Договоры Российской Федерации с ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий: необходимо участие законодателей

04-03-19 admin 0 comment

Колибаб К.Е.
Журнал российского права, 1998.


Колибаб Константин Евгеньевич — старший научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, заслуженный юрист Российской Федерации.

Мировой опыт государственного строительства решает вопрос распределения власти между федерацией и ее составными частями путем закрепления в конституциях федеративных государств и в договорах участников федерации разграничения предметов ведения и полномочий по осуществлению власти между федерацией и ее составными частями. При этом под предметами ведения понимаются сферы общественных отношений и деятельности органов федеративного государства и входящих в него образований по правовому регулированию и осуществлению другой деятельности, а под полномочиями — их права и обязанности по осуществлению определенных ими мер по предметам, отнесенным к их ведению.

Разграничение предметов ведения и полномочий федерации и ее участников представляет собой сложный вопрос, оптимальное решение которого зависит от многих факторов, присущих любой федерации в конкретных исторических условиях. Это, прежде всего, политическая система государства, состояние его экономики, национальный состав населения, его культурный уровень и традиции, географическое положение и наличие природных ресурсов, политическая обстановка в стране и ее международное положение. От правильной оценки указанных факторов зависит степень необходимой централизации власти, что выражается в отнесении большего круга предметов ведения и полномочий к компетенции федерации либо в определении более широких властных полномочий субъектов федерации. Естественно, что даже при общественном понимании необходимости существования федерации у разных политических сил и разных слоев населения складывается различное отношение к разграничению конкретных предметов ведения и полномочий.

Для Российской Федерации эта проблема стала особенно актуальной после прекращения существования СССР и обретения Россией полной самостоятельности. Как известно, первое решение, принципиально отличавшееся от положений Конституции РСФСР 1978 г., было закреплено в трех договорах от 31 марта 1992 года.

Конституция РФ 1993 г. (ст. 5) установила, что федеративное устройство страны основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равноправии и самоопределении всех народов Федерации. Если Федеративный договор закрепил договорное разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, то ст. 71 — 73 Конституции, полностью впитав и лишь частично уточнив это разграничение, заменили его конституционным разграничением предметов ведения, а ст. 76 косвенно предусмотрела законодательный порядок разграничения полномочий федеральных и региональных органов государственной власти.

Несмотря на достаточно четкое решение вопросов в ст. 71 — 73 и 76 Конституции, ими не исчерпывается проблема разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации. В п. 3 ст. 11 Конституции установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Таким образом, наряду с конституционным предусмотрено договорное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Эта новелла получила неоднозначную оценку некоторых авторов <*>.

———————————

<*> См.: Лысенко В.Н. Развитие Федерации и Конституция России // Государство и право. 1997, N 8. С. 14 — 15; Строев Е.С. На пути согласия в законотворчестве // Журнал российского права. 1997, N 12. С. 5 — 7; Концепция «Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы» // Федерализм. 1997, N 1 (5). С. 44 — 45; Крылов Б.С. Модели федерализма для России. В поисках альтернативы хаосу и распаду // Федерализм. 1997, N 5. С. 112; Осипян С.А., Шугуров В.В. О разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (конституционно — правовые проблемы): Сб. статей. М., Манускрипт. 1997. С. 58 — 67; Тадевосян Э.В. О моделировании в теории федерализма и проблемы асимметричных федераций // Государство и право. 1997, N 8. С. 65.

Положение ст. 11 в сопоставлении со ст. 71 — 73 и 76 Конституции прежде всего вызвало вопрос о допустимых пределах договорного разграничения предметов ведения и соотношении «иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий» с прямыми записями перечисленных статей Конституции.

Не решает проблему касающийся этого вопроса п. 1 второго раздела Конституции, которым установлено, что в случае несоответствия Конституции РФ положениям Федеративного договора, а также других договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов действуют положения Конституции РФ.

Данное предписание содержится в разделе о заключительных и переходных положениях Конституции, в силу чего относится только к ранее изданным актам, Федеративному договору и другим договорам, заключенным на его основе и в соответствии с прежней Конституцией. Договоры же, заключенные на основе Конституции 1993 г., не могут подпадать под ее заключительные и переходные положения.

