признаку прокурорами выявляются более 90% актов, противоречащих законам;

несоответствие предписаний акта фактическим обстоятельствам (жизненной ситуации). Незаконность акта может быть установлена при ознакомлении прокурора с материалами, на основании которых акт был издан;

подпись акта неправомочным должностным лицом. Это может свидетельствовать о превышении его полномочий и, следовательно, о незаконности предписания. По этому признаку могут выявляться незаконные акты (приказы, распоряжения, постановления) о привлечении к дисциплинарной и административной ответственности.

В ходе проверок законности актов в любом представительном и исполнительном органе муниципальных образований, включая и органы территориального общественного самоуправления, прокурор обычно выясняет такие вопросы:

правомочен ли был проверяемый орган издавать акт по данному вопросу и не входит ли решение этого вопроса в компетенцию другого вышестоящего или нижестоящего представительного или исполнительного органа. Иными словами, не нарушена ли органом его законная компетенция, не вышел ли он за ее пределы. Предмет ведения органов местного самоуправления закреплен в ст. ст. 6, 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

не допущено ли в акте нарушение материального права по существу, т.е. не противоречат ли его предписания нормам соответствующего закона — как федерального, так и субъекта Федерации;

не ограничивает ли акт права и свободы граждан, права и законные интересы предприятий, учреждений, организаций и других органов (государственных, муниципальных, негосударственных, предпринимателей, а также общественных объединений) и не содержит ли он запреты на разрешаемые законом действия (свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства и другие);

не устанавливаются ли актом обязанности граждан и юридических лиц, не предусмотренные Конституцией и законами РФ, Конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации, а также уставом муниципального образования;

не содержит ли акт разрешения запрещаемых законом действий;

соответствует ли содержание акта фактическим обстоятельствам (жизненной ситуации). Дело в том, что внешне акт может выглядеть вполне законным, в действительности не соответствуя фактическим обстоятельствам;

нет ли в акте сведений о совершении преступлений и других правонарушений;

содержат ли акты представительного органа, главы муниципального образования указание на финансовые, материально — технические и организационные средства, необходимые для обеспечения их выполнения;

не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом актам;

соблюден ли порядок принятия или издания акта;

содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия, подписи и другие;

указаны ли сроки вступления в силу решений, постановлений и иных актов. Если срок вступления в действие акта не определен, то он обычно действует с момента его обнародования (опубликования) или доведения до сведения населения в иной форме.

Проверки в органах представительной власти районного и городского уровней (Думах, Советах, Муниципальных советах, Управах, Земских собраниях, Собраниях выборных представителей и других). Прокурорам необходимо учитывать в ходе проверок, что в соответствии со ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:

1) принятие общеобязательных правил по предмету ведения муниципального образования, предусмотренных его уставом;

2) утверждение местного бюджета и отчет об его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц, предусмотренных уставом муниципального образования.

В связи с тем, что полномочия представительных органов утверждаются уставами муниципальных образований, проверку в этом органе целесообразно начать с ознакомления с названным уставом, если он принят, и дать ему оценку с точки зрения соответствия действующему законодательству. Принятый непосредственно населением или представительным органом устав района (города) должен закреплять: систему органов представительной и исполнительной власти, порядок их формирования, полномочия и сроки их исполнения; порядок принятия и вступления в силу нормативных актов местного самоуправления; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; границы и состав территории муниципального образования; основания и виды ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц и другие вопросы.

В связи с этим необходимо поинтересоваться, нашли ли отражение перечисленные вопросы в уставе. Следует также выяснить:

— разграничены ли полномочия между представительными и исполнительными органами муниципального образования; представительными и исполнительными органами разных уровней (районными, поселковыми и т.д.); органами местного самоуправления и представительными и исполнительными органами субъекта Федерации;

— не ущемлены ли права нижестоящих органов местного самоуправления, в частности — органов территориального общественного самоуправления;

— не присвоили ли органы местного самоуправления себе права, принадлежащие органам представительной и исполнительной власти субъектов Федерации.

Подлежат выяснению также такие вопросы:

— не устанавливаются ли представительным органом не предусмотренные законодательством РФ налоги, сборы, пошлины;

— не превышает ли этот орган свои полномочия при принятии решений, устанавливающих административные санкции;

— утвержден ли бюджет района (города) и отчет об исполнении бюджета.

Необходимо убедиться, утверждены ли региональные программы трудовой занятости населения (безработных), расселения и обустройства беженцев и вынужденных переселенцев, образован ли целевой земельный фонд для выделения беженцам и вынужденным переселенцам.

Следует также поинтересоваться, осуществляется ли представительным органом контроль за законностью принимаемых решений нижестоящими (поселковыми, сельскими) представительными органами местного самоуправления, проводятся ли соответствующие проверки в названных органах, запрашиваются ли от них в необходимых случаях принятые ими правовые акты и принимаются ли меры для отмены незаконных актов (незаконный акт вправе отменить только тот орган, который его принял).

