Публично — правовые споры

04-03-19 admin 0 comment

Тихомиров Ю.А.
Право и экономика, 1998.


Тихомиров Юрий

Первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации

Со стремительным развитием законодательства в нашей стране очень остро встал вопрос об обеспечении его действия и законности. Пока успехи здесь невелики, и громадный объем правонарушений и преступлений заставляет действовать более масштабно и энергично. Один из важных элементов укрепления законности — совершенствование порядка рассмотрения споров, и прежде всего публично — правовых. В последние годы наряду с традиционными спорами, разрешаемыми в порядке гражданского и уголовного судопроизводства, появилось немало споров публично — правового характера. Это объясняется мерами, предпринятыми для обеспечения верховенства права и перевода всей деятельности государства и его органов в русло закона. Расширилась судебная защита прав граждан и юридических лиц там, где раньше ее и не было, — в сфере государственно — властных отношений.

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПУБЛИЧНОГО ИНТЕРЕСА

Публично — правовой спор является как бы этапом в процессе развития юридической коллизии <*>. Это установленная законом процедура рассмотрения уполномоченными органами притязаний субъектов права по поводу их интересов, актов и действий публичного (общественного) характера. Как видно, в таком определении содержится несколько взаимосвязанных элементов, с помощью которых можно установить признаки публично — правовых споров и их предмет. А это отношения, во-первых, по поводу осуществления публичной власти в широком смысле, то есть деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также функционирования институтов прямой демократии. Во-вторых, отношения, связанные с участием граждан в управлении государственными и общественными делами. В-третьих, отношения по поводу обеспечения и защиты публичных интересов, включая «перерастание» частных интересов в общественные.

———————————

<*> Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. — Манускрипт, 1994.

Опыт рассмотрения публично — правовых споров пока невелик. Поэтому предварительно обобщим их по предмету. Это споры:

— о недействительности актов органов государственной власти и местного самоуправления;

— о компетенции государственных органов и должностных лиц;

— по поводу защиты интересов государства;

— о защите коллективных интересов;

— по поводу реализации прав граждан на участие в выборах и референдуме;

— в связи с нарушением прав граждан государственными органами;

— об ответственности сторон во внутрифедеральных отношениях;

— межгосударственные споры.

Все отрасли, образующие семью публичного права — конституционное, административное, финансовое, уголовное и другие, — содержат процедуры рассмотрения публичных споров. Они как бы предшествуют разрешению юридических коллизий и конфликтов. Кроме общих процедур, есть и специальные, например Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, Кодекс об административной ответственности Свердловской области.

Используемые процедуры в рамках конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства нужно шире дополнять как процедурами административного судопроизводства, так и договорными, согласительными и субординационными процедурами. «Переплетение» процедур, которых пока мало, оправдано. Более того, порядок преодоления юридических коллизий еще не сформирован полностью. Этому может способствовать доработка Федерального закона «О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», которая проводится сейчас в Государственной Думе.

Сторонами публично — правового спора выступают государство — Российская Федерация, субъекты Федерации, органы государственной власти, граждане и их объединения. Участником спора всегда является государственно — властный субъект.

ПРИЗНАНИЕ НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНЫМ ПРАВОВОГО АКТА

Одним из широко распространенных публичных споров стало признание актов государственных органов и органов местного самоуправления недействительными. Соответствующие процедуры применяются в рамках разных видов судопроизводства. Так, статья 13 ГК РФ устанавливает, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт может быть признан судом недействительным, если он не соответствует закону или иным правовым актам и нарушает гражданские права и законные интересы граждан и юридических лиц. В рамках арбитражного судопроизводства допускается признание недействительными только ненормативных актов государственных и иных органов по тем же основаниям — пункту 1 статьи 10 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» <*>. В рамках конституционного судопроизводства Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных актов, включая внутрифедеральные договоры.

———————————

<*> Обзор судебной практики по рассмотрению споров, вытекающих из административных правоотношений. / Вестник ВАС РФ. 1997. N 8. С. 68 — 74.

Шагом вперед является положение статьи 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» о возможности обжалования в суд актов федерального правительства. Пока оно почти не применяется, но все же уже появились иски к Правительству Российской Федерации и Минфину России от муниципальных органов по поводу невыполнения их обязанностей в части бюджетного обеспечения.

Широкими функциями обладают органы прокуратуры. Согласно статьям 22 и 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными; вносит представление об устранении нарушений закона.

Прокурор приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством <*>. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Появились и другие дела. Например, в Ставрополе мэр города подал в суд на начальника краевого управления внутренних дел в связи с его приказом об упразднении городского управления внутренних дел из-за неэффективной деятельности последнего. В порядке досудебной подготовки определением районного суда действие приказа приостановлено.

