Законодательные проблемы амнистии и помилования

04-03-19 admin 0 comment

Марогулова И.Л.
Журнал российского права, 1998.


Марогулова Ирина Львовна — старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.

В системе существующих в российском законодательстве различных видов освобождения от ответственности и наказания, смягчения положения лиц, совершивших преступления, значатся амнистия и помилование. Сущность их заключается в смягчении наказания, полном или частичном освобождении от ответственности и наказания определенных категорий лиц, совершивших правонарушения.

Амнистия и помилование применялись и в Киевской Руси, и в царской России, и в советский и постсоветский периоды и исторически оправдали свое назначение. Амнистия и помилование относятся к видам государственного прощения. Российскому законодательству в большей степени знакомо понятие помилования и в меньшей — амнистии, которое появилось значительно позже. Помилование как форма «монаршьей милости» использовалось всеми самодержцами на протяжении всей истории Российского государства. В дореволюционном российском законодательстве вообще не существовало понятия «амнистия», в нем употреблялись термины «помилование» и «прощение». Помилование и прощение применялись не только в случаях освобождения от ответственности и наказания индивидуально — определенных лиц, но и в отношении многих, персонально не установленных лиц, совершивших преступления.

Первым актом, в котором употреблен термин «амнистия», явился Указ об амнистии от 7 марта 1917 года, изданный Временным правительством.

После Октябрьской революции термин «амнистия» вместо «помилование» стал постоянно использоваться в официальных документах. Так, Конституция РСФСР 1918 г. в п. «е» ст. 49 провозгласила, что ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального исполнительного комитета Советов подлежит право амнистии — общей и частичной. И хотя эти понятия Конституцией РСФСР не определялись, в теории и на практике под общей амнистией понималось освобождение от уголовной ответственности и наказания неопределенного количества лиц или его смягчение. Под частичной амнистией подразумевалось помилование, то есть освобождение от уголовной ответственности и наказания (смягчение наказания) в отношении индивидуально — определенных лиц.

Взгляд на помилование как вид амнистии существовал довольно долго. В 80-х годах давалось такое определение: «Амнистия может быть общей… или частичной, то есть относящейся к отдельным лицам (помилование)» <*>.

———————————

<*> Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 7.

Амнистия и помилование — это разные понятия, хотя они и имеют общие черты. Однако, по мнению большинства исследователей, основным отличием амнистии от помилования является нормативный характер первой <*>. С этим мнением нельзя согласиться, о чем неоднократно утверждалось и ранее <**>. Очевидна необходимость принятия специального закона об амнистии и помиловании, что может послужить дополнительным аргументом в пользу утверждения о ненормативности положений амнистии. Именно этот закон наряду с конституционными положениями, нормами УК и УПК должен содержать нормативные предписания о порядке, процедуре, форме издания и применения амнистии и помилования. Сама амнистия выступает в виде государственного организационного мероприятия, направленного на претворение в жизнь уголовно — правовой политики на основании нормативных положений.

———————————

<*> См.: Квашис В.Е. Гуманизм советского уголовного права. М., 1969. С. 53.

<**> Подробнее см.: Марогулова И.Л. Правовая природа амнистии и помилования. // Советское государство и право. 1991, N 5. С. 64 — 66; Ее же. Амнистия и помилование. // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИСЗ, N 28. М., 1984. С. 181 — 185.

Основным существенным отличием амнистии от помилования является то, что первая распространяется на неограниченное количество индивидуально не определенных лиц. Акты ее не указывают конкретных лиц, а распространяются на всех, подпадающих под перечисляемые признаки.

При решении вопроса о применении амнистии не требуется жесткого индивидуального подхода к личности виновного и оценка совершенного им преступления. Помилование носит личный, а амнистия — объективный характер: первое основывается на индивидуальных особенностях данного случая, вторая — на общественном значении инкриминированных деяний <*>.

———————————

<*> См.: Таганцев Н.С. Русское уголовное право: Лекции. Часть общая. Т. 2. М., 1994. С. 363.

