О некоторых положениях Бюджетного кодекса Республики Татарстан

04-03-19 admin 0 comment

Саттарова Н.А.
Финансовое право, 2010.


В данной статье автор комментирует положения Бюджетного кодекса Республики Татарстан, направленные на регулирование бюджетных отношений регионального уровня. Особое внимание уделено вопросам юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства, правовому статусу региональных резервных фондов, регионального финансового контроля.

Ключевые слова: бюджетное законодательство, бюджетный процесс, резервный фонд, финансовый контроль, доходы бюджетов, органы государственной власти, правовой статус.

In this article, the author commented on the provisions of the Budget code of the Republic of Tatarstan aimed at regulating budget relations at the regional level. Particular attention is paid to issues of legal liability for violation of budgetary legislation, the legal status of regional reserve funds, regional financial controls.

Key words: budget legislation, budget process, the reserve fund, financial control, budget revenues, the state authorities, legal status.

В современных условиях бюджетная деятельность в стране приобретает новые качества, продиктованные не только временем, но и функционированием «кризисной» экономики, современной финансовой политикой, развитием межбюджетных отношений. В данном аспекте важную роль играет правовое регулирование бюджетных отношений, позволяющее четко определить правовой статус участников бюджетной деятельности и бюджетного процесса в частности.

Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, принятые на уровне субъектов РФ, принято систематизировать аналогично федеральным нормативным правовым актам — по юридической силе. На региональном уровне бюджетное законодательство РФ состоит из законов субъектов РФ: о бюджетах субъектов РФ, о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, регулирующих бюджетные отношения.

В Республике Татарстан систему бюджетного законодательства возглавляет Бюджетный кодекс Республики Татарстан (далее по тексту — БК РТ), принятый 29 мая 2004 г., состоящий из одиннадцати глав, включающих 114 статей (40 из которых в настоящее время утратили силу).

БК РТ воспроизводит основные положения Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее по тексту — БК РФ) с соблюдением «иерархического» формата. Причем в некоторых случаях БК РТ полностью передает содержание соответствующих норм федерального кодекса, а в некоторых их игнорирует. Так, ст. 1 указывает, что в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации к бюджетным правоотношениям, регулируемым Бюджетным кодексом Республики Татарстан, относятся два вида отношений:

1) отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Республики Татарстан, осуществления государственных заимствований Республики Татарстан и муниципальных заимствований, регулирования государственного долга Республики Татарстан и муниципального долга;

2) отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Республики Татарстан, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Республики Татарстан, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Упомянутая статья регионального кодекса не содержит положения о том, что в круг правоотношений, регулируемых БК РТ, входят отношения по установлению правового статуса участников бюджетного процесса и отношения по привлечению к ответственности за нарушение бюджетного законодательства (в отличие от БК РФ <1>). Вместе с тем глава VI «Бюджетный процесс в Республике Татарстан» содержит закрытый перечень участников бюджетного процесса (ст. 45 БК РТ закрепляет десять групп участников бюджетного процесса). Кроме того, соответствующие статьи Кодекса посвящены бюджетным полномочиям: Государственного Совета Республики Татарстан, представительных органов муниципальных образований; исполнительных органов государственной власти республики, исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований; органов государственного и муниципального финансового контроля; главного распорядителя (распорядителя) средств бюджета республики, главного администратора (администратора) доходов бюджета республики, главного администратора (администратора) источников финансирования бюджета, получателя средств бюджета; органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета республики; Счетной палаты Республики Татарстан.

———————————

<1> Статья 1 БК РФ указывает, что «Кодекс устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации» обозначенной цели.

Отдельные статьи предусматривают бюджетные полномочия Министерства финансов Республики Татарстан, исключительные полномочия министра финансов. Так, ст. 50 к исключительным полномочиям министра финансов республики относит (помимо прочих) меры принудительного характера (право запретить главным распорядителям бюджетных средств изменять целевое назначение бюджетных средств в пределах сметы; право назначить в государственные органы исполнительной власти Республики Татарстан и бюджетные учреждения уполномоченных по бюджету Республики Татарстан при установлении случаев нецелевого использования бюджетных средств; право запретить получателю средств бюджета Республики Татарстан осуществление отдельных расходов). Таким образом, компетенция органов государственной власти Республики Татарстан в области регулирования бюджетных правоотношений определена в ст. 4 БК РТ.

