Современные тенденции административно-правового регулирования рынка ценных бумаг

04-03-19 admin 0 comment

Балкаров А.Б.
Электронный ресурс, 2009.


Рынку ценных бумаг посвящены труды таких видных отечественных ученых, как А.Е. Абрамов, В.К. Андреев, Б.И. Алехин, И.В. Бархатов, В.А. Белов, А.С. Жуков, Е.В. Зенькович, Л.Л. Попов, С.В. Ротко, А.Ю. Лисицын, А.А. Ялбулганов и другие.

Являясь сегментом финансового рынка, рынок ценных бумаг, с одной стороны, обеспечивает интересы частных лиц, предоставляя им возможность заключать гражданско-правовые договоры по ценным бумагам, с другой — определяет стабильность развития экономики страны и выступает дополнительным источником финансирования остальных частей финансового рынка. Наличие публичного интереса обязывает государство в лице его органов осуществлять контрольно-надзорную и стимулирующую политику на фондовом рынке.

В связи с этим невозможно однозначно определить, к какой отрасли права относится рынок ценных бумаг: к частной (jus privatum) или к публичной (jus publicum). От решения данного вопроса зависит степень влияния административной власти на данный вид рынка.

На рынке ценных бумаг возникает множество различных правоотношений. Это все говорит о том, что государство заинтересовано в создании динамичного, устойчивого рынка ценных бумаг, способного обслуживать интересы частного капитала и формировать эффективные механизмы перераспределения собственности.

Динамичность и устойчивость рынка ценных бумаг обеспечиваются государством путем принятия административных нормативно-правовых актов, откуда вытекают административные правоотношения. Рассмотрим сущность административных правоотношений, возникающих на рынке ценных бумаг, и попытаемся выявить их объект регулирования.

Объектом административно-правового регулирования рынка ценных бумаг является деятельность по совершению операций с ценными бумагами и их организационному обеспечению, в отличие от объекта гражданско-правового регулирования, каковым на рынке ценных бумаг являются заключаемые там сделки, отмечает Е.В. Зенькович. При этом организационное обеспечение операций с ценными бумагами включает в себя совокупность юридически значимых действий, направленных на создание предпосылок функционирования рынка ценных бумаг (например, организация торговли на рынке ценных бумаг, организация расчетно-депозитарного обслуживания сделок с ценными бумагами) <2>.

———————————

<2> См.: Зенькович Е.В. Рынок ценных бумаг: административно-правовое регулирование / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Волтерс Клувер, 2007.

Для решения вопроса о правовом регулировании института государственных и муниципальных ценных бумаг А.В. Реут отмечает, что институты права (и рынок ценных бумаг в том числе) должны быть отнесены к финансовому или гражданскому праву в зависимости от преобладания в них соответственно организационных или имущественных отношений <3>.

———————————

<3> См.: Реут А.В. Основные направления регулирования рынка государственных и муниципальных ценных бумаг / Под ред. А.А. Ялбулганова.

В.А. Белов считает, что регулирование рынка ценных бумаг — это упорядочение деятельности на нем всех его участников и операций между ними со стороны организаций, уполномоченных обществом на эти действия <4>. Здесь под организациями понимаются как государственные органы, так и саморегулируемые организации.

———————————

<4> См.: Белов В.А. Государственное регулирование рынка ценных бумаг. М.: Высшая школа, 2005. С. 16.

К.С. Бельский отмечает, что сущность государственного управления обнаруживается не столько через деятельность его органов, сколько через воздействие управляющего субъекта на управляемый объект в соответствии с поставленными целями и задачами <5>. Касаясь административно-правового регулирования рынка ценных бумаг, такого рода воздействие направлено именно на решение организационных вопросов функционирования рынка ценных бумаг государством, устанавливая определенные правила, принципы, формы деятельности участников фондовых рынков, проводя контрольно-надзорные мероприятия и т.д., что и составляет содержание административных правоотношений на этом рынке.

———————————

<5> См.: Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 57; Советское административное право. Методы и формы государственного управления / Ред. кол.: Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, М.И. Пискотин. М., 1977. С. 21.

Таким образом, можно сказать, что объектом административных правоотношений на рынке ценных бумаг является организационное обеспечение операций с ценными бумагами.

Современные исследователи правового регулирования рынка ценных бумаг отмечают, что административная регламентация рынка ценных бумаг должна осуществляться в рамках определенного организационно-правового механизма <6>. В соответствии с данным механизмом можно выявить основные направления административно-правового регулирования рынка ценных бумаг:

———————————

<6> Ротко С.В., Тимошенко Д.А. Указ. соч.