Амнистия и помилование отличаются друг от друга также процедурой их принятия, субъектами, имеющими право на их издание. Несмотря на широкое применение на практике амнистии и помилования, действующим российским законодательством не регламентированы порядок и основания их применения, хотя новый УК основательнее рассматривает эту проблему, чем прежний. Множество вопросов, связанных с их применением, настоятельно требуют незамедлительного законодательного решения.

Существуют различные точки зрения даже на то, к какой отрасли законодательства относятся амнистия и помилование. Так, Н.Д. Сергиевский еще в 1915 г. относил помилование к области государственного права <1>. Н.Д. Дурманов, соглашаясь с этим мнением, к государственному праву причислял и амнистию <2>. Отмечая многоотраслевой характер помилования и амнистии, Т.А. Синцова в итоге также относит их к государственному праву <3>. Ф. Лист полагал, что помилование является институтом материального уголовного права <4>. Аналогичной точки зрения придерживается К.М. Тищенко <5>, а О.С. Зельдова утверждает, что и амнистия является уголовно — правовым институтом <6>. В.Е. Квашис считает амнистию и помилование институтами уголовно — процессуального права <7>.

———————————

<1> См.: Сергиевский Н.Д. Русское уголовное право. Часть общая. Пг., 1915. С. 386.

<2> См.: Дурманов Н.Д. Советский уголовный закон. М., 1967. С. 36.

<3> См.: Синцова Т.А. Амнистия и помилование в советском государственном праве. // Правоведение. 1969, N 6. С. 118.

<4> См.: Лист Ф. Учебник уголовного права. Общая часть. М., 1903. С. 323.

<5> См.: Тищенко К.М. Эффективность института помилования в уголовном праве: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1992. С. 12.

<6> См.: Зельдова О.С. Роль амнистии в осуществлении советской уголовно — правовой политики. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1987. С. 15.

<7> См.: Квашис В.Е. Указ. соч. С. 64 — 65.

Исследуя правовую природу амнистии, С.И. Комарицкий отмечает, что она не входит в какую-либо одну отрасль права, так как нормы об амнистии содержатся и в государственном, и в уголовном, и в уголовно — процессуальном, и в исправительно — трудовом законодательстве, что амнистия является межотраслевым институтом, сложившимся на основе конституционного права <*>.

———————————

<*> См.: Комарицкий С.И. Амнистия в советском праве и ее эффективность: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1980. С. 12.

Соглашаясь с последней точкой зрения, отметим, что право помилования и амнистии закреплено в Конституции Российской Федерации, которая определяет субъекты, осуществляющие право амнистии и помилования, форму принятия этих актов и пределы их действия. Это свидетельствует о государственно — правовом характере амнистии и помилования, о том, что они регулируются нормами государственного права.

Одновременно амнистия и помилование как основания освобождения от уголовной ответственности и наказания (или его смягчения) предусмотрены нормами УК и регулируют отношения в уголовно — правовой области. Применяются они в виде освобождения от уголовной ответственности и наказания или его смягчения на основании уголовно — процессуальных норм. Амнистия и помилование возможны также в стадии исполнения приговора. Эти отношения регулируются уголовно — исполнительным законодательством. История развития института амнистии свидетельствует о его применении не только в уголовном, но и в других отраслях законодательства <*>.

———————————

<*> См.: Декрет ВЦИК от 2 июня 1924 года «Об утверждении амнистии по Якутской автономной социалистической советской республике». // СУ РСФСР. 1924, N 52. Ст. 505 и др.

В новом УК РФ проблемам амнистии и помилования посвящены отдельные статьи, чем подчеркнуто их самостоятельное, независимое друг от друга значение. В ст. 84 УК РФ говорится, что актом амнистии лица, совершившие преступления, могут быть освобождены от уголовной ответственности. По амнистии лица, осужденные за совершение преступлений, могут быть освобождены от наказания, либо назначенное им наказание может быть сокращено или заменено более мягким видом, либо такие лица могут быть освобождены от дополнительного вида наказания. Предлагаемая норма не разъясняет порядка ее применения, не раскрывает правовой природы амнистии, механизма ее действия.