Однако одним из недостатков рассматриваемых положений относительно полномочий участников бюджетного процесса регионального уровня, по мнению автора, является то, что законодатель не уделил должного внимания правовому статусу бюджетных учреждений. Здесь следует особо выделить, что в соответствии с действующим федеральным законодательством к бюджетным учреждениям в настоящее время относятся и органы государственной власти, и учреждения «социально незащищенных» сфер. По сути, бюджетные учреждения являются главными фигурами в бюджетном процессе. Вопросы бюджетных полномочий должны быть четко закреплены в нормативных актах независимо от того, являются они органами государственной власти или бюджетными учреждениями, выполняющими общегосударственные функции с целью осуществления социально-культурных, научно-технических и иных функций.

Положения об ответственности за нарушения бюджетного законодательства следует особо прокомментировать, поскольку не секрет, что часть четвертая БК Российской Федерации является самой слабой и непроработанной на сегодняшний день. Данные положения являются объектом пристального внимания современных исследователей, и на то есть все основания. Уместно указать на тот факт (в том числе), что в соответствующих статьях Кодекса до настоящего времени упоминается КоАП РСФСР.

Требует уточнения позиция регионального законодателя по вопросам регулирования отношений по привлечению к ответственности, поскольку БК РТ содержит противоречивые положения. Как уже было указано, по смыслу ст. 1 отношения по привлечению к ответственности за нарушения бюджетного законодательства не входят в круг отношений, регулируемых БК РТ. Однако ст. 4 о бюджетных полномочиях Республики Татарстан предусматривает в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами Республики Татарстан, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов Республики Татарстан по вопросам регулирования бюджетных правоотношений. А в заключительных положениях Кодекса (ст. 113) указано, что неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Республики Татарстан признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения по основаниям и в порядке, установленным бюджетным законодательством Российской Федерации.

Как известно, право без ответственности — декларация. Следовательно, неэффективность действующего законодательства обусловливает необходимость четкого правового регулирования отношений по установлению ответственности за нарушение бюджетного законодательства не только на федеральном уровне, но и на региональном.

Таким образом, анализ комментируемой ст. 1 БК РТ позволяет заключить, что в указанную статью следует включить положения, конкретизирующие круг общественных отношений, подлежащих правовому регулированию на региональном уровне в части:

— установления правового статуса региональных участников бюджетного процесса;

— определения порядка и условий привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Особо хотелось бы остановиться на положениях БК РТ о резервных фондах, поскольку на уровне субъектов Российской Федерации система специальных региональных бюджетных фондов обеспечивает выполнение функций, стоящих перед региональными органами государственной власти <2>.

———————————

<2> В материальном аспекте региональные бюджетные фонды представляют собой обособленные в составе бюджетов субъектов Федерации денежные средства, как имеющие специальное назначение, так и не имеющие четко обозначенной цели.

По смыслу Кодекса в расходной части бюджета республики предусматривается создание: 1) резервного фонда Кабинета Министров Республики Татарстан и 2) резервного фонда Президента Республики Татарстан (ст. 22 БК РТ). Следует указать на то, что региональным законодателем определен:

— размер резервного фонда Кабинета Министров;

— направление средств резервного фонда Кабинета Министров (на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций);

— порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда Кабинета Министров.

Конкретизирует функционирование резервного фонда Кабинета Министров Положение о порядке расходования средств резервного фонда Кабинета Министров Республики Татарстан, утвержденное Постановлением КМ РТ от 14.02.2002 N 64 (в ред. от 30.12.2006).

В отличие от указанного фонда, правовой режим резервного фонда Президента Республики Татарстан (как регионального бюджетного фонда) в данной статье не установлен. Ранее действующий Указ Президента РТ от 13.09.1996 N УП-593 «Об утверждении Временного положения о Резервном фонде Президента Республики Татарстан» в настоящее время утратил силу. Кроме того, анализ действующего регионального законодательства позволяет выявить некоторые неточности в определении статуса регионального бюджетного фонда. Так, на основании Указа Президента РТ от 24.03.2010 N УП-169 «О реорганизации общественно-государственной некоммерческой организации «Резервный фонд Президента Республики Татарстан» осуществлена реорганизация общественно-государственной некоммерческой организации «Резервный фонд Президента Республики Татарстан» и некоммерческой организации «Республиканский фонд возрождения памятников истории и культуры Республики Татарстан» в форме присоединения Резервного фонда Президента Республики Татарстан к Республиканскому фонду «Возрождение». Иными словами, налицо смешение понятий, что обусловливает необходимость нормативного закрепления правового режима Резервного фонда Президента Республики Татарстан исключительно как регионального бюджетного фонда.

