Методология исследования проблемы послания Конституционного Суда Российской Федерации

04-03-19 admin 0 comment

Митюков М.А.
Электронный ресурс, 2010.


В статье автор анализирует генезис правовой Конструкции «послание Конституционного Суда», его политическую обусловленность и юридические аспекты предполагаемой структуры и содержания.

Ключевые слова: Конституционный Суд, конституционное правосудие, послание, методология.

Author analyzes the genesis of the legal phenomenon «the Address of the Constitutional Court», its political causation and judicial aspects of the assumed structure and content.

Key words: Constitutional Court, constitutional justice, the Address, methodology.

«Белым пятном» в практике конституционного правосудия является проблема реализации статьи 100 Конституции Российской Федерации в части послания Конституционного Суда. Во многом в историческом аспекте проблема политически мотивирована тем, что указанная норма оказалась «чужеродным телом» в материи современной Конституции, явным заимствованием из «соперничающего» с ней еще «при родах» проекта Конституционной комиссии.

Закон РСФСР от 12 июля 1991 г. «О Конституционном Суде РСФСР» уделял значительное внимание посланию Конституционного Суда. В нем определялась ежегодная периодичность этого акта, его адресат и содержание. Подготовкой послания Конституционного Суда Верховному Совету РСФСР о состоянии конституционной законности в Российской Федерации руководил сам Председатель Конституционного Суда (пункт 7 части 1 статьи 21).

В Законе имелась также специальная статья, где регламентировалось, что послание основывается на рассмотренных Конституционным Судом материалах и излагается в виде отдельного документа. Устанавливалось, что послание должно быть обязательно рассмотрено Верховным Советом или Съездом народных депутатов не позднее чем в двухмесячный срок со дня его получения. По результатам этого рассмотрения принимается постановление (статьи 3 (часть 3) и 54) <1>.

———————————

<1> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 19. Ст. 626.

Однако следует отметить, что названные нормы в Законе появились в результате сложной политической борьбы в Верховном Совете и на Пятом (внеочередном) Съезде народных депутатов РСФСР. Значительная группа депутатов настаивали на том, чтобы запретить Конституционному Суду направлять Съезду и Верховному Совету послания о состоянии конституционной законности в государстве. Они также были против обязательного рассмотрения посланий высшими органами государственной власти. Отклоняя требования этих депутатов, Верховный Совет исходил из заинтересованности в укреплении конституционного строя, а также из того, что послания представляют собой уникальную информацию, которая может обогатить законотворческую деятельность парламента. Эту позицию разделил и Съезд народных депутатов <2>.

———————————

<2> См.: Пятый (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР 12 июля 1991 г.: Бюл. N 5. Заседание пятое (утреннее). М.: Изд. Верх. Совета РСФСР. С. 5 — 6.

Первое и пока единственное Послание Конституционного Суда законодательному органу от 6 марта 1993 г. было по содержанию достаточно емким, но в то же время политизированным <3>. В нем давалась краткая оценка социально-экономической и политической обстановке в стране, действующей Конституции, отмечалась конфронтация ветвей власти.

———————————

<3> Об этом Послании подробно см.: Архипова Т.Г. Государственность современной России: Учеб. пособие. М., 2003. С. 104.

Послание состояло из весьма кратких введения и пяти разделов. В первом из них на основе анализа пяти дел делался вывод о причинах противостояния законодательной и исполнительной власти. Второй раздел посвящался проблемам защиты конституционных прав и свобод граждан. О серьезно осложнившихся процессах совершенствования федеральных отношений и реформирования национально-государственного устройства Российской Федерации отмечалось в следующем разделе. В четвертом разделе были затронуты проблемы конституционной законности в сфере международно-правовых отношений и национальной безопасности, хотя подобные материалы не были предметом конституционного судопроизводства. Наконец, в последнем разделе поднимались вопросы о совершенствовании Закона о Конституционном Суде Российской Федерации <4>.

———————————

<4> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993. N 1. С. 2 — 10.

Реакция на этот акт Конституционного Суда была неоднозначной. Президент России Б.Н. Ельцин в своем Послании от 24 марта 1993 г. «О конституционности» обвинил Конституционный Суд в том, что он «в значительной степени формально подготовил рядовой отчет о проделанной работе. Но Съезд народных депутатов поступил еще более формально, переадресовав Послание Верховному Совету и отведя на содоклад о состоянии конституционной законности всего несколько минут» <5>.