———————————

<*> Стуканов А. Надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции. // Законность. 1998. N 2.

В законодательстве Российской Федерации и ее субъектов урегулирован порядок рассмотрения публичных споров, связанных с деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 49) установлена их ответственность перед государством. Нарушения Конституции, законов и устава, а также порядка осуществления отдельных государственных полномочий, установленные судом, дают основание законодательному органу субъекта Российской Федерации обратиться в суд за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления или выборного должностного лица положениям указанных актов. Заключение суда служит основанием для рассмотрения законодательным органом субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий этих органов и должностных лиц.

Возможны иски в суд граждан и местных органов по поводу актов государственных органов, нарушающих права местного самоуправления (ст. 46). В то же время решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд (ст. 52).

РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ ПО СПОРАМ О КОМПЕТЕНЦИИ

Публичные споры такого рода возникают довольно часто. Одна из причин — нечеткое определение задач, функций, полномочий и взаимоотношений государственных органов в законах и положениях. Другая связана с нарушениями компетенции одного органа со стороны других органов.

Появились процедуры рассмотрения таких споров. В Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» урегулировано право на обращение в Конституционный Суд любого из участвующих в споре органов государственной власти, указанных в статье 125 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, и Президента Российской Федерации согласно статье 85 (ч. 1) Конституции Российской Федерации. Установлены четкие основания ходатайства органа (ст. 93), пределы проверки (ст. 94), варианты итоговых решений по делу (ст. 95).

Приведем несколько примеров. Постановлением Конституционного Суда от 14 января 1992 года по делу о проверке конституционности Указа Президента об образовании Министерства безопасности и внутренних дел признано, что данный Указ не соответствует Конституции с точки зрения разделения властей и установленного разграничения компетенции между высшими государственными органами.

Много острых споров вызвал Указ Президента Ингушетии о проведении в марте сего года референдума по законопроекту о правоохранительной и судебной системе в республике. Но это относится к компетенции Федерации, и Верховный Суд Российской Федерации признал Указ недействительным с точки зрения Конституции Российской Федерации.

Примечательно, что порядок разрешения споров о компетенции между органами государственной власти субъекта Российской Федерации, между ними и органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления закреплен в законах об органах конституционного правосудия субъектов Российской Федерации. Таковы статьи 45 — 50 Закона Республики Карелия «О Конституционном Суде Республики Карелия», статьи 86 — 89 Закона Республики Коми «О Конституционном Суде Республики Коми», пункт 3 статьи 60 Закона Свердловской области «Об Уставном суде Свердловской области».

И все же пока мало рассматривается споров о компетенции органов как из-за их сложности, так и нежелания руководителей использовать гласно легальные процедуры. Да и последних маловато. Думается, что «квази — судебные» органы в отраслях и административные коллегии в общих судах <*> не исключают постепенное формирование административной юстиции и основ административно — процессуального законодательства <**>. Преодоление скептицизма позволит более масштабно решить эту проблему. Кстати, в Республике Беларусь в штаты судов общей юрисдикции уже введены должности судей по административным делам и исполнительным производствам.

———————————

<*> Студеникина М.С. Нужен ли специальный федеральный закон об административной юстиции. / В кн.: «Закон: создание и толкование». — М.: Спарк, 1998.

<**> Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. — М.: Юринформцентр, 1998. С. 778 — 792.

В сфере государственного управления применяются и другие средства публично — правовой защиты. Правительство Российской Федерации разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для этого создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон. В случае противоречия актов последних Конституции и федеральным законам, международным обязательствам или нарушения прав и свобод граждан Правительство Российской Федерации вносит предложения Президенту Российской Федерации о приостановлении действия этих актов. Таков смысл статьи 44 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации».

Две процедуры вправе использовать Президент Российской Федерации — приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вышеназванным основаниям до решения вопроса судом и использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий в системе органов исполнительной власти (ст. 85 Конституции РФ). Такие случаи уже были на практике.

Все более широкое распространение получает договорная форма регулирования внутрифедеральных отношений. Договоров и соглашений между Федерацией и ее субъектами, между субъектами Российской Федерации, между органами исполнительной власти становится очень много. Подчас даже чрезмерно. Но их выполнение оставляет желать лучшего. Пока используются четыре способа решения вопросов при возникновении споров между сторонами. Во-первых, в договорах, соглашениях предусмотрено урегулирование спорных вопросов самими сторонами. Во-вторых, создаются согласительные комиссии. В-третьих, Высший Арбитражный Суд рассматривает экономические споры между Российской Федерацией и ее субъектами, между субъектами Российской Федерации (п. 1 ст. 10 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации»). В-четвертых, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1998 года «Положение об обеспечении контроля за соблюдением соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами, исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает регулярную информацию Правительства Российской Федерации о ходе соблюдения соглашений. Но этого явно мало, ибо нет процедур рассмотрения спорных вопросов и принятия необходимых решений.