Аналогичными недостатками грешит и ст. 85 УК РФ, предусматривающая освобождение от наказания или его смягчение актом помилования. В ней говорится, что лицо, осужденное за преступление, может быть освобождено от дальнейшего отбывания наказания либо назначенное ему наказание может быть сокращено или заменено более мягким видом наказания. Фактически в ст. 84 и 85 УК даются понятия амнистии и помилования, хотя и не определяются процедуры их применения.

В соответствии с п. «о» ст. 71 федеральной Конституции амнистия и помилование находятся в ведении Российской Федерации. Согласно п. «е» ст. 103 Конституции объявление амнистии относится к ведению Государственной Думы, которая принимает решение по этому вопросу в форме постановления. Представляется, что Конституцией несколько принижена значимость амнистии, так как решение вопросов, связанных с ее объявлением и применением, входит в обязанность только одной палаты — Государственной Думы, а не двух. При нынешней социально — политической обстановке, в условиях нестабильности, непрекращающихся споров о путях государственного устройства амнистия является серьезным средством воздействия на развитие общества. Поэтому решение вопроса об амнистии следовало бы отнести к компетенции Федерального Собрания, с его предварительным раздельным обсуждением в двух палатах — Совете Федерации и Государственной Думе. Согласно п. «о» ст. 71 Конституции вопросы амнистии в Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации. Это означает, что на уровне субъектов Федерации решения об амнистии приниматься не могут <*>.

———————————

<*> Подробнее см.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 316.

Право помилования в соответствии с п. «в» ст. 89 Конституции России предоставлено Президенту Российской Федерации. Президент осуществляет помилование в отношении лиц, осужденных на основании приговоров, вынесенных судами, находящимися на территории республик и других субъектов Российской Федерации <*>. Отнесение Конституцией вопросов амнистии и помилования исключительно к ведению Федерации незаслуженно лишает субъекты Федерации права самостоятельно принимать решения об объявлении амнистии и ограничивает полномочия их глав или высших государственных органов по осуществлению помилования.

———————————

<*> См.: Там же. С. 280.

Представляется, что право на издание актов об амнистии и осуществление помилования могло быть предоставлено и субъектам Федерации, входящим в состав Российской Федерации. Тем более, что некоторые субъекты Российской Федерации предусматривают право осуществления помилования. Так, согласно п. 13 ст. 91 Конституции Республики Дагестан Государственный Совет Республики осуществляет помилование лиц, осужденных судами Республики Дагестан <*>. Думается, что право издания актов об амнистии и осуществления помилования субъектами Федерации следует закрепить в Конституции России. Для более объективного разрешения вопроса о помиловании целесообразно было бы также принять норму, в соответствии с которой отказ в помиловании, вынесенный президентом республики, входящей в состав Российской Федерации, мог бы быть пересмотрен Президентом Российской Федерации.

———————————

<*> См.: Конституции республик в составе Российской Федерации. Вып. 1. М., 1995. С. 51 — 52.

До настоящего времени законодательством не определен круг субъектов, подлежащих амнистии и помилованию. Действующий уголовно — правовой закон исходит из того, что амнистии подлежит лицо, в отношении которого осуществляется уголовное преследование, или имеется материал, свидетельствующий о совершенном им преступлении. Помилование по действующему УК РФ возможно только в отношении осужденных.

Субъектом преступления в соответствии со ст. 20 — 21 УК РФ может быть вменяемое лицо, достигшее возраста уголовной ответственности. Поскольку амнистия и помилование распространяются на лиц, совершивших преступления, то и субъектом амнистии и помилования должно быть это же лицо.

На лиц, не достигших возраста уголовной ответственности и невменяемых, не являющихся субъектами преступления, амнистия и помилование не должны распространяться. К первым следует применять принудительные меры воспитательного характера, ко вторым — принудительные меры медицинского характера.