———————————

<5> Цит. по: Батурин Ю.Н. Конституционные этюды. М.: Ин-т права и публичной политики, 2008. С. 10.

В обществе давались весьма противоречивые оценки деятельности Конституционного Суда в части осуществления полномочия по обращению с посланиями к парламенту. В.Д. Зорькин еще в начале 1992 г. считал, что «направление ежегодных посланий… дает возможность сориентировать и общество, и власть относительно состояния конституционной законности в стране. Такие послания надо рассматривать не в качестве некоего дежурного акта, а как обращение теории к практике» <6>. Ю.А. Тихомиров в октябре 1993 г. констатировал, «что пока очень вяло Конституционный Суд проявлял себя своими конституционными посланиями», хотя «это наиважнейшая функция Конституционного Суда». По мнению профессора, послания должны быть «регулярными, плотными», «конституционным зеркалом того, что происходит. Причем всегда, постоянно — это мощная функция… это обязательная функция… Конституционного Суда» <7>.

———————————

<6> См.: Абросимова Е.Б., Уметбаева Э.Р. Ученый совет Института государства и права РАН обсуждает научный доклад Председателя Конституционного Суда Российской Федерации // Государство и право. 1992. N 5. С. 141.

<7> Архив Конституционного Суда Российской Федерации. Управление судебных заседаний (далее сокращенно — АКС). Оп. 1993 г. Д. 16. Т. 1. С. 153 — 154. Об этом выступлении Ю.А. Тихомирова на заседании Научно-консультативного совета Конституционного Суда РФ в кратком изложении см. также: Остапчук А. Конституционный Суд, кажется, останется в стране // Независимая газета. 1993. 5 ноября. С. 1.

Сложилась и противоположная точка зрения, что составление таких документов, как послания, едва ли отвечает назначению Конституционного Суда. Это, по мнению А.А. Белкина, — должно относиться к функциям прокуратуры <8>. Вероятно, этот подход ученого обусловливался отождествлением двух форм реагирования: посланий и представлений.

———————————

<8> См.: Белкин А.А. Конституционная охрана: три направления российской идеологии и практики. СПб.: Петрополис, 1995. С. 106. Сн. 1.

На проблему посланий Конституционного Суда обратили внимание и на Конституционном совещании при обсуждении и доработке президентского проекта Конституции 1993 г. Как известно, в этом проекте речь шла лишь о ежегодных посланиях главы государства Федеральному Собранию (ст. 89) <9>. Но народный депутат РФ Л.Б. Волков предложил заимствованный из проекта Конституционной комиссии РФ текст новой статьи, определяющей компетенцию совместных заседаний палат Федерального Собрания, в которой указывалось, что они созываются для заслушивания посланий Президента и Конституционного Суда.

———————————

<9> См.: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Том 1. М.: Юрид. лит., 1995. С. 416.

Это предложение вызвало возражение заведующего сектором Института государства и права РАН проф. А.М. Яковлева, председательствовавшего 16 июня 1993 г. на заседании группы представителей федеральных органов государственной власти по доработке проекта Конституции Российской Федерации. Он подверг сомнению «постановку на один уровень обоих посланий», считая «послание Президента в некоторой степени уникальным и особым документом» и поэтому «верно ли их… ставить в один ряд». Послание Конституционного Суда, по мнению профессора, «строго говоря, к юридическим документам до сих пор ни в теории, ни на практике не относилось». И поэтому им предлагалось «процедуру обращения Конституционного Суда к парламенту не выводить» на тот же уровень, что и послание главы государства.

Л.Б. Волков, защищая свое предложение, ссылался на концепцию проекта Конституционной комиссии о равноценности обоих посланий. Он был поддержан другим участником совещания — судьей Конституционного Суда РФ Б.С. Эбзеевым, который отстаивал необходимость заслушивания посланий Президента и Конституционного Суда на совместных заседаниях палат. Это он обосновывал тем, что Конституционный Суд — не только суд, но и «один из высших органов государственной власти, который существует и действует с иными… высшими органами государственной власти. И в этой ситуации… представляется, что на совместных заседаниях должно обсуждаться и послание Конституционного Суда. По существу, это проблема состояния конституционного строя» <10>. В современной литературе этой позиции придерживается Г.А. Гаджиев, подчеркивая, что послание Конституционного Суда «такое по рангу, как и послание Президента» <11>.