С учетом изложенных соображений указание в ст. 11 Конституции на Федеративный договор, на наш взгляд, следует понимать в равной мере как основание ст. 71 — 73 и 76 Конституции и основание для договоров Российской Федерации с ее субъектами, заключенных до вступления в силу новой Конституции РФ.

Конституция не содержит никаких указаний о соотношении положений ст. 71 — 73 и 76 Конституции и договоров с субъектами Федерации, заключенных после вступления ее в силу. Это и породило самые разноречивые мнения со ссылками на Конституцию Российской Федерации по другим вопросам.

Крайняя позиция основана на ч. 1 ст. 15, согласно которой Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны, а законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Поскольку в ст. 71 Конституции дан закрытый перечень предметов ведения Российской Федерации, в ст. 72 также исчерпывающе перечислены все предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а согласно ст. 73 остальные предметы ведения отнесены полностью к ведению субъектов Федерации, то, по мнению сторонников крайней позиции, всякое перераспределение предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов недопустимо и противоречит ст. 1 второго раздела Конституции. В равной мере нельзя перераспределять на договорных началах полномочия, если они распределены федеральными и региональными законами и иными нормативными правовыми актами. Положение же ст. 11 Конституции об «иных договорах» позволяет лишь уточнять и конкретизировать договорами то, что установлено ст. 71 — 73 и 76, а в исключительных случаях дополнять специфическими проблемами, которые не могут быть урегулированы иным способом.

Несмотря на кажущуюся привлекательность такой позиции, с ней нельзя согласиться. Статья 11 ставит «иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий» наравне с Конституцией, не отдавая ей предпочтения, сама же эта норма относится к основам конституционного строя Российской Федерации, которым в силу ч. 1 ст. 15 Конституции никакие иные положения Конституции не могут противоречить. Таким образом, договоры с субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий имеют определенный приоритет по отношению к ст. 71 — 73 и 76 Конституции, и их соответствие Конституции основано на ее ст. 11 и 15.

В связи с изложенным, казалось бы, правомерна другая позиция, допускающая любое разграничение на договорных началах предметов ведения и полномочий, независимо от прямых требований ст. 71 — 73 и 76 Конституции.

С такой крайностью также нельзя согласиться. Очевидно, что недопустимо пренебрегать тем обстоятельством, что ч. 3 ст. 11, называя способы разграничения предметов ведения и полномочий, начинает перечисление их с самой Конституции. Это обязывает при заключении договоров считаться с разграничением, установленным Конституцией, хотя и не определяет, в какой мере. Главное же, на наш взгляд, состоит в том, что, несмотря на отсутствие в Конституции РФ прямых указаний о возможных отличиях договорного разграничения предметов ведения от установленного ст. 71 — 73 Конституции, пределы таких отличий должны определяться, прежде всего, исходя из закрепленных Конституцией основ конституционного строя и основ правового статуса личности (гл. 1 и 2 Конституции), положения которых нашли свое отражение в статьях о предметах ведения Российской Федерации и предметах совместного ведения.

Разграничение предметов ведения и полномочий тесно связано с другими основами федеративного устройства Российской Федерации, указанными в ст. 5 Конституции: государственной целостностью Федерации, единством системы государственной власти, равноправием и самоопределением народов в Российской Федерации. Содержание ст. 5 Конституции предопределило отнесение к ведению Российской Федерации в ст. 71 Конституции вопросов, требующих единого решения для всей Федерации. Это федеративное устройство и территория РФ, установление основ федеральной политики и федеральных программ, внешняя политика и международные отношения, вопросы войны и мира, обороны и безопасности, оборонное производство, определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа.

Статья 6 Конституции о едином гражданстве и правовом статусе гражданина РФ и гл. 2 Конституции о правах и свободах человека и гражданина определили, что к предметам ведения Российской Федерации относятся: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в РФ, судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно — процессуальное и уголовно — исполнительное законодательство, амнистии и помилования, гражданское, гражданско — процессуальное и арбитражно — процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности.