Аналогичным образом следует разрешить вопрос о круге субъектов амнистии и помилования в административном, гражданском и трудовом законодательстве. В административном праве субъектом амнистии и помилования может быть только вменяемое лицо, достигшее возраста административной ответственности и привлеченное к этой ответственности.

Субъектом амнистии и помилования в трудовом праве может быть вменяемое лицо, достигшее возраста ответственности по трудовому законодательству, допустившее дисциплинарный проступок и привлеченное к дисциплинарной ответственности. Однако, по нашему мнению, амнистию и помилование нецелесообразно применять в трудовом законодательстве. Наложение дисциплинарного взыскания происходит в рамках трудового правоотношения, сторонами которого являются должностное лицо и лицо, подчиненное ему по службе. Поскольку такое взыскание налагается не органами государства в порядке осуществления государственно — властных полномочий, то и право освобождения от этих мер входит в компетенцию конкретных должностных лиц, его наложивших. Применение амнистии за дисциплинарные проступки нецелесообразно и потому, что администрация вправе досрочно снимать взыскания с лиц, совершивших дисциплинарные проступки. Это право администрации имеет некоторое сходство с актом помилования (индивидуальный подход к личности виновного с учетом его исправления и других обстоятельств).

Субъектом амнистии и помилования в гражданском праве может быть дееспособное лицо, нарушившее нормы гражданского законодательства и привлеченное к гражданско — правовой ответственности. Вопрос о возможности амнистии и помилования в отношении гражданско — правовых нарушений давно вызывает споры. Так, П.С. Ромашкин полагал, что всякий амнистируемый, нанесший ущерб государству или отдельному лицу, обязан возместить его, несмотря на полное освобождение от наказания по амнистии <*>. Однако в судебной практике встречаются решения, противоречащие этому мнению. Например, осужденный за хищение имущества Ж. был помилован с освобождением от дальнейшего возмещения материального ущерба <**>.

———————————

<*> См.: Ромашкин П.С. Амнистия и помилование в СССР. М., 1959. С. 29. См. также: Курс советского уголовного права. Т. III. М., 1970. С. 305.

<**> См.: БВС РСФСР. 1981, N 3. С. 7 — 8.

Представляется, что в тех случаях, когда материальный ущерб причинен государственной организации, государство — собственник вправе применить амнистию (или помилование) и освободить виновного от возмещения материального ущерба и не только в связи с гражданским иском в уголовном процессе, но и в порядке гражданского судопроизводства. Если же материальный ущерб причинен владельцам имущества, не относящегося к государственной собственности, то государству, на наш взгляд, не следует ущемлять интересов собственников и освобождать виновного от обязанности возмещения материального ущерба. Проще говоря, государство должно распоряжаться только своим имуществом.

В последние годы акты амнистии перестали издаваться в виде комплексных актов освобождения от различных видов ответственности и предусматривают только освобождение от уголовной ответственности и наказания либо смягчение наказания. А следовало бы возродить практику освобождения по амнистии от различных видов ответственности.

Одним из наиболее важных вопросов — в какой стадии целесообразно применение амнистии и помилования. Существующее положение (п. 4 ст. 5 УПК РСФСР), в соответствии с которым возможно их применение в процессе расследования уголовного дела и даже до его возбуждения, неоднократно подвергалось серьезной и обоснованной критике <*>. По материалам проверки до возбуждения дела невозможно в полном объеме установить степень вины лица, совершившего правонарушение, всех участников преступления, выявить все эпизоды преступной деятельности и выяснить иные важные обстоятельства. Кроме того, расследование дел, подлежащих амнистии, обычно проводится менее качественно, чем дел, направляемых в суд для рассмотрения по существу.

———————————

<*> См., например: Петрухин И.Л. Презумпция невиновности — конституционный принцип советского уголовного процесса. // Советское государство и право. 1978, N 12. С. 23 и след.

