Система органов местного самоуправления

04-03-19 admin 0 comment

Игнатюк И.А.
Журнал российского права, 1998.


Игнатюк Наталья Александровна — научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.

С принятием Конституции Российской Федерации (1993 г.) изменилось правовое положение местного самоуправления, которое стало самостоятельным и не входит в систему органов государственной власти. Изменилось и правовое положение органов местного самоуправления, что должно было бы стимулировать творческую инициативу местных сообществ в вопросах установления систем органов муниципальных образований.

Однако исследования системы органов местного самоуправления показали, что она не претерпела существенных изменений по сравнению с периодом местных Советов народных депутатов, не стала совершеннее. Структура исполнительных органов почти полностью сохранилась в прежнем виде. «Коэффициент полезного действия» их деятельности не только не повысился, но по некоторым показателям даже понизился. Это касается взаимодействия с предприятиями различных форм собственности, действующими на территориях муниципальных образований, собираемости местных налогов, содержания объектов социальной инфраструктуры и т.д. К сожалению, в настоящее время в процессах становления и развития местного самоуправления наблюдаются негативные тенденции.

Во-первых, это своеобразная автономизация муниципальных образований, — то есть часть муниципальных образований считают себя полностью автономными, независимыми от центра, а иногда и противопоставляют себя центру, забывая о пределах самостоятельности.

Во-вторых, неверное толкование органами местного самоуправления своих функций, которые направлены только на сферу социально — культурного и коммунально — бытового обслуживания и не распространяются на вопросы руководства экономикой, сужение функций контроля за неподведомственными предприятиями приводят к утрате ими основных качеств органов, составляющих совместно с органами государственной власти РФ и субъектов Федерации политическую основу государства.

В-третьих, происходит деконцентрация функций органов местного самоуправления, то есть рассредоточение некоторых функций местного самоуправления между органами государственной власти. Например, в отношении муниципальных земель, которыми фактически управляют районные и городские комитеты землеустройства и земельных ресурсов — территориальные органы Роскомзема, в отношении муниципальной собственности, которой управляют комитеты по управлению муниципальным имуществом, подчиненные соответствующим органам субъекта РФ.

Это объясняется несколькими причинами.

Нормативность регулирования деятельности органов власти невозможна вне конституционных рамок. И, конечно, конституированные нормативные акты в какой-то мере стали импульсом для дальнейшего развития местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <*> установил основы организации органов в муниципальных образованиях, а вопросы регламентации порядка их деятельности были отнесены к компетенции субъектов Федерации.

———————————

<*> См.: СЗ РФ. 1995, N 35. Ст. 3506.

Изучение конституций и уставов субъектов Российской Федерации, а также их законов по местному самоуправлению показало, что при конкретизации деятельности муниципальных образований региональные законодатели использовали, в основном, положения и варианты терминологии, закрепленные в Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Исполнительные органы местного самоуправления названы администрациями, возглавляемые главой (главой местного самоуправления) — волостными управами, исполкомами, мэриями. Представительные органы — совет, дума, городское собрание, совет старейшин. Необходимо отметить, что в законах некоторых субъектов РФ закреплены положения, несколько сковывающие представительный орган волей главы местной администрации. Например, утверждение бюджета, его исполнение, решение о проведении местного референдума, установление местных налогов и сборов, утверждение устава муниципального образования и положений о местном территориальном самоуправлении закреплено за главой исполнительного органа.

Исполнительные органы по своей правовой природе и назначению должны выполнять исполнительно — распорядительные функции, осуществлять оперативное управление на соответствующей территории, обеспечивать взаимодействие с другими органами власти, то есть исполнять решения представительных органов местного самоуправления. Но узаконена ситуация, когда исполнительные органы, принимая решения, сами же их исполняют.

Управленческие отношения в органах местного самоуправления многообразны и выступают как отношения, регулируемые «в связи» и «по поводу» практической реализации задач и функций местного самоуправления. Отношения между органами и должностными лицами в муниципальных образованиях можно определить как внутрисистемные, поскольку они возникают при самостоятельном формировании управленческих структур в муниципальном образовании, определении системы органов и их взаимодействия, при распределении обязанностей между органами местного самоуправления и т.д. Существуют и внешние управленческие отношения — с органами государственной власти. Например, при исполнении органами местного самоуправления государственных полномочий.

Местное самоуправление осуществляет свою деятельность посредством органов, созданных для этой цели. Они в своей совокупности образуют единую систему, управляемую субъектом управления (руководителем муниципального образования), где сфера управления определяется также исходя из задач и функций местного самоуправления. Ни одна система управления, в том числе и система местного самоуправления, не может возникнуть сама по себе, для ее возникновения должен быть определенный «фундамент». Таким «фундаментом» служит государство.