———————————

<10> См.: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Том 10. М.: Юрид. лит., 1995. С. 4 — 14.

<11> См.: Гаджиев Г. Роль конституционного права и Конституционного Суда должна быть активна // Юридический мир. 2004. N 11. С. 8.

При подготовке Конституции РФ 1993 г., а затем и проекта Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее — ФКЗоКС) по рассматриваемому вопросу обеспечена некоторая преемственность. Черновой вариант проекта ФКЗоКС предусматривал, что Конституционный Суд может обратиться с посланием к Федеральному Собранию Российской Федерации в случаях, когда для обеспечения конституционной законности в стране необходимо принятие решения органа законодательной власти. Текст послания предполагалось утверждать определением Конституционного Суда, вынесенным на пленарном заседании <12>. В проекте устанавливалось, что послание должно быть рассмотрено Федеральным Собранием не позднее чем в двухмесячный срок со дня его получения (ст. 38) <13>.

———————————

<12> Позднее Э.М. Аметистов высказался за утверждение послания решением Конституционного Суда (см.: АКС. Д. 16. Т. 3. С. 51). Отдел судебных заседаний в своих замечаниях и предложениях по законопроекту также возражал против утверждения послания определением, полагая, что «проще рассматривать положение как вид решения КС» и дополнить соответствующую статью, определяющую виды решений Конституционного Суда (Архив судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиева).

<13> АКС. Д. 16. Т. 2. С. 29 — 30.

При обсуждении этого варианта судьей Конституционного Суда О.И. Тиуновым оспаривалась вообще конституционность посланий, их ежегодная периодичность, основание принятия и необходимость обоснования на базе рассмотренных Конституционным Судом обращений <14>. Что касается первого довода, то он не соответствовал содержанию, вынесенному к тому времени на референдум проекта Конституции РФ, которая в статье 100 упомянула послание Конституционного Суда.

———————————

<14> Тиунов О.И. Предложения и замечания к проекту Закона о Конституционном Суде РФ. 14 дек. 1993 г. С. 1 — 2 // Архив судьи Конституционного Суда РФ Ю.Д. Рудкина.

Некоторыми экспертами, особенно иностранными, также высказывались определенные доводы против законодательного регламентирования посланий Конституционного Суда. В частности, проф. О. Лухтерхандт (Гамбург) сетовал на «сильно выраженный политический характер (связанный с влиянием на общественность)» предлагаемой формы деятельности Суда. Ученый полагал, что посланиями Суда должны являться исключительно его решения в конкретных случаях <15>. Спустя одиннадцать лет подобная точка зрения была повторена в интернет-интервью с В.Д. Зорькиным на тему «Предварительные итоги деятельности Конституционного Суда РФ на пороге 15-летнего юбилея», где Председателем Конституционного Суда заявлено: «…мы-то считаем, что каждое наше решение — это и есть мини-послание Федеральному Собранию» <16>. Можно было бы счесть это высказывание красивой «фигурой речи», если бы не предыдущее и не последующее отсутствие практики направления Конституционным Судом посланий Федеральному Собранию.

———————————

<15> Экспертный комментарий к проекту Федерального конституционного закона о Конституционном Суде Российской Федерации, разработанному Конституционным Судом России. Подготовитель: проф., д-р Отто Лухтерхандт / Гамбург [1994]. С. 2 — 3.

<16> Сайт компании «КонсультантПлюс» (www.consultant.ru).

При подготовке проекта ФКЗоКС предпринималась и попытка определить те случаи, когда Конституционный Суд принимает послание Федеральному Собранию Российской Федерации. Так, в проекте (на 17 декабря 1993 г.) ими назывались те ситуации, когда для обеспечения конституционного правопорядка и прямого действия Конституции Российской Федерации необходимо принятие соответствующих решений органами законодательной власти (часть 5 статьи 40) <17>. Т.В. Большакова полагала, что в ежегодном послании Конституционного Суда должен освещаться вопрос об исполнении его постановлений и информироваться об этом Президент как гарант Конституции <18>.

