Как обеспечить единство законодательной и исполнительной власти в условиях федерации

04-03-19 admin 0 comment

Умнова И.А.
Журнал российского права, 1998.


Умнова Ирина Анатольевна — главный консультант Управления федеративного устройства и самоуправления территорий Конституционного Суда РФ, доктор юридических наук.

В соответствии со ст. 5 Конституции России федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. В свое время Томас Гоббс в «Левиафане» заметил, что существует только один способ создать сильное государство, — это единство власти <*>. Хотя данное требование и носит универсальный характер, следует отметить, что принцип единства системы государственной власти в условиях федеративного государства содержит несколько иной смысл, нежели в унитарном государстве. Если в унитарном государстве единство государственной власти обеспечивается отношениями субординации, то в федеративном государстве система связей базируется на сочетании субординации с принципиально иным характером отношений нецентрализации и кооперации.

———————————

<*> См.: Гоббс Т. Избранные сочинения. М.: Мысль, 1965.

Представляется, что принцип единства системы государственной власти является более широким понятием, нежели принцип единства системы органов государственной власти. Учитывая единство системы органов государственной власти, он имеет в виду единую политику законотворчества, государственного регулирования и управления, наличие механизмов координации деятельности и институтов представительства.

Требование единства системы органов государственной власти означает их определенную соподчиненность (субординацию). Соподчиненность может выразиться как в полной централизации системы, которая присуща только унитарным государствам, так и в наличии отдельных элементов централизации, допустимых, а по определенным вопросам и объективно необходимых, также и в федеративных государствах. Речь идет об элементах централизации при осуществлении государственного контроля, о возможности вышестоящих органов государственной власти применять в предусмотренных законом случаях меры государственно — правового воздействия на нижестоящие государственные органы, о централизованном нормативно — методическом регулировании и т.п.

В Конституции РФ принцип единства системы органов государственной власти непосредственно закрепляется в отношении системы органов исполнительной власти. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации определяется с учетом федеративного устройства России. Особенность единства системы органов исполнительной власти при федеративном устройстве раскрывается в ст. 77 и 78 Конституции РФ. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ лишь в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом, если в унитарном государстве принцип единства системы органов исполнительной власти распространяется на все сферы ведения, то в федеративном — на предметы ведения Федерации и частично — на предметы совместного ведения.

Федеральные органы исполнительной власти могут (но не обязательно) создавать свои территориальные органы в субъектах Федерации и назначать соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78 Конституции РФ). Допускается возможность использования двух организационных форм реализации соответствующих полномочий по предметам ведения Федерации — создания собственных территориальных подразделений и наделения этими полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Как правило, по предметам ведения Российской Федерации компетенция на местах осуществляется территориальными подразделениями федеральных органов власти. Так, в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 17 августа 1995 года «О естественных монополиях» для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий образуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий. Органы регулирования естественных монополий для осуществления своих полномочий вправе создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции <*>.

———————————

<*> См.: СЗ РФ. 1995, N 34. Ст. 3426.

Это не означает, однако, что органы государственной власти субъектов РФ не могут обладать компетенцией по предметам ведения Российской Федерации. Если идти по пути ограничения такой возможности, неизбежно раздувание системы органов государственной власти и формирование усложненного механизма увязки деятельности федеральных органов с органами государственной власти субъектов РФ. Поэтому в тех случаях, когда возникает целесообразность наделения органов государственной власти субъектов Федерации отдельными функциями и полномочиями по предметам ведения Российской Федерации или предметам совместного ведения федеральных органов власти либо их территориальных подразделений, это допустимо, если такая передача полномочий не противоречит Конституции Российской Федерации.

На практике такая возможность предусматривается как на уровне федерального законодательства, так и через договоры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Так, определенные полномочия переданы, например, органам исполнительной власти субъектов РФ в области обороны <*>. Органы, наделяемые компетенцией по предметам ведения Федерации, могут иметь статус так называемых органов двойного подчинения. К примеру, таким статусом обладали территориальные агентства Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом <**>.

———————————

<*> См.: ст. 7 Федерального закона «Об обороне» от 31 мая 1996 года // СЗ РФ. 1996, N 23. Ст. 2750.