Понятие «система органов местного самоуправления» учеными сегодня трактуется различно. Некоторые (С.И. Кулиева <*> и др.) считают, что это совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей. Другие (А.П. Алехин, В.И. Фадеев, О.Е. Кутафин) <**> считают, что это совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципального образования, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни, и их мнение частично совпадает с точкой зрения автора. Но хотелось бы добавить, что это совокупность органов муниципального образования, подчиненная руководителю муниципального образования или их объединения, согласующаяся в своей деятельности с принципом законности, исходящая из интересов местных жителей и интересов государства.

———————————

<*> См.: Кулиева С.И. Местное самоуправление: конституционно — правовой статус и механизм функционирования. М., 1994. С. 40.

<**> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право. М., 1997; Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1995.

Общепризнанно, что для любой системы важна четкая организация ее деятельности, регламентация функций, прав и ответственности. Местное самоуправление не является исключением. Внутреннее устройство организации и функционирования местного самоуправления, выражающееся в создании и развитии муниципальной системы органов, призвано обеспечить в самоуправленческом процессе достижение региональных целей. От системы органов местного самоуправления зависит структура органов управления, объем их полномочий, функций и ответственности. Однако, помимо типовых органов управления, в системе органов местного самоуправления имеются сложные структуры, которые обладают признаками, свойственными только государственным органам управления, и выполняют только государственные полномочия. Например, орган записи актов гражданского состояния и т.д. В целом система органов местного самоуправления напоминает систему государственных органов субъектов Российской Федерации в миниатюре.

Правовое положение и функции органов местного самоуправления в общегосударственной системе управления обусловлены целым комплексом политических и социально — экономических факторов. Роль этих органов в решении государственных и общественных задач, их правовой статус полностью отражают те коренные изменения сущности государства, его организации и структуры, которые являются результатом демократических преобразований. А организация деятельности органов местного самоуправления — важнейший фактор реализации принципа демократизации государства. Поскольку функции органов местного самоуправления — это, главным образом, децентрализация некоторых функций государственного управления, центр придает большое значение совершенствованию системы местного управления. Однако особенность правового статуса органов местного самоуправления состоит в том, что они выступают не как уполномоченные представители государственной власти, назначенные ею, а как органы, образуемые непосредственно населением, представляющие его интересы, выражающие его волю, ответственные перед ним за всю свою деятельность.

Исследования, проведенные в муниципальных образованиях Кемеровской области и Алтайского края, показали, что в основной своей массе в муниципальных образованиях полностью сохранились все органы управления, существовавшие в советский период на местах. Не изменились не только названия органов управления, но и их функции, полномочия, сферы деятельности.

Тот факт, что названия органов местного самоуправления совпадают, как правило, с названиями органов государственной власти, закономерен. Практика показывает, что органы местного самоуправления независимо от их правовой природы продолжают выполнять функцию государственного управления на местах. Пределы самостоятельности органов местного самоуправления относительны и должны выражаться в разграничении полномочий и сфер компетенции властей центра и мест, то есть в обособленности круга дел, предоставленных местному самоуправлению. Хотя необходимо отметить, что государственное начало местного самоуправления заложено в выполняемых им отдельных государственных функциях: налоговая политика, содействие в военной мобилизации, обеспечение охраны общественного порядка, социальное обеспечение, организация выборов и другое. Без государственного начала местное самоуправление немыслимо. Но местное самоуправление не должно подменяться местным государственным управлением. Однако четкой грани между помощью и давлением со стороны субъектов Российской Федерации на органы местного самоуправления пока нет.

Статья 14 Федерального закона <*> к органам местного самоуправления относит выборные органы местного самоуправления и иные его органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

———————————

<*> См.: СЗ РФ. 1995, N 35. Ст. 3506.

Представительные органы местного самоуправления, их виды, порядок формирования, сфера деятельности, наименования, функции, полномочия и компетенция, как правило, указываются в уставах муниципальных образований. С исполнительными органами местного самоуправления ситуация неоднозначна. Изучение уставов муниципальных образований Кемеровской области, Красноярского и Алтайского краев показало, что определение структуры исполнительных органов, порядок их формирования, названия, сфера деятельности, взаимодействие между собой отнесены к компетенции руководителя исполнительных органов или к компетенции главы местной администрации. Поскольку существовала практика разработки типового проекта устава муниципального образования органами субъекта Российской Федерации, где установление структуры исполнительных органов относилось к компетенции главы местной администрации, основная масса уставов муниципальных образований была принята или утверждена в предложенном варианте. То есть был заложен и узаконен принцип единоначалия в системе исполнительных органов местного самоуправления.

В этом, на наш взгляд, заключается одна из причин сохранившейся системы органов местного самоуправления советской модели, отсутствия четкой грани в компетенции органов местного самоуправления между выполнением собственных и государственных полномочий и неспособностью органов местного самоуправления в полном объеме выполнять функции, возложенные на него федеральным законодательством.