———————————

<17> См.: АКС. Д. 16. Т. 3. С. 51.

<18> АКС. Д. 16. Т. 1. С. 230.

В завершение этого периода предприняты робкие шаги к осмыслению правовой сущности посланий Конституционного Суда. Г.А. Гаджиев, один из активных участников подготовки проекта ФКЗоКС, в опубликованной в апреле 1994 г. статье рассуждает о том, что послание и законодательная инициатива Конституционного Суда — это разные формы взаимоотношений органов законодательной и судебной властей. Послания не являются разновидностью законодательной инициативы исходя из того, что они вносятся в целом Федеральному Собранию, а законопроекты — лишь в одну из палат. Кроме того, и содержание этих форм взаимодействия различно. Автор рассматривает послания в конечном итоге как элемент взаимодействия, партнерства различных форм ветвей власти в условиях действия принципа разделения властей <19>.

———————————

<19> Гаджиев Г. Федеральное Собрание и Конституционный Суд. Партнерство и контроль // Российская Федерация. М., 1994. N 8. С. 11.

Противоречия во взглядах разработчиков проекта ФКЗоКС, а ими являлись судьи и сотрудники самого Суда, обусловили то, что в названном Конституционном законе была до предела минимизирована норма о посланиях Конституционного Суда. В статье 21 ФКЗоКС указывалось только то, что Конституционный Суд принимает их в пленарных заседаниях <20>. Названное положение, по существу, сохранилось до сих пор и лишь недавно претерпело незначительную редакционную правку в связи со структурными изменениями во внутренней организации Конституционного Суда <21>.

———————————

<20> Собрание законодательства РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

<21> См.: Федеральный конституционный закон от 3 ноября 2010 года N 7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Российская газета. N 253. 2010. 10 ноября. С. 16.

Предполагалось, что норма о посланиях получит свое содержание в Регламенте Конституционного Суда. Отчасти такое ожидание реализовано. В § 46 «Послание Конституционного Суда» было предусмотрено два вида этих актов: Послание о состоянии конституционной законности в Российской Федерации («генеральное послание») и послания по другим проблемам, определяемым целями деятельности Суда («частные послания») <22>. С первыми Конституционный Суд обязался обращаться к Федеральному Собранию не реже одного раза в год, а со вторыми — в случае необходимости. Для подготовки текста послания предусмотрено создание комиссии и рабочей группы в Конституционном Суде. Установлено, что послание утверждается решением Конституционного Суда и подписывается его Председателем <23>.

———————————

<22> К таковым, по мнению В.А. Кряжкова, следует отнести обнародование правовых позиций Конституционного Суда, отражающих его установки относительно конституционной правовой действительности на текущий момент, в том числе в части, касающейся законодательства, возможных путей его трансформации и развития (см.: Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М.: БЕК, 1998. С. 249).

Разновидностью частного послания можно считать и доклад Председателя Конституционного Суда Государственной Думе Федерального Собрания с анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства Российской Федерации (см.: ст. 264.11 Бюджетного кодекса РФ // Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; Российская газета. 2010. 1 октября).

<23> См.: Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии: Сб. нормат. актов / Отв. ред. и автор вступ. очерка М.А. Митюков. М.: Зерцало, 1998. С. 564.

Вероятно, что сам Конституционный Суд не считал для себя обязательным правилом положение своего Регламента о ежегодной периодичности «генерального» послания. Иначе трудно чем-либо объяснить утверждение В.Д. Зорькина о том, что «нигде даже не оговорено, с какой периодичностью следовало бы готовить эти послания», произнесенное им 6 апреля 2006 г. в уже цитировавшемся интернет-интервью. В 2010 г. Конституционный Суд, видимо, «спохватился», что систематически не выполняет сконструированную им для себя норму о ежегодном направлении парламенту «генерального послания», и решением от 14 мая «самоограничился в правах»: исключил из упомянутого параграфа слова «не реже одного раза в год» <24>.

———————————

<24> Регламент Конституционного Суда Российской Федерации, в редакции на 14 мая 2010 г. // Официальный сайт Конституционного Суда.