<**> Более подробно см.: Указ Президента Российской Федерации от 14 октября 1992 года «Об утверждении Типового положения о комитете по управлению имуществом края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт — Петербурга, обладающем правами и полномочиями территориального агентства Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992, N 16. Ст. 1238.

Возможность наделения органов исполнительной власти субъектов Федерации полномочиями территориальных подразделений федеральных органов предоставляется и некоторыми договорами, заключенными между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Чувашской Республики, Брянской, Вологодской, Ленинградской, Магаданской, Нижегородской, Омской, Ростовской, Саратовской, Сахалинской, Свердловской, Тверской, Иркутской областей и Усть — Ордынского Бурятского автономного округа, Пермской области и Коми — Пермяцкого автономного округа, Хабаровского края, Санкт — Петербурга и др. закрепляется положение о том, что органы исполнительной власти данных субъектов РФ могут быть наделены функциями (полномочиями, правами) территориальных подразделений (агентств) федеральных органов исполнительной власти по соглашениям, заключенным органами исполнительной власти субъектов Федерации с соответствующими федеральными органами исполнительной власти <*>. Такие правила в принципе носят общий характер и едва ли целесообразно определять их в договоре только в отношении одного, конкретного субъекта Федерации. Думается, такая норма должна стать предметом федерального закона.

———————————

<*> См.: Федеральное конституционное право России. М.: НОРМА, 1996. С. 260 — 342.

Федеративный характер накладывает определенные особенности на систему органов исполнительной власти, которая обладает лишь отдельными элементами централизации. По своему характеру данные элементы централизации имеют правовую, а не управленческую природу.

Согласно ч. 2 ст. 85 Конституции РФ Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. В этих положениях обращают на себя внимание два обстоятельства.

Первое — это приостановление, а не отмена актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в то время как согласно ст. 115 Конституции РФ постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации непосредственно в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента РФ. Второе обстоятельство, указывающее на определенную самостоятельность органов исполнительной власти субъектов РФ по отношению к федеральной власти, — это невозможность приостановления действия актов по мотивам их нецелесообразности.

В юридической науке сложилось неоднозначное мнение относительно того, насколько оправданно полномочие Президента Российской Федерации приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях признания федеративного устройства России. Так, А.Е. Козлов считает неоправданным предоставление Президенту Российской Федерации права приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов Федерации в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации. По его мнению, установление таких полномочий, скорее, дело конституционного правосудия <*>.

———————————

<*> См.: Козлов А.Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти. Конституционный строй России. Вып. 3. М.: ИГП РАН, 1996. С. 71.

В мировой практике встречаются и более значительные полномочия Президента — главы федеративного государства. Так, законодательные акты штата Индии могут быть отклонены Президентом, когда они резервируются на его усмотрение губернатором (ст. 201 Конституции Индии). Думается, что в условиях нестабильности российской правовой системы, устойчивости тенденции принятия в регионах актов, противоречащих российской Конституции и федеральному законодательству, отказываться от рычагов предварительного конституционного контроля, осуществляемого Президентом РФ, едва ли уместно. Как свидетельствует практика последних трех лет, Президент РФ неоднократно использовал данное полномочие. При этом в большинстве случаев основанием для приостановления действия актов являлось превышение исполнительными органами субъектов Российской Федерации пределов правового регулирования, выражаемое в принятии решений по предметам, относящимся к ведению Российской Федерации в соответствии со ст. 71 Конституции РФ <*>.

———————————

<*> См., например: Указы Президента Российской Федерации от 8 февраля 1995 года «О приостановлении действия Указов Президента Чувашской Республики от 25 ноября 1994 г. N 130 «О Киселеве М.Ф.» и от 29 ноября 1994 г. N 131 «О Министре внутренних дел Чувашской Республики»; от 29 апреля 1996 года «О приостановлении действия некоторых постановлений, принятых администрацией Воронежской области»; от 6 июня 1996 года «О приостановлении действия Указа Президента Республики Саха (Якутия) от 1 февраля 1993 г. N 344 «О создании Национальной страховой компании «Аргыс» Республики Саха (Якутия)»; от 18 января 1996 года «О приостановлении действия Указа Президента Республики Башкортостан от 16 мая 1995 г. N VII-256 «О мерах по совершенствованию валютного контроля за импортом товаров, работы и услуг предприятиями, учреждениями, организациями Республики Башкортостан в порядке предоплаты»; от 30 июля 1996 года «О приостановлении действия Постановления Кабинета Министров Республики Башкортостан от 24 апреля 1995 г. N 150 «О мерах по государственному регулированию страховой деятельности в Республике Башкортостан»; от 8 августа 1997 года «О постановлении главы администрации Краснодарского края» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995, N 7. Ст. 515; 1996, N 24. Ст. 2871; 1996, N 4. Ст. 262; 1996, N 18. Ст. 2166; 1996, N 32. Ст. 3892; 1997, N 32. Ст. 3757.