Включенные в гл. 1 Конституции ст. 7, 8 и 9, закрепившие, по существу, социально — экономические основы, единые для всей страны, отражены в предметах ведения Российской Федерации, указанных в пп. «д», «е», «ж», «з», «и», «л» ст. 71 Конституции. Тем самым в ст. 71 Конституции к предметам ведения Российской Федерации отнесены вопросы, обеспечивающие необходимую централизованную реализацию закрепленных Конституцией политических и социально — экономических основ, составляющих смысл существования Российской Федерации в интересах всех ее субъектов, всего населения страны. Принятие по предметам ведения Российской Федерации федеральных конституционных законов и федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории страны, создает необходимую правовую базу для повсеместного последовательного соблюдения конституционных основ, придает необходимую прочность федеративному устройству России.

Перераспределение предусмотренных ст. 71 Конституции предметов ведения Российской Федерации, как правило, означало бы нарушение основ конституционного строя или основ правового статуса личности в РФ и противоречило бы Конституции. Поэтому договорное их перераспределение, и в частности отнесение к совместному ведению или к ведению субъектов Федерации, недопустимо.

В то же время некоторые пункты ст. 71 Конституции (в частности, пп. «в», «е», «ж», «з», «и», «м», «н») сформулированы весьма широко, каждый охватывает большой круг вопросов, в том числе и такие, участие в решении которых при определенных условиях представляет значительный интерес для субъектов Федерации. Заинтересованность конкретных субъектов Федерации в решении таких вопросов потребовала обособления их в качестве дополнительных предметов совместного ведения и включения в отдельные договоры между Российской Федерацией и ее субъектами.

К примеру, оборонное производство (пп. «м» ст. 71), пока оно осуществляется в нормальном режиме, не дает никаких оснований для отнесения его к предметам совместного ведения. В случае же, когда оборонное предприятие закрывается или полностью либо частично переходит на производство гражданской продукции, возникает много вопросов, прямо затрагивающих интересы региональных органов. Это трудоустройство и переквалификация высвобождаемых работников, организация производства необходимой региону продукции, перестройка связанной с предприятием инфраструктуры и др.

Также очевидна заинтересованность органов государственной власти субъектов Федерации в их участии в разработке федеральных экономических, экологических и социальных программ, затрагивающих соответствующие регионы; в регламентации межбюджетных отношений, деятельности на их территории федеральных учреждений транспорта, связи, информации и т.д.

Конституция, исчерпывающе разграничив в ст. 71 — 73 предметы ведения, не предусмотрела прямых указаний о разграничении полномочий по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения. Из п. 1 и 2 ст. 76 Конституции, предусматривающих издание федеральных законов по таким предметам ведения, следует, что этими законами и должно осуществляться разграничение полномочий, а как они будут разграничены в каждом случае, решат конкретные законы.

Указание в п. 1 ст. 76 Конституции о прямом действии на всей территории РФ законов по предметам ее ведения, на наш взгляд, не исключает возможности по отдельным вопросам наделять полномочиями органы государственной власти субъектов Федерации.

Издаваемые по предметам совместного ведения федеральные законы должны разграничивать полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, исходя из предмета конкретного закона. В одних случаях достаточно в федеральном законе установить лишь самые общие положения, а подробную исчерпывающую регламентацию отнести к полномочиям субъектов Федерации. В других случаях, требующих большего единообразия при решении вопросов в масштабе страны, развернутые детальные правила достаточно закрепить в самом федеральном законе, а к полномочиям субъектов Федерации отнести решение второстепенных вопросов.

Можно полагать, что отсутствие в Конституции четких указаний о порядке разграничения полномочий по предметам совместного ведения послужило основанием для включения в договоры между Российской Федерацией и ее субъектами положения, предусматривающего разграничение по согласованию сторон полномочий как по дополнительным предметам совместного ведения, так и по предусмотренным в ст. 72 Конституции.

Конституция в ряде статей упоминает о разграничении полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в ст. 78 предусматривает возможность передачи части полномочий федеральными органами исполнительной власти региональным органам исполнительной власти и последними — федеральным органам исполнительной власти, но нигде не упоминается о возможности совместных решений или действий по вопросам, представляющим взаимный интерес. Складывается впечатление, что каждый уровень органов государственной власти должен полностью нести ответственность за реализацию своих полномочий во всех случаях и не может рассчитывать на участие государственных органов другого уровня даже при экстраординарных обстоятельствах.