Проверки законности актов, изданных главами муниципальных образований районного (городского) уровней. Проверке обычно предшествует ознакомление прокурора с положениями Конституции или устава, регулирующих деятельность исполнительных органов этого уровня. В начале проверки целесообразно ознакомиться со штатным расписанием и сметой расходов на содержание аппарата соответствующей администрации, регламентом администрации, утвержденным ее главой (руководителем), и выяснить следующие вопросы:

— соответствуют ли эти документы утвержденной представительным органом или предусмотренной уставом района (города) структуре администрации и размерам расходов на ее содержание;

— соблюден ли установленный порядок назначения или выборов главы муниципального образования, а также назначения руководителей структурных подразделений администрации;

— соблюдено ли требование закона о запрещении руководителю исполнительного органа и другим должностным лицам администрации быть депутатами соответствующего представительного органа;

— реализуется ли главой администрации право на отмену незаконных актов, изданных руководителями органов и структурных подразделений администрации;

— осуществляется ли главой муниципального образования контроль за законностью актов, изданных руководителями нижестоящих исполнительных органов (старостами, управляющими и т.п.).

Далее прокурор знакомится с постановлениями, распоряжениями и приказами главы администрации и оценивает их с точки зрения соответствия законам. При этом особое внимание следует обратить на законность решений глав администрации: касающихся расходования бюджетных средств, приватизации муниципальных предприятий и других объектов, выделения или продажи земельных участков (в том числе под капитальное строительство и на другие цели), приватизации земельных участков, распределения жилой площади и иных вопросов использования муниципальной собственности; вводящих новые налоги и сборы (пошлины) или изменяющих их размеры; устанавливающих разного рода ограничения (на вывоз продовольствия за пределы региона, на въезд в регион беженцев и вынужденных переселенцев и т.д.); санкционирующих (разрешающих) размещение (строительство) на территории района (города) предприятий и иных объектов федерального либо субъектного уровня.

В ряде районов и городов складывается практика проведения совещаний (собраний), организуемых администрацией, для обсуждения наиболее важных вопросов социальной, хозяйственной, культурной жизни региона, состояния законности и других. В работе таких совещаний и собраний нередко участвуют и прокуроры. Они могут выходить с инициативой обсуждения тех или иных вопросов, касающихся укрепления законности и правопорядка в районе или городе. Решения и рекомендации этих совещаний (собраний) нередко служат основой для изданий постановлений и решений главами муниципальных образований.

В регионах создаются также консультативные советы и иные совещательные органы из глав нижестоящих администраций (старост), руководителей структурных подразделений районной (городской) администрации, руководителей ряда органов, как подчиненных администрации, так и самостоятельных. Консультативные советы нередко обсуждают проекты важнейших постановлений главы администрации, касающихся различных сторон жизни и деятельности региона. Прокурору в ходе проверок следует знакомиться с протоколами совещаний, собраний, коллегий и других форумов, проводимых органами исполнительной власти.

Что касается проверок законности актов, принимаемых (издаваемых) поселковыми, сельскими органами местного самоуправления, то методика их проведения не отличается заметной спецификой от проверок, проводимых в районных (городских) органах местного самоуправления.

При проведении проверок в органах территориального самоуправления, избранных населением, проживающим на территории поселения, не являющегося муниципальным образованием, микрорайона, улицы, двора и на другой территории, прокурор знакомится с уставом или положением об этом органе (если таковой имеется), с протоколами общих собраний (сходов), конференций граждан и устанавливает, в частности:

соблюден ли порядок созыва собрания (схода) или конференции;

правомочно ли было собрание (сход) или конференция решать рассмотренные вопросы;

соблюден ли кворум при выборах органов территориального общественного самоуправления населения. Избранными в состав этих органов считаются граждане, получившие большинство голосов от числа избирателей (жителей), принявших участие в голосовании.

Необходимо иметь в виду, что органы территориального общественного самоуправления населения вправе заниматься экономической (хозяйственной) деятельностью, но лишь в том случае, если они являются юридическими лицами, т.е. зарегистрированы в районной или городской администрации.

Знакомясь с решениями органа территориального общественного самоуправления, прокурор также оценивает их с точки зрения соответствия законам.

При поступлении сведений о нарушении требований законодательства о проведении местного референдума, в особенности когда оспариваются результаты голосования, прокурору следует провести соответствующую проверку.

Проверка законности актов органов местного самоуправления заканчивается разбором ее результатов с руководителями представительного органа, администрации или органа территориального общественного самоуправления. На разбор могут быть также приглашены юристы, руководители структурных подразделений. При этом основное внимание уделяется анализу причин принятия или издания незаконных актов и рассмотрению основных путей их устранения.

По результатам проверки законности актов составляется справка или докладная записка, в которых отмечается: какие акты проверены и за какой период времени (с указанием даты их издания и номеров); какие материалы изучены; какая еще выполнена работа и какие выявлены нарушения. К справке или докладной записке прилагаются копии выявленных незаконных актов, объяснения виновных лиц и, при необходимости, другие документы.

В заключение хотелось бы заострить внимание на одном немаловажном обстоятельстве, с которым приходится повседневно сталкиваться территориальным прокурорам. Речь идет о ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая наделяет прокуроров полномочиями по осуществлению надзора за исполнением уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Представляется, что эта норма небезупречна, поскольку ст. 129 Конституции РФ делегирует право определять рамки прокурорского вмешательства исключительно Закону о прокуратуре, ст. 1 которого говорит только о надзоре за исполнением действующих на территории России законов, включая законодательные акты субъектов Федерации, а также за соответствием законам издаваемых органами местного самоуправления правовых актов. Думается, что законодатель обязан устранить эту коллизию.