Еще одна особенность системы организации исполнительной власти в России, определяемая ее федеративным устройством, — это допустимость по федеральной Конституции договорных отношений между органами исполнительной власти. В соответствии со ст. 78 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению друг с другом могут передавать осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Такой режим взаимоотношений исключает возможность наделения органов исполнительной власти субъектов Федерации дополнительными полномочиями со стороны федеральных органов исполнительной власти с помощью их подзаконных актов в одностороннем порядке.

В отличие от системы исполнительных органов власти Федеральное Собрание Российской Федерации и законодательные органы власти субъектов РФ не образуют единую систему законодательных (представительных) органов власти. В данном случае можно говорить лишь о единстве власти, обеспечиваемой широким применением элементов нецентрализации и использованием элементов централизации в форме правовой субординации лишь в исключительных случаях.

Следует заметить, что по вопросу о том, составляет ли законодательная власть Федерации и ее субъектов единую систему органов, существуют разные точки зрения. Близкой к позиции автора этой статьи точки зрения придерживается Л.Ф. Болтенкова, которая отмечает, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ входят в единую систему органов законодательной (представительной) власти Российской Федерации, однако «это вхождение не полное, а лишь отдельными сторонами». В пользу этого приводятся следующие доводы: «…названная ветвь власти законодательствует (и контролирует исполнение своих законов) не только по предметам ведения субъекта Федерации, но и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; она имеет право законодательной инициативы в Федеральном Собрании; направляет своего представителя в верхнюю палату парламента — Совет Федерации, то есть в законодательный (представительный) орган государственной власти Российской Федерации <*>. В данном случае справедливо ставится вопрос о единстве законодательной власти. Однако речь все же идет, как представляется, о единстве именно власти, а не системы органов. Не случайно Конституция РФ говорит непосредственно лишь о единстве системы органов исполнительной власти. В том, что законодательные органы Федерации и ее субъектов не образуют единую систему органов государственной власти, собственно говоря, и заключается особенность федеративных отношений, специфика законотворчества на федеральном и региональном уровнях в федеративном государстве. Для суверенного государства, независимо от формы его государственного устройства, важное значение имеет единство законодательной власти для обеспечения его государственной целостности. Так как законодательная власть осуществляется не только Федерацией, но и субъектами Федерации, единство законодательной власти должно быть обеспечено в необходимых для федеративного типа связей формах.

———————————

<*> Болтенкова Л.Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов. С. 51.

В этом отношении современная конституционная модель организации законодательной власти принципиально отличается от модели, действовавшей в советский период. Согласно концепции единства органов народного представительства Советы народных депутатов всех уровней рассматривались как единая система органов государственной власти (ст. 89 Конституции СССР 1977 г.). Аналогичные нормы содержались в конституциях союзных республик. Исходя из принципа единства системы органов, союзная Конституция и конституции союзных республик жестко регламентировали организационно — правовые формы деятельности Советов народных депутатов всех уровней.

В современных моделях федерализма широкое развитие получили механизмы вертикальной и горизонтальной кооперации — партнерства в процессе разделения и осуществления власти. Одна из существенных сторон вертикального партнерства заключается в том, чтобы через совместные правотворчество и правоприменение добиваться эффективного осуществления государством власти на всех уровнях.

Среди форм кооперации в процессе осуществления власти по предметам совместного ведения значительное место отводится координации деятельности. Координация (от латинского coordinatio — расположение в порядке) означает «согласование, сочетание, приведение в порядок, в соответствие (понятий, действий, составных частей чего-либо и т.д.) <*>. Как справедливо указано в юридической литературе, этимология понятия координации применительно к взаимоотношениям органов и лиц — согласование каких-либо действий, учет позиций <**>.

———————————

<*> Словарь иностранных слов. М.: Русский язык. 1988. С. 253.