СОБЛЮДЕНИЕ ПУБЛИЧНЫХ ИНТЕРЕСОВ

Таков императив правового государства, защищающего права человека и общества. К сожалению, в последнее время игнорирование публичных интересов, интересов государства, общества, населения, трудовых коллективов и граждан приобрело широкий размах. Подчас давление узкоэгоистических и групповых интересов ведет к растаскиванию государственной собственности, к невыполнению налоговых и бюджетных обязанностей, к отказу или уменьшению объема социальных услуг. В итоге страдают граждане, регионы и страна. Социально — экономический потенциал государства уменьшается, а это ограничивает в конечном счете и возможности удовлетворения интересов и запросов населения.

Выделим в данной связи ряд важных правовых средств обеспечения публичных интересов. Например, статья 426 Гражданского кодекса Российской Федерации признает публичный договор для широкого круга потребителей услуг, который коммерческая организация должна заключить. Причем в случаях, предусмотренных Законом, Правительство Российской Федерации может издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров. Ясно, сколь важны такие процедуры для нормального обеспечения энергоснабжения, услугами транспорта, связи и т.п.

Не менее важно, чтобы и властный орган своими действиями или бездействием не причинял вреда гражданам и юридическим лицам. Можно согласиться с мнением о его ответственности в таких случаях по правилам о гражданском деликте, то есть быть на «одном уровне» с потерпевшим <*>.

———————————

<*> Маковский А.Л. Гражданская ответственность государства за акты власти. / В сб. «Гражданский кодекс России. Проблемы, теория, практика». — М., 1998. С. 67 — 122.

Другая острая проблема — обеспечение экономических интересов страны. И тут есть несколько аспектов. Один из них — ошибки в проведении приватизации имущества, когда органам прокуратуры приходилось предъявлять иски по поводу признания таких сделок недействительными из-за явного ущемления интересов государства. Государственная Дума неоднократно принимала постановления о нарушениях законодательства о приватизации государственных предприятий. Таково, в частности, ее Постановление от 11 марта 1998 года «О результатах анализа и проверки соответствия законодательству Российской Федерации порядка, условий, результатов и последствий аукционов по продаже пакетов акций ОАО «Связьинвест», ОАО «Тюменская нефтяная компания», ОАО «Сибнефть» и РАО «Норильский никель». Генеральной прокуратуре предложено рассмотреть соответствующие заключения Счетной палаты.

Принятие Федерального закона «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами» позволяет после проведения расследований соответствующим федеральным органом исполнительной власти применять специальные защитные меры. Критерием действий служит оценка угрозы отрасли экономики.

Много противоречий возникает в бюджетно — налоговых отношениях между Федерацией и ее субъектами. Неуплата налогов и невыполнение бюджетных обязательств приобрели острый резонанс в стране. Одобренная 23 апреля сего года Правительством Российской Федерации Концепция реформирования межбюджетных отношений на 1999 — 2001 годы предусматривает строго фиксированные способы — твердые нормативные отчисления в пользу субъектов Российской Федерации, прекращение зачетов, финансирование по федеральным стандартам, поддержка регионов через три специальных фонда.

Поэтому нужно четко урегулировать в законах порядок уменьшения финансирования федеральных программ, прекращения выплат дотаций и субсидий, кредитов, кратного уменьшения налоговых платежей. Это может быть сделано как в бесспорном порядке, так и путем применения соответствующих процедур. Поможет и формирование и ведение федерального банка данных о нарушениях налогового законодательства (сведения о фактах уклонения от уплаты налогов в крупных и особо крупных размерах).

ЗАЩИТА ПРАВ ГРАЖДАН

Публичный интерес подлежит защите в установленном порядке и в тех случаях, когда он выражает в концентрированном виде интересы отдельных граждан, которые нужно защищать. Здесь происходит как бы переход количества в качество и масштабность и значительность ущерба придает ему общезначимый характер. Тем самым реализуется конституционное право граждан на коллективные обращения в государственные и иные органы. К таковым можно отнести процедуры рассмотрения коллективных трудовых споров — пункт 4 статьи 37 Конституции Российской Федерации, Федеральный закон «О порядке разрешения коллективных трудовых споров». Их рассматривают примирительная комиссия, посредники и (или) трудовой арбитраж.

Другой пример. Раздел XII Закона «Об охране окружающей природной среды» посвящен разрешению споров в области охраны окружающей природной среды. Такие споры между предприятиями и организациями рассматриваются местными государственными органами, а с участием граждан — в судах (ст. 78 — 80). И здесь, как и в предыдущем случае, важно использовать легальные средства защиты общих интересов, если пострадали не отдельные, а многие граждане, население. Коллективные обращения и иски могут быть поданы за их подписями либо от их имени соответствующими представителями.