Изменившееся правовое положение органов местного самоуправления должно существенно влиять на объем полномочий и, главное, на источники финансирования. В отличие от правового положения и принципов финансирования системы органов местных Советов, федеральным законодательством установлены конкретные предметы ведения местного самоуправления, источники финансирования при выполнении им исключительных полномочий и государственных полномочий. Поскольку установление системы исполнительных органов муниципального образования находится в одних руках — руководителя муниципального образования, — то реально проконтролировать целесообразность создания тех или иных органов практически невозможно. А расходы на содержание этих исполнительных органов невозможно не только проконтролировать, но и обеспечить. Таким образом, возникает еще одна проблема — постоянный дефицит местного бюджета на содержание органов управления муниципального образования.

Это, как правило, приводит к созданию в системе местного самоуправления органов, выполняющих функции, не связанные с предметами ведения местного самоуправления. Так, в Администрации г. Новокузнецка Кемеровской области был создан исполнительный орган — Регистрационная палата. В компетенцию этого органа входили: разработка на платной основе уставов хозяйствующим субъектам, независимо от форм собственности; их правовая экспертиза; государственная регистрация; выдача свидетельств о государственной регистрации. Причем на все виды услуг была установлена плата, близкая по стоимости к коммерческой, а уставы, разработанные специалистами других фирм, на регистрацию под любым предлогом не принимались. Средства, полученные от этих видов деятельности, якобы направлялись на содержание аппарата управления Администрации. Этим и объяснялась непомерная плата за выполненные работы. По всем признакам подобную деятельность исполнительного органа местного самоуправления трудно назвать исполнительной.

Особенности содержания и характера каждого из видов управленческой деятельности органов местного самоуправления обусловливают их различные организации, структуру и правовые формы осуществления деятельности. Для совершенствования процесса управления в муниципальных образованиях следует, на мой взгляд, с одной стороны, конкретизировать организационные формы управления, а с другой — унифицировать (типизировать) эти организационные формы. Укреплять местные органы власти надо не путем «механического» увеличения объема их правомочий, а совершенствуя их властные полномочия, расширяя функции органов местного самоуправления в различных сферах его деятельности, четко определяя формы ответственности.

Так, необходимо:

в области руководства экономикой — расширить полномочия в развитии местной промышленности, переработки городских отходов и пр., в управлении подведомственными предприятиями, в развитии координирующих и регулирующих функций органов по взаимодействию с предприятиями различных форм собственности;

в сфере обеспечения правопорядка и охраны прав граждан — возродить товарищеские суды, расширить полномочия по контролю за соблюдением трудового законодательства, охраной трудовых и иных прав несовершеннолетних, по контролю за собственниками земли, за действиями потребительской, жилищной и иной кооперации и т.д.;

в сфере управления — для совершенствования системы органов местного управления следует направить субъекты Федерации на путь установления единого порядка образования и правового положения для каждого вида органа управления, а также закрепить принцип, согласно которому определенное наименование органа управления отражало бы назначение органа, характер и объем его деятельности, порядок образования, правовое положение и объем полномочий. Чтобы по наименованию органа управления можно было бы судить и о его месте в системе органов местного самоуправления.

Принятие субъектом Федерации Общего положения об исполнительных органах местного самоуправления решило бы часть этих проблем. В Общем положении должны быть указаны признаки, при наличии которых создаются исполнительные органы местного самоуправления, порядок их образования и правовой статус, цели и задачи, подчиненность, сфера деятельности и предметы ведения, общие специфические правомочия органов местного самоуправления. Необходимо было бы также определить и формы обеспечения коллегиальности в деятельности исполнительных органов местного самоуправления как принципа их работы. Обязательным должно быть и указание формы правовых актов, которые могут издавать исполнительные органы муниципального образования, особенно адресованных органам управления, не входящим в систему местного самоуправления. Общее положение должно содержать и единые гарантии действенности проводимых органами местного самоуправления мероприятий, обеспечения выполнения правовых актов органов муниципального образования, издаваемых ими во исполнение поставленных перед ними задач.

Представляется, что в Общем положении об исполнительных органах местного самоуправления могли бы быть решены только важнейшие вопросы правового статуса этих органов. На основе Общего положения каждый орган управления в муниципальном образовании мог бы разработать свое Положение, подробно регламентирующее специфические задачи и функции органа, его компетенцию.

Местному самоуправлению в Российской Федерации еще предстоит решить многие проблемы, но уже сегодня ясно — без помощи органов государственной власти, без научно обоснованной организации системы органов местного самоуправления чуда утверждения подлинно народной демократии не произойдет. Местному самоуправлению необходима помощь.