Вероятно, так и должно было бы быть при хорошо отрегулированной правовой регламентации, полном удовлетворении материальных потребностей общества, строгом соблюдении правопорядка сверху донизу. Но поскольку в настоящее время реальные условия далеки от этого и многие регионы испытывают большие затруднения в решении актуальнейших социально — экономических вопросов, субъекты Федерации резонно настаивают на включение в договоры с Российской Федерацией положений о совместной деятельности, согласованном осуществлении своих полномочий органами государственной власти разных уровней. Здесь достаточным основанием является положение ст. 5 Конституции о единстве в Федерации системы государственной власти. Это особенно важно, когда речь идет о правах и законных интересах граждан, которым безразлично, какие органы государственной власти должны решать их проблемы. На основании указанной нормы в договорах правомерно отнесение к совместному ведению вопросов деятельности агропромышленного комплекса, развития экономики региона, решения социальных проблем отдельных категорий граждан; полномочия сторон должны основываться на предписаниях об осуществлении различной деятельности по взаимному согласованию.

Договоры о разграничении предметов ведения неизбежно содержат различия с положениями ст. 71 — 73 Конституции, так как этими статьями разграничены все предметы ведения. Поэтому договорные разграничения предметов ведения для конкретных субъектов Федерации, по нашему мнению, следует рассматривать как специальные правила, в отличие от общих правил, установленных Конституцией, как законные изъятия из этих правил.

Трудно сказать, в какой мере при подготовке Конституции учитывалось существование конкурирующего с ее положениями договорного разграничения предметов ведения и полномочий с субъектами Федерации. Однако практика показала, что за четыре года — с 1994-го по 1997-й — заключены десятки таких договоров и фактически сложилось параллельное конституционному договорное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Очевидно, с этим необходимо считаться как с неизбежным явлением асимметрии Российской Федерации и переходного периода формирования подлинного федерализма российского государства, несмотря на заслуживающие внимания возражения юридического порядка и практические сложности применения разных правовых режимов по одному и тому же вопросу в различных регионах страны.

Сложившееся положение в интересах укрепления законности требует серьезного анализа практики заключения договоров с субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, выявления всех вопросов, требующих законодательного решения и необходимой правовой регламентации этого нового для нашей правовой системы института.

Четырехлетняя практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов показала целесообразность заключения таких договоров в настоящее время, последовательное улучшение их содержания, совместимость договорного разграничения предметов ведения и полномочий по отдельным вопросам с законодательным разграничением, а также реальность перспективы замены в будущем договорного разграничения законодательным.

Характерно, что все договоры заключены по инициативе субъектов Федерации, чем, бесспорно, подтверждаются их известная неудовлетворенность состоянием законодательной регламентации общественных отношений и, как следствие, заинтересованность в договорном разграничении предметов ведения и полномочий.

В 1994 и 1995 гг. все семь договоров были заключены с республиками в составе Российской Федерации. В них явно просматривается стремление этих республик закрепить в договорном порядке признание Россией некоторых положений их конституций, не полностью соответствующих Конституции РФ, и расширить круг предметов ведения республик и предметов совместного ведения по сравнению с положениями, установленными Конституцией РФ.

Первые четыре договора — с Татарстаном, Кабардино — Балкарией, Башкортостаном и Северной Осетией — Аланией — полностью воспроизвели перечисление предметов ведения Российской Федерации, указанное в ст. 71 ее Конституции, но вместе в тем некоторые из этих предметов ведения полностью или частично предусмотрели в перечне предметов совместного ведения или даже в перечне предметов ведения субъекта Федерации.

Так, в Договоре с Татарстаном наряду с однозначным отнесением к ведению Федерации вопросов гражданства в РФ и помилования они предусмотрены и в числе полномочий республики <*>. К ее полномочиям отнесены также вопросы адвокатуры и нотариата, правовое регулирование административных, семейных, жилищных отношений, отношений в области охраны окружающей среды и природопользования, участие в международных отношениях и самостоятельное осуществление внешнеэкономической деятельности. Между тем все эти вопросы в том же Договоре отнесены к совместным полномочиям органов государственной власти РФ и Республики Татарстан. Кроме того, полномочия республики расширены путем включения в число совместных полномочий вопросов, относящихся по тому же Договору к ведению Российской Федерации. То обстоятельство, что некоторые предметы ведения Федерации в этом Договоре продублированы в виде полномочий органов власти Татарстана и совместных полномочий, нельзя признать правомерным, так как полномочиями по предметам ведения Федерации должны наделяться только органы государственной власти РФ, и лишь после этого на договорных началах возможна, согласно ст. 78 Конституции, передача отдельных полномочий Федерации органам исполнительной власти ее субъектов. Существенным недостатком данного Договора является то, что вместо разграничения полномочий по предметам совместного ведения дан пространный перечень таких предметов ведения, названных полномочиями, совместно осуществляемыми органами государственной власти Федерации и Татарстана. Это должно неизбежно вызывать затруднения при реализации Договора на практике.