Положения закона и существовавшая еще недавно практика применения амнистии и помилования до возбуждения дела или его прекращения в процессе расследования не отвечали задачам уголовно — процессуального законодательства (быстрое и полное раскрытие преступлений, изобличение виновных и обеспечение правильного применения закона с тем, чтобы каждый совершивший преступление был подвергнут справедливому наказанию и ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности и осужден).

Отказ в возбуждении уголовного дела либо прекращение дела в досудебных стадиях процесса по амнистии по существу означал ни что иное, как фактическое признание лица виновным в совершении преступления, а согласно ч. 1 ст. 49 Конституции Российской Федерации это относится к исключительной компетенции суда.

Законодатель прислушался к обоснованной критике и учел ее, изменив положение о применении помилования. Согласно ч. 2 ст. 85 УК РФ помилование может быть применено только к осужденному за преступление. Эта новелла находится в противоречии с ныне действующим УПК РСФСР (ст. 5). Новый УПК должен разрешить применение помилования только в отношении осужденного, после вступившего в законную силу приговора суда.

Помилованию, на наш взгляд, может подлежать лицо, осознавшее общественную опасность совершенного им преступления и раскаявшееся в его совершении. Прощение лица, не признавшего своей вины в совершении преступления, представляется неправомерным, поскольку правонарушитель может быть не согласен с привлечением его к уголовной ответственности, и тогда только суд вправе рассмотреть этот вопрос по существу, либо не желать встать на путь исправления и раскаяния в содеянном.

Особого внимания требует вопрос о помиловании при осуждении к высшей мере наказания. Все дела, по которым вынесен смертный приговор, направляются в Комиссию по вопросам помилования, созданную при Президенте Российской Федерации, для решения вопроса о возможности применения к осужденному помилования. По этому поводу А.С. Михлиным высказано мнение, что раз человек обладает правом на жизнь, то он должен обладать и правом на смерть, и навязывать ему помилование не следует: «Основанием для рассмотрения вопроса о помиловании в обязательном порядке должна быть просьба осужденного», — полагает он <*>. Однако с этим мнением трудно согласиться хотя бы потому, что действующим законодательством предусмотрена возможность заявления ходатайства о помиловании не только самим осужденным, но и его близким, защитником, общественными или государственными организациями. Кроме того, не все осужденные к смертной казни способны самостоятельно изложить свою просьбу о помиловании. Надломленное душевное состояние осужденного к высшей мере наказания, ожидание близкой смерти и иные субъективные и объективные обстоятельства могут помешать ему в заявлении ходатайства о помиловании. Наконец, безусловное основание для рассмотрения вопроса о возможности помилования осужденного к смертной казни расширяет права человека, и ограничивать их было бы антигуманно.

———————————

<*> Михлин А.С. Понятие смертной казни. // Государство и право. 1995, N 10. С. 106.

Помилование наиболее часто применяется в отношении лиц, осужденных к смертной казни. Случаи отказа в удовлетворении ходатайства о замене смертной казни лишением свободы являются единичными. Нельзя не согласиться с А.С. Михлиным, утверждающим, что «помилование не может быть правилом, иначе наказание теряет смысл, создается представление, что оно вообще не применяется, а это приводит к утрате им главного — превентивного воздействия <*>. Аналогичной точки зрения придерживается и Б. Сазонов <**>.

———————————

<*> Там же. С. 110.

<**> См.: Сазонов Б. Милосердие государства. // Законность. 1994, N 10. С. 14.

Действительно, с одной стороны, практика «массового» помилования может привести к потере наказанием своего превентивного значения. С другой — статистика свидетельствует, что оно часто применяется только при замене смертной казни пожизненным или длительным сроком лишения свободы, реже — в отношении осужденных, которым не грозит смертная казнь. 15 апреля 1997 года представителем России в Совете Европы подписан дополнительный протокол N 6 к Европейской Конвенции о защите прав человека, касающийся отмены смертной казни.