<**> Крылов Б.С. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. — В кн.: Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М.: ИЗиСП, 1995. С. 49 — 50.

Термин «координация» используется в Конституции Российской Федерации только при определении видов предметов совместного ведения, и это не случайно, так как в данных вопросах сферы интересов Федерации и ее субъектов тесно пересекаются.

На современном этапе взаимодействие федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ приобрело разнообразные формы координации: согласование принятия решений и осуществления иных юридически значимых действий, постоянное взаимное информирование, создание совместных органов и программ.

Анализ современных процессов федерализации России свидетельствует о необходимости особого внимания к процедурам согласования как одной из основных форм координации в случаях, если одновременно затрагиваются интересы Федерации и субъектов Федерации. Для Федерации механизм согласования важен прежде всего в целях обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации, основ конституционного строя РФ, государственного суверенитета России. Субъектам Федерации механизм согласования дает дополнительные рычаги для учета их интересов в процессе правотворчества и правоприменения, а также большую уверенность в том, что федеральный акт не изымет их «естественные» права, не лишит рычагов защиты интересов граждан и народа, проживающих на их территории. В результате согласования удается преодолевать те разногласия по разделению государственной власти по вертикали, наличие которых провоцирует конфликтность — характерную черту в реально складывающихся в России федеративных отношениях. Поэтому важно первоначально преодолеть разногласия через систему превентивных мер, обеспечиваемых согласованием.

В качестве одной из основных форм учета интересов субъектов Федерации следует рассматривать отлаженный механизм согласования федеральных законопроектов с органами государственной власти субъектов Федерации. Мнение субъектов Федерации в процессе федерального законотворчества учитывается не только путем создания второй палаты высшего законодательного органа, представляющей регионы. Мировая практика идет также по пути использования специальных процедур и форм согласования позиций непосредственно с субъектами Федерации при принятии федеральных законов. Например, в Швейцарии принятию решений на федеральном уровне обязательно предшествует процедура консультаций и согласований, при осуществлении которой тщательно выясняются все «за» и «против». Тем самым стремятся не допускать возникновения противоречий <*>.

———————————

<*> См.: Прибытков К. Разрешено все, что не запрещено // Российские вести. 1994, 10 янв.

Нормы о необходимости направления федеральных законопроектов по предметам совместного ведения для их рассмотрения субъектами Российской Федерации, как известно, были зафиксированы в Федеративном договоре. При этом республикам гарантировалось обязательное рассмотрение их предложений Верховным Советом РСФСР. Данные положения так и не были развиты федеральным законодательством, хотя с этой целью подготавливались различные варианты российского закона о механизме реализации Федеративного договора <*>.

———————————

<*> См., например: Правовой механизм реализации положений Федеративного договора. Сборник рекомендаций. М., 1993. С. 5 — 19.

В регламентах Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ процедурам согласования уделено весьма незначительное внимание. В них, в частности, не определены последствия ненаправления проектов законов субъектам Федерации по предметам совместного ведения, ответственность лиц, не обеспечивших соблюдение данной процедуры, сроки рассмотрения законопроектов субъектами Федерации, позволяющие им в нормальном режиме (а не в течение 3 — 5 дней, как это зачастую происходит сегодня) проводить обсуждение направляемых им законопроектов. Не разрешены и такие вопросы, как: обязаны ли обе палаты согласовывать федеральные законопроекты, каковы должны быть правовые последствия, если Государственная Дума не обеспечит согласования принятого ею федерального закона с субъектами Федерации, а Совет Федерации сочтет необходимым направить этот закон на согласование с регионами, может ли он по этому основанию отклонить закон? В регламентах обеих палат Федерального Собрания РФ не установлены процедурные гарантии реализации законодательными органами субъектов Российской Федерации права законодательной инициативы. Наконец, не решен весьма существенный вопрос, насколько и в каких случаях должна быть учтена воля субъектов Федерации при согласовании проектов федеральных актов по предметам совместного ведения. Если отрицательное заключение по законопроекту дано более чем половиной субъектов Российской Федерации, то не логично ли в таком случае прекратить законодательную процедуру по данному варианту законопроекта либо создать согласительную комиссию, рабочую группу для урегулирования разногласий?