———————————

<*> Конституция Республики Татарстан предусматривает гражданство республики и право ее Президента помиловать осужденных республиканскими судами.

Договоры с Кабардино — Балкарией, Башкортостаном и Северной Осетией — Аланией построены аналогично Договору с Татарстаном, но с тем различием, что перечни предметов ведения этих республик и предметов совместного ведения не названы полномочиями и совместно осуществляемыми полномочиями. Содержание «дублированных» предметов ведения Федерации в перечнях предметов ведения этих республик и совместного ведения частично отличается от предусмотренного в Договоре с Татарстаном. В частности, в Договоре с Башкортостаном к его ведению отнесены вопросы судоустройства, прокуратуры, адвокатуры и нотариата; в Договоре с Северной Осетией — Аланией к совместному ведению отнесены банковское дело, координация бюджетно — финансовой, денежно — кредитной и ценовой политики, вопросы конверсии.

Во всех четырех названных договорах отсутствует разграничение полномочий по предметам совместного ведения, но предусмотрено, что в целях выполнения договора возможно заключение соглашений и создание совместных комиссий. Кроме того, в Договор с Кабардино — Балкарией включена статья, решающая вопрос о порядке определения полномочий. В ней предусмотрено, что по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, определяющие общие основы, в соответствии с которыми Кабардино — Балкария осуществляет собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, либо государственные органы сторон заключают дополнительные соглашения.

В дальнейшем практика заключения договоров отказалась от включения в них статьи о предметах ведения Российской Федерации. В договорах с Республикой Саха, Свердловской областью и Республикой Коми, заключенных в 1995 — начале 1996 гг., перечислены как предметы ведения этих субъектов, так и предметы совместного ведения. Во всех остальных договорах дается только перечень предметов совместного ведения, причем в некоторых из них перечисляются предметы ведения, содержащиеся в ст. 72 Конституции, и дополнительные предметы совместного ведения, а в остальных — только дополнительные предметы совместного ведения, не указанные в ст. 72.

В договорах, заключенных в 1996 — 1997 гг., не допускается полное перераспределение предметов ведения, предусмотренных ст. 71 и 72 Конституции. Вместе с тем в договорах к предметам совместного ведения часто относятся отдельные представляющие интерес для субъектов Федерации вопросы, охватываемые в Конституции РФ довольно общими формулировками предметов ведения Федерации. К таким вопросам относятся: функционирование и конверсия предприятий оборонного комплекса, координация и развитие топливно — энергетических систем, транспорта и связи, межбюджетные отношения Федерации и ее субъектов, вопросы гражданской обороны, альтернативной службы. В число предметов совместного ведения включаются вопросы, относящиеся по Конституции к полномочиям субъектов Федерации, которые им сложно решать без участия федеральных органов власти. Это вопросы структурной перестройки экономики региона, функционирования и развития агропромышленного комплекса и др. Незначительную часть составляют предметы совместного ведения, связанные явно со спецификой регионов. К ним относятся вопросы жизнеобеспечения в районах Крайнего Севера, сохранения и использования уникальных природных объектов, развития регионов с ценными запасами полезных ископаемых, обеспечение экономического и социального развития анклавного и отдельных регионов, ликвидация последствий техногенных катастроф и производства опасной продукции.

Постепенно к середине 1996 г. с учетом требований Указа Президента РФ от 12 марта 1996 г. N 370 сложилась довольно единообразная структура договоров с субъектами Федерации, очень близких по своему содержанию. В начале каждого договора помещена статья о дополнительных предметах совместного ведения. Большинство из них составляют повторяющиеся почти в каждом договоре вопросы, которые субъекты Федерации заинтересованы решать с участием федеральных органов власти. Далее следуют две статьи об обязанностях Федерации и обязанностях ее субъекта в целях выполнения договора, как правило, дословно повторяющиеся в каждом договоре.