Как уже отмечалось, Конституционный Суд в течение более 17 лет не реализовывает свое полномочие направления посланий. Чем это можно объяснить? С.А. Авакьян предполагает, что возможность направления Конституционным Судом посланий парламенту «объясняется неясностью предмета послания». По его мнению, «послания Конституционного Суда могли бы быть посвящены прежде всего двум проблемам: состоянию нормативного и особенно законодательного регулирования общественных отношений в государстве, необходимости заполнения пробелов в таком регулировании; состоянию правоприменения, говоря шире — законности в государстве» <25>.

———————————

<25> См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс: В 2 т. Т. 2. М.: Юристъ, 2005. С. 616.

В то время в тех постсоветских государствах (Беларусь <26>, Казахстан <27>, Молдова <28>), которые заимствовали российский опыт правового регламентирования посланий Конституционного Суда, хотя бы формально ежегодно Конституционный Суд (в Казахстане — Конституционный Совет) обращается с посланием (в Молдове — с докладом) к парламенту. Подобное практиковалось или практикуется и в отдельных субъектах Российской Федерации <29>.

———————————

<26> См.: Библиография по конституционному правосудию / Авт.-сост. М.А. Митюков. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 728 — 729.

<27> Там же. С. 796 — 797.

<28> Там же. С. 822 — 823.

<29> Там же. С. 611, 614 — 615, 618, 622 — 623, 637.

На практике, как известно, предпринимались попытки реализовать право Конституционного Суда РФ обращаться с посланиями к Федеральному Собранию, но по разным причинам, главным образом политическим, вопрос об этом откладывался. В одном из интервью М.В. Баглай, будучи тогда Председателем Конституционного Суда, заявлял, что «послание подготовлено. Несколько раз мы уже подходили к решению обнародовать его, но каждый раз какие-то события заставляли нас воздерживаться. Сейчас, например, будет опубликовано последнее послание Президента, и одновременно началась такая серьезная реформа Федерального Собрания. Поэтому мы не спешим выступать в таких условиях» <30>. Оказалось нереализованным и заявление последующего председателя В.Д. Зорькина о подготовке послания, сделанное им на встрече с Президентом Российской Федерации 16 апреля 2009 г. <31>.

———————————

<30> Независимая газета. 2000. 7 июля.

В конечном итоге помпезная идея ежегодного послания Конституционного Суда выродилась в жалкое подобие в виде информации об исполнении решений Конституционного Суда РФ (см.: Журнал конституционного правосудия. 2009. N 4(10). С. 1 — 14).

<31> URL: http:// archive.kremlin.ru/ appears/ 2009/ 04/ 16/ 18. Создается впечатление, что это заявление В.Д. Зорькин сделал, чтобы напомнить Д.А. Медведеву об уже забытых решениях некоторых конституционных судов республик, по мнению Председателя Конституционного Суда, дезавуировавших решения КС РФ от 7 июня и 27 июня 2000 г.

Не стимулировали создание посланий и раздающиеся в течение нескольких лет призывы государственных и общественных деятелей к Конституционному Суду наконец-то реализовать свое конституционное полномочие <32>. Об этом, например, Председатель Совета Федерации С.М. Миронов заявил 25 июня 2008 г. на встрече с судьями Конституционного Суда в Санкт-Петербурге. Он предложил судьям подготовить послание Конституционного Суда в следующем году. Комментируя это предложение, Председатель Конституционного Суда В.Д. Зорькин назвал норму Конституции РФ о послании «дремлющей», «резервным орудием». «Это не обязаловка, но такая возможность у Конституционного Суда есть», — отметил он. Пока судьи КС «не приходили к единству о необходимости задействовать такое мощное орудие» и обходились, по словам Зорькина, «мини-посланиями». Под ними он, вероятно, подразумевал ежегодно направляемые в парламент перечни законодательных актов, которые необходимо принять <33>, а также письма Председателя КС, «обширные записки» и «письма-напоминания», о которых упоминалось в интернет-интервью от 6 апреля 2006 г.

———————————

<32> Государственная Дума Федерального Собрания еще 1 апреля 1998 г. приняла Постановление N 2333-II ГД, в котором содержалось обращение к Конституционному Суду представить Федеральному Собранию послание Конституционного Суда с соответствующими рекомендациями. Позднее об этом неоднократно напоминал Председатель Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам А.Г. Лысков (Политический журнал. Архив N 13(190)/1 декабря 2008).