— нормативное регулирование возникающих правоотношений на рынке ценных бумаг на основе метода властных предписаний, которым строго должны следовать все участники фондового рынка, включая и публично-правовые образования;

— контроль над исполнением установленных правовых норм;

— защита прав и интересов участников административных правоотношений на рынке ценных бумаг. Предусматривается административный порядок разрешения споров между участниками административно-правовых отношений на рынке ценных бумаг без обращения в судебные органы, на основе применения норм административного права;

— координация и определение деятельности субъектов административно-правовых отношений на рынке ценных бумаг, согласование действий брокеров, дилеров либо иных участников фондового рынка с административными требованиями;

— определение самой структуры органов государственной власти, осуществляющих государственно-властные полномочия в сфере регулирования ценных бумаг.

Вместе с тем существуют различные проблемы административно-правового регулирования рынка ценных бумаг. Рассмотрим наиболее существенные из них.

Как уже было сказано нами, одним из направлений организационно-правового механизма регулирования рынка ценных бумаг является нормативно-правовое регулирование правоотношений, возникающих на этом рынке, посредством издания органами государственной власти и органами местного самоуправления нормативно-правовых актов с властными предписаниями. К сожалению, многие нормативные акты в этой области принимаются в спешке, без серьезных экспертиз, обсуждений с представителями профессионального сообщества, что приводит к ущемлению законных прав и интересов участников рынка. К числу таких актов относится действующий порядок лицензирования профессиональных участников рынка ценных бумаг, аттестации специалистов рынка ценных бумаг, раскрытия информации, деятельности специализированных депозитариев.

Иная проблема, когда в отношении одного и того же круга вопросов действует несколько актов, регламентация отдельных вопросов страдает излишней детализацией, т.е. возникают коллизии в праве, а другие вопросы, напротив, имеют существенные пробелы в описании предмета регулирования. Это все дает почву для легализации доходов, полученных преступным путем, и распространению коррупции на рынке ценных бумаг. Поэтому следует унифицировать действующую правовую базу, привести ее в соответствие на основе принципов четкости, однозначности, доступности, непротиворечивости, открытости и т.п., учитывая интересы профессиональных сообществ, непосредственно участвующих в деятельности рынка ценных бумаг.

Существует также проблема единого подхода к проведению контрольных и надзорных мероприятий Федеральной службой по финансовым рынкам, в связи с чем происходит нарушение прав и интересов профессиональных участников рынка ценных бумаг. Одним из возможных выходов из сложившегося положения могла бы стать разработка соответствующих административных контрольно-надзорных регламентов деятельности ФСФР России.

От организации контроля, от точности и сбалансированности прав и ответственности контролирующего органа зависит обеспечение законности и правопорядка на рынке ценных бумаг. Тем более что контроль способствует совершенствованию управления и «не ограничивается кругом вопросов, связанных с соблюдением обязательных предписаний — законов и других нормативных актов» <7>.

———————————

<7> Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. Проблемы надведомственного контроля. М., 1974. С. 18.

Административным законодательством предусматривается передача ряда функций государственных органов в ведение общественных (саморегулируемых) организаций, где правовые отношения будут возникать уже без непосредственного участия органа государственного управления. Здесь явно проявляется децентрализация государственных полномочий, расширяя диспозитивное начало правового регулирования. Такой способ регулирования иногда является необходимым, дабы избежать излишнего влияния со стороны органов исполнительной власти.

Например, представляется необходимым расширить практику привлечения саморегулируемых организаций к принятию индивидуальных управленческих актов, в частности восстановить процедуру выдачи ходатайств на получение лицензий профессиональных участников рынка ценных бумаг со стороны саморегулируемых организаций (СРО). Это позволило бы упорядочить процедуру выхода на рынок новых участников, обеспечило бы рациональное использование государственных средств и в конечном счете снизило бы бюрократические барьеры.

«Подводя всякого рода юридические отношения под определенные юридические принципы, — отмечал В.В. Ивановский, — государство обязано вносить в эти отношения: порядок, справедливость, взаимное уважение прав и обязанностей управляемых и властвующих» <8>. Именно с этим принципом должна проводиться административная политика на рынке ценных бумаг, иначе возникнет излишнее принуждение, что влечет значительные нарушения прав и свобод участников рынка.

———————————

<8> Ивановский В.В. Наука административного права в ее прошлом и настоящем // Журнал Министерства юстиции. 1903. N 9 (ноябрь). С. 29.

Подводя итог, нам хотелось бы отметить, что административно-правовое регулирование рынка ценных бумаг должно обеспечить создание благоприятных и справедливых условий для осуществления деятельности на рынке ценных бумаг. Излишнее администрирование со стороны государства может повлиять на привлечение крупных инвестиций в различные отрасли экономики и интеграцию России в мировой рынок капитала, что необходимо для нашей страны в условиях глобального экономического кризиса.