Во всех договорах (кроме нескольких самых первых) содержится статья, прямо конкурирующая со ст. 76 Конституции, предусматривающая, что разграничение полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъекта по предметам совместного ведения, установленным ст. 72 Конституции и перечисленным в Договоре, осуществляется путем заключения соглашений с Правительством РФ. По смыслу же ст. 76 Конституции разграничение полномочий должно предусматриваться в законах и других нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов.

Вместе с тем полагаем, что наличие в договорах этой статьи не дает оснований для вывода о приоритете договорного регулирования общественных отношений по сравнению с их законодательной регламентацией. Больше того, некоторые положения договоров говорят о предпочтении именно законодательной регламентации. Каждый договор в целях его выполнения обязывает органы государственной власти Российской Федерации разрабатывать и принимать федеральные законы и иные нормативные правовые акты по предметам совместного ведения и обеспечивать приведение нормативных правовых актов органов исполнительной власти в соответствие с договором. В то же время органы государственной власти субъекта Федерации обязываются принимать свои законы и осуществлять иное правовое регулирование по предметам совместного ведения в соответствии с федеральным законодательством. Учитывая, что большинство предметов совместного ведения в договорах по существу совпадают и, кроме того, большой круг предметов совместного ведения установлен ст. 72 Конституции, можно утверждать, что подавляющее большинство общественных отношений будет урегулировано в законодательном порядке. Договорный же порядок сохранится на какое-то время лишь для нестандартных ситуаций.

В договорах имеются и другие положения, свидетельствующие о предпочтении законодательной регламентации общественных отношений. Почти во всех договорах предусмотрено, что если федеральными нормативными актами, действие которых распространяется на все субъекты Российской Федерации, для этих субъектов Федерации будут установлены большие права, льготы и преимущества, чем определенные договором с данным субъектом, то в отношении его применяются положения указанных федеральных нормативных актов.

На развитие федерального законодательства рассчитана содержащаяся в договорах статья об осуществлении субъектами Федерации собственной правовой регламентации при отсутствии федерального закона или иного федерального нормативного правового акта по отдельным вопросам совместного ведения. В то же время эта статья обязывает субъекты Федерации после принятия федерального закона или иного федерального нормативного правового акта привести свои законы и иные правовые акты в соответствие с федеральным законодательством.

Многие предписания договоров, касающиеся конкретных полномочий субъектов Федерации, сопровождены оговорками об их применении, если иное не установлено федеральным законом.

Все изложенное позволяет предположить, что предусмотренное Конституцией договорное разграничение предметов ведения и полномочий в значительной мере есть явление переходного периода, связанное с неурегулированностью федеральным законодательством многих вопросов жизни общества, рассчитанное на постепенный переход к законодательному регулированию всех или подавляющей части общественных отношений.

Независимо от перспектив параллельного существования договорного и законодательного разграничения предметов ведения и полномочий, а следовательно, и соответствующих форм регламентации общественных отношений, заключение договоров с субъектами Федерации уже сейчас позволяет расширить ограниченный ст. 72 Конституции круг вопросов, требующих законодательной регламентации на федеральном уровне, а в отдельных случаях и подсказывает решение, сформулированное в виде норм договоров. В частности, такими положениями, повторяющимися во многих договорах, являются предписания по вопросам владения, пользования и распоряжения объектами, относящимися к государственной собственности, региональных налогов и сборов, финансирования федеральных расходов, осуществления международных и внешних экономических связей субъектов Федерации.

В связи с тем, что договоры с субъектами Федерации представляют собой специальные правила, изъятые из положений ст. 71 — 73 Конституции, особого внимания заслуживает вопрос о порядке заключения таких договоров, соответствующем их правовому положению, определенному Конституцией.

Представляется, что сложившаяся практика заключения договоров с субъектами Федерации не соответствует их высокому правовому статусу.

Первые шесть договоров с республиками в составе Федерации и договор с Калининградской областью были подписаны Президентом и Председателем Правительства Российской Федерации, а со стороны субъектов Федерации — президентами (Председателем Государственного Совета) и председателями законодательных (представительных) органов республик, главой администрации и председателем Калининградской областной Думы. Остальные договоры подписаны Президентом РФ и главами администраций (президентами) субъектов Федерации (исключение составляют: Договор с Тверской областью, от имени которой он подписан губернатором и председателем Законодательного собрания, и Договор с Красноярским краем, Таймырским и Эвенкийским автономными округами, который наряду с Президентом РФ подписан и первым заместителем Председателя Правительства). Представляется, что подписание договоров без участия глав законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, а следовательно, и без обсуждения в этих органах ничем не может быть оправдано. Необходимо иметь в виду, что договоры решают вопросы не только исполнительной власти, но в значительной мере и законодательной деятельности субъектов Федерации.