БК РТ отдельно посвятил Резервному фонду Республики Татарстан ст. 22.1 (введенную в Кодекс в июле 2009 г.). Указанная статья регулирует (в случае создания) правовой режим Резервного фонда республики, который представляет собой часть средств бюджета республики, предназначенную для исполнения расходных обязательств последнего в случае недостаточности доходов бюджета для финансового обеспечения его расходных обязательств. Следует заметить, что БК РФ не предъявляет жестких требований к порядку формирования республиканских резервных фондов. Представляется, что в современных условиях целесообразность формирования указанного фонда очевидна, поскольку кризисные явления в экономике существуют, а данное обстоятельство влияет на доходную часть бюджетов, в том числе на отдельные налоговые поступления.

Положения БК РТ о государственном и муниципальном финансовом контроле практически полностью воспроизводят положения соответствующих норм БК РФ, за исключением статьи о финансовом контроле, осуществляемом Министерством финансов Республики Татарстан. Так, ст. 101 БК РТ указывает, что Министерство финансов Республики Татарстан осуществляет финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств бюджета Республики Татарстан, средствами администраторов источников финансирования дефицита бюджета Республики Татарстан, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Следует также отметить, что в целях осуществления независимого парламентского финансового контроля в республике создан постоянно действующий орган государственного финансового контроля — Счетная палата Республики Татарстан, правовой статус которой определен Законом РТ от 07.06.2004 N 37-ЗРТ «О Счетной палате Республики Татарстан».

Вместе с тем, как указывают специалисты, в современных условиях сложившаяся система финансового контроля в Российской Федерации отстает в своем развитии не только от современной национальной экономики, но и от мировой экономики в целом. Причина сложившейся ситуации — отсутствие адекватной правовой базы. Одним из убедительных аргументов в пользу такого вывода является отсутствие научно обоснованной единой концепции системы финансового контроля в стране. В данном аспекте представляется, что в обязательные системообразующие элементы системы государственного финансового контроля должны входить компоненты регионального финансового контроля. В целях качественного улучшения правового регулирования бюджетных отношений в стране финансовый контроль регионального уровня также должен быть эффективным и целесообразным. К сожалению, региональное законодательство также не лишено положений, требующих четкого регулирования. Так, не может идти речь о том, что одним из принципов осуществления Счетной палатой Республики Татарстан контроля является принцип независимости (ст. 3 Закона о Счетной палате РТ), если Закон о Счетной палате республики содержит норму об осуществлении процессуально-принудительных полномочий при неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний по согласованию с Государственным Советом Республики Татарстан (ст. 24).

Данная статья не содержит комментария тех положений БК РТ, которые вступят в силу с 2011 г. Пятого июля 2010 г. Государственным Советом Республики Татарстан принят Закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Республики Татарстан и отдельные законодательные акты Республики Татарстан», N 52-ЗРТ. В указанный Закон не включены изменения относительно рассмотренных выше положений.

Подытоживая анализ отдельных положений БК РТ, следует отметить, что, несмотря на некоторые недостаточно урегулированные вопросы бюджетной деятельности на региональном уровне, действующее бюджетное законодательство в республике отражает общие тенденции государственной политики в сфере публичных финансов. Однако, как показывает современная практика правового регулирования бюджетных отношений, прямого копирования положений федерального законодательства недостаточно. Распределение законотворческих полномочий в бюджетной сфере между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями установлено соответствующими нормами Конституции РФ (ст. 71 и др.), БК РФ (ст. ст. 7 — 9 и др.) и иных федеральных законов, что позволяет региональному законодателю в пределах своих полномочий не только снять проблемы устранения противоречий в законодательстве, регулирующем бюджетные отношения, но и совершенствовать его.

Вместе с тем важно отметить, что принятие Бюджетного кодекса Республики Татарстан является важным событием в формировании регионального финансового законодательства и имеет положительное значение, что свидетельствует о нацеленности регионального законодателя на совершенствование правового регулирования бюджетного процесса.