<33> ПРАЙМ-ТАСС: Агентство экономической информации. 25 июня 2008 г.

В конечном итоге «помпезная» идея ежегодного послания Конституционного Суда выродилась в квазиподобие в виде информации об исполнении решений Конституционного Суда РФ <34>, либо фрагмента в не предусмотренных Конституцией ежегодных докладах того же Совета Федерации «О состоянии законодательства Российской Федерации» <35>, либо всякого рода писем. По существу, аппаратный и «суррогатный» эпистолярный подход стал альтернативой конституционному пониманию послания Конституционного Суда.

———————————

<34> Журнал конституционного правосудия. 2009. N 4(10). С. 1 — 14.

<35> Журнал конституционного правосудия. 2008. N 2. С. 2 — 12; 2010. N 3(15). С. 10 — 22.

Не готов Конституционный Суд к реализации этого полномочия и по теоретическим соображениям. В юридической литературе вообще к проблеме посланий КС весьма редко обращаются <36>. Лишь отдельные авторы вскользь его затрагивают. Г.А. Гаджиев, например, полагает, что послание нужно «как минимум для того, чтобы с позиции конституционных принципов говорить о том, что происходит в стране» <37>. Н.В. Витрук формулирует положение о том, что право посланий может использоваться в целях защиты основных прав и свобод граждан, но в посланиях не должны излагаться новые правовые позиции, неизвестные ранее при разрешении конкретных дел <38>. Л.М. Жаркова говорит о послании Конституционного Суда в его перспективе как о «важнейшей форме, потенциально носящей характер конструктивного системообразующего источника совершенствования правовой системы» <39>.

———————————

<36> В политологической литературе предпринимаются попытки исследования в основном жанра президентских посланий, их места в современном политическом процессе. В частности, А. Николаев полагает, что эти послания не являются «отчетом» или «директивным указанием»: они представляют собой «сигнал… определенным адресатам» (см. его статью: Размышления о жанре президентского послания // Власть. 2005. N 6. С. 3 — 5).

<37> Юридический мир. 2004. N 11. С. 8.

<38> См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс: Учеб. пособие для вузов. М.: ЮНИТИ, 1998. С. 178; Он же. Конституционное правосудие в России (1991 — 2001 годы): Очерки теории и практики. М.: Городец-издат, 2001. С. 115.

<39> Жаркова Л.М. Содержание и применение юридической конструкции «Послание Конституционного Суда Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации» // Конституционные чтения. Вып. 2: Понятийно-категориальный аппарат для решения научных задач в конституционно-правовой науке (спец. 12.00.02) / Под ред. Т.Д. Зражевской. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2003. С. 264 — 265.

Как при подготовке и обсуждении проекта ФКЗоКС, так и впоследствии раздаются голоса о том, что в Законе «не определяется с достаточной четкостью юридическая природа… посланий» <40>, что их следует рассматривать как самостоятельный вид решений Конституционного Суда <41>. В то же время есть и точка зрения, отрицающая за посланием статус одного из видов актов Конституционного Суда. «Оно не обладает признаками правового акта, — пишет В.А. Кряжков, — а представляет собой особый правовой документ, аккумулирующий сведения о деятельности и правовых позициях Конституционного Суда, с помощью которого законодатели нацеливаются на осуществление нормотворчества в определенном направлении» <42>.

———————————

<40> См.: Требков А.А. Замечания [Международного неправительственного объединения «Союз юристов»] по проекту Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», подготовленного Конституционным Судом Российской Федерации 25 марта 1994 г. N СЮ-28. С. 2 // Личный архив М.А. Митюкова.

<41> См.: Суетенков Ю.С. Предложения и замечания [Отдела судебных заседаний КС] по проекту Закона о Конституционном Суде Российской Федерации [1994]. С. 12 // Архив судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиева.

<42> Кряжков В.А. Отзыв официального оппонента на диссертацию С.А. Татаринова «Вопросы конституционного законодательства в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации (1992 — 2001 гг.)», представленную на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02 (Томск, 2002. 234 с.) // Архив ТГУ.

