Вопросы назначения административных наказаний за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности

04-03-19 admin 0 comment

Астафьев В.Б.
Электронный ресурс, 2009.


Любой вид юридической ответственности, независимо от интерпретации данного понятия, выражается в определенных законом неблагоприятных последствиях для правонарушителя, которые тот должен претерпеть. Административная ответственность предполагает административное наказание.

Для функциональной характеристики административных наказаний представляется важным положение закона о том, что административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения (ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ).

Без наказания нет ответственности. Последняя выражается в конкретных наказаниях. Более того, нормативная конструкция ответственности, подчеркивает О.Э. Лейст, обусловлена видом санкции <1>. Именно качество меры ответственности отличает административное наказание от иных принудительных средств (административно-предупредительных мер, мер административного пресечения). Административное наказание находит выражение в установлении в санкции административно-деликтной нормы вида и объема правоограничений, составляющих содержание соответствующего вида наказания. Так, за осуществление кредитной организацией производственной, торговой или страховой деятельности санкцией ч. 1 ст. 15.26 КоАП РФ предусмотрен административный штраф в размере от 40 тыс. до 50 тыс. рублей. По существу, это масштаб ответственности за определенный вид административного правонарушения, ориентир для правоприменителя, который при назначении наказания не может выйти за рамки санкции нарушенной нормы. В соответствии со ст. 4.1 КоАП РФ административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение.

———————————

<1> См.: Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М.: Изд-во МГУ, 1981. С. 97.

Действующий Кодекс РФ об административных правонарушениях четко определил понятие административного наказания, изложил цели данного вида наказания, определив их как предупреждение совершения административных правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Однако любая правовая санкция ориентирована на достижение определенных изменений не только в поведении лиц, совершивших те или иные общественно опасные деяния, но и на достижение более отдаленных, но тем не менее важных социальных задач. Полагаем, что цель наказания за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности — не только предупредить правонарушение, но и применить административное наказание, способствовать сохранению и укреплению стабильности отношений в данной сфере деятельности. Иначе говоря, одной из целей административного наказания за рассматриваемые правонарушения является обеспечение стабильности банковской системы.

Закон определяет систему административных наказаний, позволяющих дифференцированно реагировать на различные виды административных правонарушений (ст. 3.2 КоАП РФ) <2>. Представляется важным и своевременным включение в эту систему в соответствии с Федеральным законом от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ административного наказания в виде административного приостановления деятельности <3>. Несмотря на то что КоАП РФ исходит из двухсубъектности административной ответственности, а именно физических и юридических лиц, система административных наказаний, по существу, была ориентирована на физических лиц. Практически единственным видом административного наказания в отношении юридических лиц выступал административный штраф. Вместе с тем такая мера административного наказания не всегда срабатывала в отношении юридических лиц, в том числе и кредитных организаций, для которых было проще «откупиться» путем внесения определенной денежной суммы, чем выполнять возложенную на них нормативными актами обязанность.

———————————

<2> О понятии системы административных наказаний см.: Максимов И.В. Система административных наказаний по законодательству Российской Федерации / Под ред. Н.М. Конина. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2004.

<3> СЗ РФ. 2005. N 19. Ст. 1752.

Большинство исследователей, анализируя систему административных наказаний, введенную КоАП РФ, предлагают ее расширить, установив наказания, которые могли бы применяться к юридическим лицам, эффективно воздействовать на их поведение. Такая идея частично реализована в новом административно-деликтном законодательстве государств — участников СНГ. Так, в КоАП Республики Казахстан от 30 января 2001 г. N 155-11 к видам административных взысканий отнесено лишение специального права: лишение лицензии, специального разрешения, квалификационного аттестата (свидетельства) или приостановление ее (его) действия на определенный вид деятельности либо совершение определенных действий; в законодательстве Кыргызской Республики приостановление или запрещение деятельности индивидуального предпринимателя, лишение лицензии (разрешения) на занятие определенным видом деятельности, приостановление определенного вида деятельности, и восстановление объекта в первоначальное состояние предусмотрены в качестве административных взысканий <4>.

———————————

<4> См.: Кодекс об административной ответственности Республики Кыргызстан от 4 августа 1998 г. N 114.

Санкции ст. 15.26 КоАП РФ предусматривают за совершение рассматриваемых правонарушений административный штраф. Кроме этого, в качестве альтернативы данному виду административного наказания в ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ установлено предупреждение. Применение штрафных санкций за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности не вызывает возражений, но установление административного наказания в виде предупреждения вряд ли оправданно. Во-первых, данный вид административного наказания применим в основном к физическим лицам. Не случайно многие ученые в характеристике предупреждения выделяют моральное воздействие данной меры административного наказания, связывая его с реализацией гуманизма административной политики (Д.Н. Бахрах, А.Е. Лунев, Г.А. Кузьмичева и др.). Моральное воздействие на юридических лиц трудно себе представить. Во-вторых, предупреждение предусмотрено за нарушение установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований. Но согласно ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в таких случаях Банк имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений. Сила воздействия названного требования несопоставима с предупреждением, предусмотренным в санкции ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ. Несоблюдение такого требования в установленный Банком России срок влечет более жесткие меры воздействия, указанные в ст. 74 названного Федерального закона. В-третьих, вызывает сомнение целесообразность сохранения предупреждения в системе административных наказаний, поскольку данное правовое средство не содержит реальных правоограничений, не может быть индивидуализировано, смыкаясь с устным замечанием в случаях освобождения от административной ответственности по основаниям ст. 2.9 КоАП РФ. Отличие предупреждения от замечания состоит только в письменной форме закрепления. Поэтому было бы оправданным исключение предупреждения из санкции ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ.