Согласно всем договорам они вступают в силу с момента опубликования в официальных изданиях. Таким образом, Федеральное Собрание Российской Федерации также полностью устранено от участия в рассмотрении вопросов, прямо относящихся к его законодательной деятельности. Следует заметить, что любой международный договор Российской Федерации, предусматривающий даже небольшое отличие от федерального закона, подлежит ратификации Федеральным Собранием. Учитывая это, недопустимо оставлять без рассмотрения Федеральным Собранием договоры с субъектами Федерации, предусматривающие иное распределение власти в стране, чем установлено Конституцией.

Вызывает замечания также фактическое устранение Правительства Российской Федерации от подготовки и подписания договоров. Участие представителей заинтересованных федеральных министерств и ведомств в образованной Президентом РФ Комиссии по подготовке договоров никак нельзя признать участием Правительства в этой работе.

Очевидно, что несовершенный порядок подготовки и заключения договоров, в значительной мере обусловливающий те недостатки, которые присущи этим договорам, неоправданно вынуждает Президента РФ подписывать документы, требующие доработки, лишает его роли арбитра при рассмотрении правовых актов первостепенного значения, какими являются договоры.

Недостаточное урегулирование Конституцией вопросов договорного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, несовершенство заключенных договоров и не соответствующий значимости вопроса порядок их заключения требуют, на наш взгляд, разработки и принятия федерального конституционного закона о договорах по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

В качестве цели издания этого закона, по нашему мнению, следовало бы предусмотреть обеспечение единства осуществления власти на основе сочетания договорного и законодательного разграничения предметов ведения и полномочий для создания наиболее благоприятных условий социального и экономического развития субъектов Российской Федерации, обеспечения и защиты прав и законных интересов граждан с учетом географических, природных, экономических, социальных, национальных, культурных и иных особенностей регионов.

В законе необходимо определить допустимые в договорах пределы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Вероятно, за основу может быть взята сложившаяся практика дополнения в договоры предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Представляется также, что следует воспроизвести содержащиеся в договорах правила их законодательного закрепления. Это, прежде всего, издание федеральных законов по предусмотренным договорами предметам совместного ведения и осуществление согласно им правовой регламентации субъектами Федерации; право субъектов Федерации самостоятельно осуществлять правовое регулирование по предметам совместного ведения до издания федеральных законов и их обязанность приводить свои законы и другие нормативные правовые акты в соответствие с федеральным законодательством после издания федеральных правовых актов.

Целесообразно установить в законе процедуру подготовки и заключения договоров. Вероятно, могут быть выделены следующие этапы работы:

1) разработка субъектом Федерации проекта договора и направление его в Комиссию при Президенте РФ по подготовке проектов договоров;

2) рассмотрение и доработка проекта договора в указанной комиссии с участием представителей субъекта Федерации, заинтересованных федеральных министерств и ведомств и Правительства РФ;

3) рассмотрение, уточнение и представление проекта договора исполнительным и законодательным органом субъекта Федерации в Государственную Думу РФ;

4) рассмотрение Государственной Думой проекта договора и заключений по нему Правительства, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и Генерального прокурора РФ;

5) рассмотрение одобренного Государственной Думой проекта договора с Советом Федерации Федерального Собрания;

6) рассмотрение Президентом РФ проекта договора и при необходимости направление его в Конституционный Суд для определения соответствия договора Конституции;

7) совместное подписание договора Президентом РФ, Председателем Совета Федерации, президентом (главой администрации) и председателем законодательного (представительного) органа субъекта Федерации.

Издание федерального конституционного закона о разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов позволит устранить имеющиеся пробелы в законодательном регулировании по этому важнейшему вопросу государственного строительства, будет способствовать эффективному решению задач региональных и федеральных органов государственной власти, совершенствованию правового регулирования общественных отношений и укреплению конституционной законности.