Вопрос о принятии послания, по мнению А.В. Мазурова, является правовым, но не относящимся непосредственно к осуществлению конституционного судопроизводства <43>. С этим трудно согласиться. Послание непосредственно связано с конституционным судопроизводством. Оно по крайней мере представляет собой решение аналитической деятельности Конституционного Суда, вытекающее из результатов рассмотрения дел и обращений за определенный период с обобщаемыми выводами, адресуемое парламенту <44>.

———————————

<43> См.: Мазуров А.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации». 2-е изд., перераб. и доп. М.: Частное право, 2009. С. 113.

<44> См.: Митюков М.А., Барнашов А.М. Очерки конституционного правосудия. Томск: Изд-во ТГУ, 1999. С. 358 — 359.

Н.В. Витруком, на наш взгляд, направление посланий (докладов) парламенту вполне обоснованно отнесено к числу дополнительных полномочии конституционных судов, означающих их содействие законодательным и иным нормотворческим органам в правотворчестве <45>.

———————————

<45> Витрук Н.В. Конституционное правосудие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Наука; ИНФРА-М, 2010. С. 311.

По мнению В.Д. Зорькина, «обращение с таким посланием не относится к числу обязанностей Конституционного Суда» <46>. Вероятно, что такая позиция обусловлена не игнорированием исторической обусловленности посланий как формы взаимодействия с законодательной властью (по крайней мере хотелось бы в это верить), а своеобразной трактовкой конституционной нормы (часть 3 статьи 100) в системной связи с пунктом «е» статьи 84 Конституции. Из сопоставления последних видно, что периодичность президентских посланий установлена самой Конституцией, а послания Конституционного Суда не удостоились подобного регулирования. Можно лишь предположить с большой степенью вероятности, что этот вопрос был оставлен для ФКЗоКС. Но разработчики, а это сам Конституционный Суд, и законодатель, как я уже отмечал, «упустили» сей нюанс.

———————————

<46> Интернет-интервью с В.Д. Зорькиным на тему «Предварительные итоги деятельности Конституционного Суда РФ на пороге 15-летнего юбилея» 6 апреля 2006 г. // Сайт компании «КонсультантПлюс». URL: www.consultant.ru.

По-моему, такого анализа недостаточно для того, чтобы решить вопрос: предоставление послания Федеральному Собранию — право или обязанность для Конституционного Суда? Для этого надо знать еще и волю Конституционного совещания, созванного для завершения подготовки проекта Конституции Российской Федерации. В анналах совещания есть на этот счет сведения: полемика между М.А. Федотовым и Т.Г. Морщаковой 23 июня 1993 г. и отношение к ней рабочей комиссии по доработке проекта Конституции.

М.А. Федотов, возражая против права Конституционного Суда выступать с посланием перед Федеральным Собранием, сослался на то, что оно нарушает принцип равенства судов: остальные высшие суды не наделены таким правом. Т.Г. Морщакова ответила ему, что Конституционный Суд не только имеет право, но и обязан докладывать о состоянии конституционной законности, а не о чем-нибудь другом. С этим согласились члены рабочей группы по доработке проекта Конституции <47>.

———————————

<47> Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы. М.: Юрид. лит., 1996. Т. 13. С. 221.

Мне могут возразить, приведя любимый аргумент конституционных судей: Конституция после ее рождения живет собственной жизнью, которая может отличаться от той, которую ей готовили «отцы-учредители». Поскольку в этом споре арбитр — сам Конституционный Суд, то оптимальный способ его решения — очередные поправки в ФКЗоКС.

В науке конституционного права предпринимались отдельные шаги к разработке вопроса о структуре и содержании послания. С.А. Татаринов на основе анализа аналогичных актов зарубежных стран предложил примерную структуру послания Конституционного Суда. Она могла бы, по его мнению, состоять из трех частей: первая посвящается анализу рассмотрения Судом обращений; вторая — характеристике сформулированных Судом правовых позиций; третья — предложениям о мерах по устранению выявленных нарушений Конституции РФ и рекомендациям по совершенствованию и развитию конституционного законодательства <48>. Годом позже судья Конституционного Суда РФ Л.М. Жаркова предложила для обсуждения основные положения концепции. Она включала цели послания, требования к его наименованию и времени направления в Федеральное Собрание, а также к структуре. По мнению автора, в отдельной главе «О послании Конституционного Суда РФ», принятой в форме дополнения к ФКЗоКС, необходимо указать пять целей послания: 1) разработка доктрины развития законодательства (с определением стратегии развития отраслей права); 2) анализ коллизий законодательства, выявленных Конституционным Судом; 3) определение конкретных нормативных актов, по которым необходима экспертная оценка; 4) анализ решений Конституционного Суда и выявление причин пробельности в их реализации; 5) коррекция механизма и системы судебного конституционного контроля в Российской Федерации и ее субъектах <49>.