Нерешенность всех этих вопросов — не единственная юридическая проблема, возникающая при попытке реализации механизмов согласования федерального законотворчества. Сам по себе факт регулирования взаимоотношений с субъектами Федерации в процессе законодательной деятельности только внутренними регламентными актами палат российского парламента аномален. Регламентные нормы должны базироваться на положениях федерального закона, регулирующего механизм согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения. И Государственная Дума, и Совет Федерации могут в любой момент пересмотреть нормы их регламента единолично и изъять из них положения о согласовании. Следовательно, необходим федеральный закон, который бы урегулировал условия и порядок согласования федерального законотворчества по предметам совместного ведения. При этом не следует ограничиваться только закреплением порядка согласования проектов федеральных законов, в данном законе целесообразно определить процедуры согласования и проектов других важнейших видов актов, издаваемых или заключаемых по предметам совместного ведения федеральной властью: международных договоров, нормативных актов Президента и Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств, внутрифедеральных договоров, затрагивающих интересы более чем одного субъекта Федерации.

В настоящее время данные вопросы лишь частично регулируются в федеральных отраслевых и функциональных законах по предметам совместного ведения. В них иногда предусматриваются случаи согласования проектов актов федеральных органов. Однако процедура зачастую определяется неполно, что создает проблемы в ее реализации. К примеру, в соответствии со ст. 4 Федерального закона «О международных договорах» предусматривается обязательная процедура согласования с органами государственной власти субъекта РФ международного договора Российской Федерации, затрагивающего вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ. Из содержания данной статьи, однако, непонятно, с кем именно согласовываются международные договоры: с законодательным или исполнительным органом власти. Указание на то, что это орган государственной власти, на который возложены соответствующие функции, не вносит ясность, поскольку одна и та же функция может реализовываться одновременно разными способами, как законодательным, так и исполнительным органом власти. Таким образом, целесообразно в едином федеральном законе закрепить все основные процедуры согласования федерального правотворчества, а при необходимости и внутрифедерального договорного регулирования по предметам совместного ведения. При этом важно установить правило обязательного определения субъектов и предмета согласования в федеральных законах, издаваемых по конкретным предметам ведения.

Необходимость согласования и даже получения согласия другой стороны федеративных отношений возникает не только в ходе правотворчества, но и в процессе правоприменения, а также конкретной деятельности по управлению государственными делами. При этом согласование порой необходимо не только по схеме «сверху вниз», но и наоборот.

Механизм согласования «сверху вниз» действует применительно к процессам осуществления компетенции по предметам совместного ведения. Например, согласно ст. 5 Федерального закона от 21 декабря 1994 года «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» границы зон чрезвычайных ситуаций определяются назначенными в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций по согласованию с исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, на территории которых сложились чрезвычайные ситуации <*>. Напротив, в случаях, когда требуется обеспечить реализацию полномочий федеральных органов по предметам ведения Федерации, необходимо согласование деятельности «снизу вверх». К примеру, в соответствии с Федеральным законом от 25 мая 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» «решения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам создания, реорганизации и ликвидации хозяйствующих субъектов (в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством), а также предоставления льгот отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам подлежат согласованию с федеральным антимонопольным органом, если иное не предусмотрено законодательными актами Российской Федерации» (дополнения к ст. 7 Федерального закона) <**>.

———————————

<*> См.: Ведомости Федерального Собрания Российской

Федерации. 1995, N 1. Ст. 1.

<**> Там же. N 17. Ст. 680.

Весьма важное значение в условиях формирования модели кооперативного федерализма приобретает механизм согласования по поводу осуществления полномочий в отношении объектов государственной власти и определения их режима. О единстве подходов в данном случае пока говорить не приходится. Наблюдается разнообразие, обоснованность которого еще предстоит оценить юридической науке.

Различие подходов условно можно было бы разделить на два варианта: жесткий и мягкий. Под жестким вариантом подразумеваются случаи, когда по федеральному закону требуется согласие субъекта Федерации на принятие федеральным органом решения. К примеру, согласно Федеральному закону от 14 марта 1995 года «Об особо охраняемых природных территориях» <*> государственные природные заповедники, национальные парки учреждаются постановлением Правительства РФ при условии согласия субъекта Федерации на отнесение его территории к объектам федеральной собственности, принимаемым на основании представления органов государственной власти субъектов Федерации и специально уполномоченного на то государственного органа Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Однако случаи, когда требуется согласие субъекта Российской Федерации, весьма редки.