Все три части ст. 15.26 КоАП РФ содержат относительно-определенные санкции с указанием минимума и максимума размера налагаемого административного штрафа, что позволяет судьям индивидуализировать в каждом конкретном случае размер данного вида административного наказания с учетом требований ст. 4.1 — 4.3 КоАП РФ. Казалось бы, столь четкая регламентация размера административного штрафа не должна вызывать никаких осложнений в применении санкций за рассматриваемые административные правонарушения. Но, как показало изучение судебной практики, трудностей в применении ст. 15.26 КоАП РФ не удалось избежать. Их причина — в конкуренции данной нормы и ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», которая в случаях нарушения кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России, предоставляет Банку России право взыскивать штраф в размере до 0,1% минимального размера уставного капитала.

Одновременное применение данных норм противоречило бы принципу справедливости юридической ответственности: за одно правонарушение должно быть одно наказание.

При применении штрафных санкций возникает вопрос: в каком размере должен взыскиваться штраф практически за одни и те же деяния? Мнение Банка России отражено в кассационной жалобе, поданной Московским главным территориальным управлением ЦБР: «…суд сделал неправильный вывод о невозможности взыскания штрафа в размере, определенном ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» <5>. Мнение суда прямо противоположно. Характерной является позиция Федерального арбитражного суда Московского округа, который в своем Постановлении от 18 ноября 2002 г. пришел к выводу, что ст. 74 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусматривает штраф, налагаемый за нарушение обязательных требований актов Банка России, который является административным и применяется в связи с совершением административного, а не гражданского нарушения. На основе изложенного ФАС Московского округа пришел к мнению, что штраф, взыскиваемый за нарушение обязательных нормативов и требований Банка России, не может превышать размер, установленный ст. 15.26 КоАП РФ <6>. Следует отметить последовательную позицию данного суда, штрафы по всем изученным делам были взысканы в размерах, предусмотренных ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ, а не в размерах, установленных ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

———————————

<5> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 11 июня 2003 г. N КА-А40/3476-03.

<6> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 18 ноября 2002 г. N КА-А40/7528-02. Аналогичная позиция этого же суда отражена в Постановлениях Федерального арбитражного суда Московского округа от 13 ноября 2003 г. N КА-А40/8657-03, от 28 апреля 2005 г. N КА-А40/3153-05 и др.

Насколько оптимальны размеры административного штрафа, предусмотренные за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности? Административный штраф в ст. 15.26 КоАП РФ установлен в следующих размерах: по ч. 1 — от 40 до 50 тысяч рублей, по ч. 2 — от 10 до 30 тысяч рублей, по ч. 3 — от 40 до 50 тысяч рублей. Учитывая высокую опасность этих правонарушений, в особенности нарушений нормативов и иных обязательных требований, установленных Банком России, если они создают реальную угрозу интересам кредиторов, вкладчиков (ч. 3 ст. 15.26 КоАП РФ), размер административного штрафа в действующей норме явно недостаточен для кредитных организаций. Это подтвердили и опрошенные судьи, подчеркнув, что административному штрафу в размере от сорока до пятидесяти тысяч рублей в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусмотрена более весомая альтернатива. Банк России в случаях нарушения установленных нормативов, создающих реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков), может отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций. Исходя из этого, целесообразно установить следующие размеры административного штрафа: по ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ — от 30 до 50 тысяч рублей, по ч. 3 ст. 15.26 КоАП РФ — от 50 до 100 тысяч рублей.

Вместе с тем применение только административного штрафа к кредитным организациям явно является недостаточным для предупреждения последующих правонарушений с их стороны. Поэтому целесообразно дополнить санкцию ч. 3 ст. 15.26 КоАП РФ административным наказанием в виде административного приостановления деятельности, которое должно применяться только в тех случаях, когда незаконными действиями кредитной организации создана реальная угроза интересам вкладчиков и кредиторов. Думается, что введение такой меры административного наказания за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности будет способствовать как предупреждению такого правонарушения, так и укреплению стабильности банковской системы.

Таким образом, реализация административной ответственности осуществляется прежде всего посредством применения административного наказания. Значимость данного правового средства состоит в том, что административное наказание и административное правонарушение образуют основные институты административно-деликтного права, являются его несущими конструкциями. Для эффективного противодействия административной деликтности, в том числе и в финансово-кредитной сфере, важен поиск оптимальных форм, видов и размеров (сроков) административных наказаний.