Назовем и такой «правовой ресурс», как возможности полнее применять нормы Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», нормы которого включены в главу 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Конечно, реализация этих норм позволяет защищать как личные права граждан, так и социально — экономические права глубокого общественного смысла. Еще более ярко публичное значение подобных споров выявляется в процессе обеспечения политических прав граждан.

Конституционные права граждан на участие в управлении государственными делами, в местном самоуправлении, избирать и быть избранными, участвовать в референдумах, занимать должности в государственных и муниципальных органах, вносить предложения и другие рассчитаны не только на развитие гражданской активности, но и на процесс формирования и деятельности государственных и общественных институтов. Здесь «личное» ярко окрашено в цвета «публичного».

И вот пример. В Санкт — Петербурге гражданин А.А. Аникин обжаловал в городском суде городской закон о резервном фонде бюджета, поскольку тем самым ограничивались функции губернатора и право гражданина участвовать в управлении через него как выборного представителя. После долгих разбирательств Президиум Верховного Суда Российской Федерации оставил без изменения решение городского суда о признании недействительными ряда статей названного Закона.

Возникают споры и при проведении референдума в масштабе страны, субъекта Федерации или местного референдума. И здесь предметом рассмотрения являются нормы соответствующих законов о референдуме и материалы практики их применения.

Так, в конце 1997 года Московский областной суд признал незаконным отказ Московской областной думы провести референдум о сокращении числа депутатов, работающих на постоянной основе. По мнению областной думы, решение о проведении референдума можно принять только в виде закона, а не постановления губернатора. Коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оставила жалобу депутатов без удовлетворения.

Избирательное законодательство Российской Федерации и ее субъектов включает процедуры рассмотрения жалоб и споров при проведении выборов и голосования. В федеральных законах об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан, о выборах депутатов Государственной Думы есть соответствующие статьи. В избирательном кодексе Воронежской области имеется специальная глава 16, в которой урегулирован порядок работы органов суда и прокуратуры во время проведения голосования, оспаривания списков избирателей, отказа в регистрации кандидата, рассмотрения случаев фальсификации протоколов, нарушений порядка финансирования. Решения в первых двух случаях принимает суд, об аннулировании соответствующих решений — избирательные комиссии (ст. 65 — 70).

Исков в судах о нарушениях избирательных прав граждан и норм избирательного законодательства становится все больше.

И общественные организации служат средством обеспечения и защиты прав граждан. В Федеральном законе «Об общественных объединениях» регулируются основания и порядок ответственности за нарушение законов об общественных объединениях. Жалобы и заявления в административные органы, исковые заявления в судебные органы помогают укреплению законности. Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» предусматривает судебную защиту прав профсоюзов (ст. 29, 30). Дела о нарушениях прав профсоюзов рассматриваются судом по заявлению прокурора либо по исковому заявлению или жалобе первичной профсоюзной организации либо органа профсоюза. Должностные лица несут дисциплинарную, административную и уголовную ответственность за нарушения законодательства о профсоюзах.

Понятно, что целый ряд составов правонарушений и преступлений, предусмотренных Кодексом об административных правонарушениях и Уголовным кодексом, имеют ярко выраженный публично — правовой характер. Ведь речь идет о посягательствах на порядок управления, о преступлениях против государственной власти, о преступлениях в сфере экономической деятельности. И поэтому даже нарушения законов в отношении отдельных граждан (должностные преступления, злоупотребления служебным положением и т.п.) приобретают глубоко общественный смысл.

ПРОЦЕДУРЫ РАССМОТРЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ СПОРОВ

В связи с тем, что расширяется участие России в делах мирового сообщества, важно знать и правильно применять процедуры как в рамках международных организаций (Международный суд, решения Совета Безопасности ООН и ОБСЕ по конфликтным ситуациям, достижение договоренностей, помощь посредников и т.д.), так и межгосударственных объединений (типа СНГ и Совета Европы).

Согласно пункту 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации международные нормы являются составной частью правовой системы, причем признается их приоритет в случаях коллизий с законом. Для разрешения таких коллизий желательно принять Федеральный закон «О порядке применения в Российской Федерации принципов и норм международного права».

Примечательно появление процедур на «стыке» конституционного и международного права. Реализации конституционного права граждан обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все внутригосударственные средства правовой защиты (п. 3 ст. 46), служит Федеральный закон о ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней. Признана компетенция Европейской комиссии по правам человека по получению заявлений (жалоб) от любого лица, группы лиц или неправительственной организации и юрисдикция Европейского Союза по правам человека. Предстоит в национальных законах о судоустройстве и других подробно урегулировать процедуры таких обращений и разъяснить порядок их использования.