———————————

<*> См.: Там же. N 9. Ст. 324.

Наиболее типичным является мягкий вариант, по которому федеральный закон предусматривает согласование деятельности. Например, в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 23 февраля 1995 года «О природных лечебных ресурсах, лечебно — оздоровительных местностях и курортах» <*> территория признается лечебно — оздоровительной местностью или курортом регионального значения органом исполнительной власти субъекта РФ по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

———————————

<*> См.: Там же. N 7. Ст. 258.

Особое значение в российской политической практике сегодня придается вопросам согласования создания структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти в регионах и кадровой политики в этом направлении. Актуальность этих вопросов предопределена значительной концентрацией на уровне субъектов Федерации структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти. В среднем создается от 40 до 65 структурных подразделений, формируемых в регионе, которые назначаются сверху, без согласования с субъектами Федерации. В связи с этим вопрос о необходимости согласования создания территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, а также кандидатур руководителей таких подразделений с субъектами Федерации активно поднимается в официальных политических и научных кругах <*>.

———————————

<*> См.: Строев Е.С. Российский федерализм: нужно идти дальше общих формул // Федерализм. 1996, N 3. С. 8.

Нельзя сказать, что возможность согласования этих вопросов с органами государственной власти субъектов Федерации исключается по действующему федеральному законодательству. Однако такие федеральные нормы, во-первых, оказываются редким исключением, а во-вторых, как правило, не устраняют неопределенность в реализации данного права. Так, в соответствии с абзацем 2 ст. 3 Федерального закона от 3 марта 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах» реализация общей федеральной политики недропользования в Российской Федерации возлагается на федеральный орган управления государственным фондом и его территориальные подразделения, создаваемые по согласованию с субъектами Российской Федерации <*>. Статья 36 данного Закона, посвященная государственному управлению отношениями недропользования, также содержит положение о том, что федеральный орган управления государственным фондом недр создает свои территориальные подразделения по согласованию с субъектами Федерации. Однако эти нормы носят лишь общий характер, так как неясно, как и с кем согласовывается создание подразделения, предполагают ли они одновременно и необходимость согласования кандидатуры руководителя подразделения.

———————————

<*> См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995, N 8. Ст. 298.

Частично решение проблемы согласования кадровой политики в регионах предпринимается в договорах между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Анализ договорной практики позволяет обнаружить некоторое различие подходов.

Первый вариант — включение в договор положений общего характера, касающихся согласования кадровой политики. Так, в соответствии с Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Удмуртской Республики «осуществление согласованной кадровой политики в сфере реализации предметов совместного ведения и полномочий, установленных настоящим Договором, отнесено к совместному ведению».

Другой вариант — закрепление конкретной нормы о согласовании назначения на должность и освобождения от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. В данном случае роль органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в решении вопросов назначения и согласования назначения кадров понимается субъектами Федерации также по-разному. Так, имеет место пример закрепления требования об обязательном согласовании с исполнительной властью субъекта Федерации кандидатур руководителей всех территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свою деятельность на территории субъекта Федерации (ст. 11 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Чувашской Республики от 27 мая 1996 года).

Однако более распространенный вариант — наделение субъектов Федерации правом назначения на должность и освобождения от должности руководителей органов, осуществляющих функции и полномочия территориальных подразделений федеральных органов, по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти (например, договоры со Свердловской областью, с Иркутской областью и Усть — Пермяцким автономным округом, Хабаровским краем и другие). В некоторых договорах дополнительно выделена процедура назначения председателя комитета по управлению имуществом, осуществляющего свою деятельность на территории субъекта Федерации и имеющего статус органа двойного подчинения по согласованию с федеральным органом исполнительной власти (например, договоры со Свердловской областью, с Чувашской Республикой, с Хабаровским краем).

Сложившаяся практика индивидуального договорного регулирования правил, которые по сути должны быть установлены как единые для всех субъектов Федерации, едва ли может быть признана допустимой. Необходимы также единые правила согласования кадровой политики, которые следует закрепить в статутных федеральных законах, в частности, о федеральных органах исполнительной власти, а также в положениях о конкретных министерствах и ведомствах РФ.