Действующим законодательством помилование рассматривается как безусловное основание освобождения от уголовной ответственности и наказания или его смягчения. В то же время в практике нередки случаи рецидива среди помилованных, и это наводит на мысль о целесообразности введения условного помилования, которое предлагалось еще Н.С. Таганцевым <*>. В проектах УК РФ предлагалось ввести институт условного помилования, но в дальнейшем это предложение не нашло поддержки <**>. Новый УК РФ не имеет этой нормы.

———————————

<*> См.: Таганцев Н.С. Указ. соч. С. 358 — 363.

<**> См.: Проект Уголовного кодекса Российской Федерации. // Юридический вестник. 1994, N 9. 1995, N 7 — 8.

По нашему мнению, условное помилование следует ввести в УК РФ по аналогии с институтом условного осуждения. Если в течение определенного испытательного срока условно помилованный не совершит нового, обязательно умышленного, преступления и примерным поведением и честным отношением к труду оправдает оказанное ему доверие, то он считается помилованным. В тех случаях, когда ему сокращен срок наказания или смертная казнь заменена лишением свободы и он продолжает отбывать наказание в местах лишения свободы, контроль за его поведением осуществляет администрация ИТУ.

При освобождении условно помилованного из мест лишения свободы контроль за его поведением осуществляется органами внутренних дел. Испытательный срок при этом может назначаться в зависимости от личности правонарушителя и тяжести совершенного им преступления на срок от одного года до пяти лет и не подлежать сокращению.

Право установления испытательного срока при условном помиловании должно принадлежать, как и право помилования в целом, Президенту страны.

При систематических злостных правонарушениях в течение испытательного срока, повлекших применение мер административного взыскания или общественного воздействия, либо при совершении им нового умышленного преступления условное помилование может быть отменено решением Президента по соответствующему представлению Комиссии по вопросам помилования.

Думается, что введение института условного помилования будет способствовать исправлению виновного и сокращению рецидивной преступности.

Затронутые в настоящей статье вопросы, не решенные действующим законодательством, следовало бы разрешить в законе об амнистии и помиловании. На наш взгляд, оба эти института должны регулироваться одним законом. Это обусловливается единой мотивацией их применения, тем, что и амнистия, и помилование являются актами государственного прощения лиц, совершивших правонарушения. Издание единого закона об амнистии и помиловании обусловливается также их отдаленностью от обычных юрисдикционных функций. Из всех оснований освобождения от ответственности и наказания, предусмотренных нормами права, например, от условно — досрочного освобождения, Конституцией Российской Федерации предусмотрено освобождение от ответственности и наказания только в связи с актами амнистии и помилования. Они принимаются не судом, а специальными уполномоченными на то органами или должностными лицами. Различия, существующие между амнистией и помилованием, которые очевидны и в практике их применения, могут быть предусмотрены в этом законе.

Автором настоящей статьи разработан инициативный проект закона об амнистии и помиловании. Законопроект состоит из пяти разделов. Первый включает в себя общие положения. В нем даются понятия амнистии и помилования, определяются предмет регулирования, субъекты, подлежащие амнистии и помилованию, органы, издающие акты амнистии и осуществляющие право помилования, форма этих актов и пределы их действия. Вопросы о порядке принятия актов амнистии и помилования рассматриваются во втором разделе.

Третий — посвящен раскрытию компетенции государственного органа по исполнению актов амнистии и помилования. В четвертом разделе разработанного законопроекта раскрываются вопросы применения актов об амнистии и помиловании при совокупности преступлений, длящихся и продолжаемых преступлениях, дополнительных наказаниях, наличии судимости, основания отказа в амнистии и помиловании.

И последний раздел законопроекта включает заключительные положения: о надзоре прокурора и судебном контроле за исполнением амнистии, о сроках исполнения актов об амнистии и помиловании.

Принятие закона об амнистии и помиловании позволит не только раскрыть их юридическую сущность, но и будет активно способствовать стабилизации практики их применения, совершенствованию российского законодательства.