———————————

<48> Татаринов С.А. Вопросы конституционного законодательства в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации (1992 — 2001): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Томск, 2002. С. 21.

<49> Жаркова Л.М. Указ. соч. С. 265.

При всей заманчивости целевого подхода Л.М. Жарковой к комментируемой проблеме надо заметить, что у нее, помимо того что отдельные цели дублируются (2 и 4), для осуществления одной из них (3) фактически необходим конституционный надзор по собственной инициативе.

Л.М. Жарковой также предложена и структура послания, состоящая из вводной и основной частей. В первой из них излагаются особенности законодательной политики за прошедший период, объективные противоречия в ней и пути их преодоления с акцентированием внимания на роли конституционной юстиции в этом процессе. Вторая часть послания предназначается для обоснования стратегии законодательства в целях обеспечения единства правового пространства, анализа способов конституционализации законодательства в ходе конституционного судопроизводства, взаимодействия судов, состояния исполнения судебных решений и перспектив совершенствования деятельности органов конституционного контроля и иных судов в целях единообразного применения Конституции РФ и международных стандартов <50>.

———————————

<50> Там же. С. 266 — 267.

Нетрудно заметить, что эта структура не исключает элементы «конкуренции» с законодательной и судебной (с судами общей и арбитражной юрисдикции) властями в вопросах определения законодательной стратегии и нормоконтроля. Вероятно, что в современных условиях такое устремление вряд ли может быть воспринято безболезненно.

Несколько иную структуру ежегодного послания Конституционного Суда недавно предложила С.Э. Несмеянова. По ее мнению, оно могло бы состоять из четырех частей: 1) статистические данные; 2) перечень нормативных актов, отдельных их положений, признанных неконституционными; 3) статистические данные об исполнении решений Конституционного Суда и напоминание соответствующим органам, должностным лицам о необходимости исполнения тех или иных решений Суда; 4) информация о деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации <51>. К сожалению, такой образ послания чрезмерно его «заземляет», превращает в элементарный обзор судебной практики и лишает того предназначения, которое придавалось ему «отцами Конституции».

———————————

<51> Несмеянова С.Э. О возможном влиянии Конституционного Суда Российской Федерации на законодателя // Журнал конституционного правосудия. 2010. N 3(15). С. 9.

Вместе с тем следует отметить как положительный фактор предложение С.Э. Несмеяновой о включении деятельности конституционных (уставных) судов в орбиту послания Конституционного Суда РФ. Это не только повысило бы уровень информированности граждан и институтов власти о роли упомянутых судов, но и явилось бы некоторым подспорьем для превращения региональной конституционной юстиции из «сегментарной» во всеобщую с точки зрения территориальной.

Таким образом, наукой конституционного права в принципе определены возможные подходы к разрешению проблемы послания Конституционного Суда. Дело осталось за практикой.

Подводя итог, можно констатировать, что с политической точки зрения послание Конституционного Суда РФ предполагалось как одна из форм взаимодействия законодательной и судебной ветвей власти, элемент в системе сдержек и противовесов разделения власти. Считалось, что это послание, наряду с президентским, явится информативным инструментом для совершенствования отечественной правовой системы. С юридической точки зрения обращение Конституционного Суда к Федеральному Собранию с посланием является его дополнительным полномочием, обусловленным и вытекающим непосредственно из результатов конституционного судопроизводства. Само послание, несмотря на то что оно утверждается решением Конституционного Суда, по форме — самостоятельный акт судебного органа конституционного контроля, а по содержанию — аналитический документ всей совокупности обращений, рассмотренных на всех стадиях конституционного судопроизводства и реализуемых в любой процессуальной форме.