Наряду с процедурами согласования важное значение для обеспечения формирования российской системы разделения государственной власти на основе кооперации имеет создание государственных и общественных структур по координации деятельности между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Как правило, деятельность таких органов имеет совещательный характер, и ее целью является совместное обсуждение проблем до принятия федеральным органом решения; сглаживание возникающих между центром и территориями конфликтов, преодоление коллизий; поиск компромисса, нахождение консенсуса, поскольку решения, принимаемые на основе рекомендаций таких органов, должны быть достаточно авторитетными.

В зарубежной практике довольно широко распространены разнообразные правительственные и негосударственные органы и организации, координирующие федеральное и региональное законотворчество и процессы реализации законодательных актов. К ним можно отнести периодически созываемые совещания премьер — министров Федерации и субъектов Федерации для обсуждения и принятия важных вопросов в Австралии, Канаде, Индии, Пакистане, Папуа — Новой Гвинее. В президентских и полупрезидентских федерациях используется форма совещаний президента с губернаторами, например в США. Периодический созыв таких совещаний нередко позволяет снимать зарождающееся напряжение, препятствуя его перерастанию в конфликт.

Весьма распространена практика создания совместных органов по управлению конкретными отраслями, созыва конференций министров Федерации и субъектов Федерации, ведающих отдельными отраслями. К примеру, в ФРГ активно функционируют постоянные совместные комиссии и советы Федерации и земель по вопросам планирования в области образования, финансового развития, экономической политики, научных исследований. Кроме того, координацией законотворчества и исполнения законов в Германии занимаются конференции премьер — министров земельных правительств и отраслевых министров (внутренних дел, экономики, финансов, образования и культуры).

Следует сказать также о горизонтальных органах координации, взаимодействующих с федеральной властью. К примеру, в США активную роль в кооперации законотворчества играет Национальная конференция уполномоченных по унификации законов штатов <*>.

———————————

<*> См.: Федерация в зарубежных странах. М.: Юрид. лит. 1993. С. 16.

У нас, по мнению автора, немалый интерес в этом отношении представляет образованный 10 июня 1994 года и просуществовавший два года Координационный совет по взаимодействию палат Федерального Собрания Российской Федерации и органов законодательной (представительной) власти субъектов Федерации, осуществлявший свою деятельность в период работы Федерального Собрания РФ первого созыва. На заседаниях Координационного Совета обсуждались проекты федеральных законов (зачастую предлагалось определить отношение к альтернативным проектам), модельные акты для субъектов Федерации, практика законотворчества. Это позволило сблизить позиции, устранить многие разногласия, возникающие в процессе законотворчества Российской Федерации и ее субъектов.

Основное в работе Координационного Совета — органичное сплетение с другими структурами, имеющими отношение к процессам согласования законотворчества и его унификации. Речь идет, прежде всего, о проявивших свою дееспособность экономических ассоциациях регионов (в настоящее время их восемь), ассоциациях автономных округов Российской Федерации и об активно формирующихся объединениях (ассоциациях) законодательных (представительных) органов субъектов Федерации <*>. К сожалению, в настоящее время отсутствуют федеральные законы о статусе таких организаций, которые позволили бы им более действенно влиять на процесс федерального законотворчества и обеспечивать учет центром мнения данных структур.

———————————

<*> К примеру, активно осуществляют свою деятельность Северо — Западная Парламентская ассоциация, Ассоциация органов представительной власти Дальнего Востока и Забайкалья, практика работы которых непосредственно изучалась автором.

Обобщая вышеизложенное, необходимо отметить, что в целом единство законодательной и исполнительной власти определяется в российской Конституции и реализуется на практике с учетом федеративного устройства России. Вместе с тем важно добиться, чтобы конституционный принцип единства системы государственной власти был обеспечен с учетом современных требований демократического и эффективного федерализма. В этой связи перспективным представляется расширение федерального законодательного регулирования по вопросам правового обеспечения единства системы государственной власти. В частности, следовало бы определить в едином федеральном законе основные принципы, формы и институты координации деятельности в процессе правотворчества и правоприменения по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, закрепить все необходимые процедуры согласования федерального правотворчества и внутрифедерального договорного регулирования по предметам совместного ведения. Такая детализация федерального законодательства означала бы создание дополнительных гарантий правового обеспечения конституционного принципа единства государственной власти в Российской Федерации на основе федеральной демократии.