Образовательное право в системе российского права

04-03-19 admin 0 comment

Русакова Е.М.
Электронный ресурс, 2010.


В статье говорится о том, что возрастающая роль образования в жизни общества и личности может являться одним из базовых факторов развития образовательного права как самостоятельной отрасли российского права.

Ключевые слова: образовательная система, законодательство об образовании, образовательное право, дистанционное обучение.

The article deals with the fact that the growing role of education in life of society and personality may be one of basic factors of development of educational law as an independent branch of Russian law.

Key words: educational system, legislation on education, educational law, distance learning.

Образование находится в сфере первоочередных государственных интересов. От состояния образовательной системы во многом зависит будущее Российского государства, его экономическое развитие, уровень благосостояния в обществе. С образованием связываются надежды на модернизацию экономики и увеличение темпов экономического роста, так как «в связке с наукой образование представляет собой одну из наиболее существенных гарантий национальной, региональной и международной безопасности».

Большой массив законодательства Российской Федерации по вопросам образования в настоящее время представляется очевидным и бесспорным явлением правовой сферы. Однако остается по-прежнему дискуссионным вопрос об уровне системной организации этого массива: содержит ли он нормы и институты самостоятельной отрасли права или же представляет собой комплексный компонент системы законодательства.

Для ряда российских правоведов по традиции, идущей от советских времен, признание образовательного права в качестве новой самостоятельной отрасли права является делом не только невероятным, но и кощунственным. Они по-прежнему рассматривают массив этих норм в качестве комплексной отрасли законодательства, содержащей нормы административного, гражданского, трудового и иных отраслей права и не имеющей свойств, присущих отрасли права, — собственно, оригинального предмета и метода правового регулирования. Действительно, законодательство об образовании советские правоведы признавали составной частью административного права, хотя и в тот период было видно, что значительная часть отношений в сфере народного образования имеет особый, специфический характер и не относится к сфере государственного управления. Это, например, отношения, связанные с организацией учебного процесса, деятельностью образовательных учреждений, трудовой деятельностью педагогических кадров, их подготовкой и переподготовкой, аттестацией, предоставлением участникам образовательного процесса разного рода социальных льгот и гарантий.

После принятия Закона РФ «Об образовании», который разрешил организацию и функционирование негосударственных образовательных учреждений и предоставил обучающимся право получать общее и профессиональное образование не только на бюджетной, но и на платной основе, отпочкование законодательства об образовании от административного права стало неизбежным фактом.

Стремление законодателя к максимально полному регулированию образовательных отношений с применением соответствующего их специфике метода и приводит к появлению в системе российского права новой отрасли — образовательного права.

В системе законодательства имеется достаточно развитый массив норм прав и институтов, который не подпадает под действие традиционных отраслей права и образует некое автономное образование. Насколько же правомерно рассматривать образовательное право в качестве самостоятельной отрасли права?

Чтобы дать аргументированный ответ на данный вопрос, необходимо осуществить научную классификацию — взять признаки, которые согласно воззрениям российских правоведов присущи массиву норм права по вопросам образования. Если этот массив обладает всеми признаками отрасли права, то его следует признать и в качестве отрасли права, даже если этот научный факт плохо согласуется с субъективными ожиданиями и представлениями.

Отрасль права как самостоятельное системное образование помимо основных классификационных оснований — предмета и метода правового регулирования — характеризуется и некоторыми дополнительными признаками. В их числе чаще всего российские правоведы называют наличие у отрасли, во-первых, общих принципов права, во-вторых, отдельного самостоятельного института, закрепляющего эти принципы и содержащего иные общие для всего массива норм положения, и, в-третьих, достаточно развитого массива законов и иных нормативно-правовых актов.

Следуя правилам формальной логики, применяемым в процедурах научной классификации, следует признать образовательное право в качестве отдельной отрасли права. Все классификационные признаки, которыми должны обладать и обладают действующие традиционные отрасли права, в полной мере присущи и образовательному праву.

Во-первых, оно имеет свой, не дублируемый другими отраслями права, устойчивый, массовидный предмет правового регулирования, который представляет собой совокупность образовательных отношений, а также связанных с ними комплексных и иных отношений, которые предшествуют образовательным либо возникают на их основе или сопутствуют им. Образовательные отношения, составляя сердцевину (профиль) отрасли, характеризуются уникальным составом. Все компоненты состава данных отношений — объект, субъект и содержание — отличаются от соответствующих компонентов гражданско-правовых, трудовых, административных и иных отношений, образующих предметы традиционных отраслей права. Комплексные институты, возникающие на стыке образовательного права с гражданским, административным, трудовым и иными отраслями права, носят вторичный, обеспечительный характер и входят в предмет образовательного права в той мере, в какой они способствуют созданию необходимых условий для надлежащего функционирования образовательных отношений.

Во-вторых, сообразно специфике предмета правового регулирования образовательное право устанавливает и особый режим нормативно-правового регулирования образовательных отношений. Данная отрасль права обладает совокупностью только ей присущих правовых принципов (общедоступность образования; обязательность основного общего образования; бесплатность общего, начального профессионального и на конкурсной основе среднего профессионального и высшего профессионального образования; государственная социальная помощь обучающимся; свобода и плюрализм в образовании: право обучающихся на выбор образовательного учреждения и формы образования, академические свободы педагогическим работникам и автономия образовательным учреждениям; светский характер образования) и особым методом правового регулирования (императивный и императивно-диспозитивный метод регулирования образовательных отношений). При этом уникальность метода образовательного права проявляется во всех его компонентах.

В-третьих, образовательное право имеет весьма развитую систему источников, в которую входят федеральные законы (Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании»; ФЗ от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»; ФЗ от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и др.), указы и распоряжения Президента РФ (Указ Президента от 28 декабря 2006 г. N 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» и др.), постановления и распоряжения Правительства РФ (Постановления Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 505 «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг», от 18 октября 2000 г. N 796 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности» и др.), нормативно-правовые акты Министерства образования и науки России и иных центральных органов исполнительной власти (Приказ Минюста России N 31, Минобразования России от 9 февраля 1999 г. N 321 «Об утверждении Положения о порядке организации получения основного общего и среднего (полного) общего образования лицами, отбывающими наказание в виде лишения свободы в исправительных колониях и тюрьмах», Приказ Федеральной службы исполнения наказаний от 30 ноября 2006 г. N 771 «Об утверждении Инструкции об организации инспектирования деятельности образовательных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний»). Значительной предстает система законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам образования (Закон Волгоградской области от 11 августа 2006 г. N 1276-ОД «Об образовании в Волгоградской области»; Постановление Правительства Республики Карелия от 21 июня 1999 г. N 20-П «О мерах по совершенствованию обучения карельскому, вепсскому и финскому языкам в общеобразовательных учреждениях Республики Карелия»; Приказ Министерства образования и науки Самарской области от 27 июля 2005 г. N 82-од «Об утверждении Положения об организации образования детей с отклонениями в развитии в общеобразовательных учреждениях Самарской области» и др.). В систему источников образовательного права входят также нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, локальные нормативно-правовые акты образовательных организаций и нормативные договоры. Таким образом, образовательное право в полной мере соответствует и такому признаку отрасли, как наличие значительной совокупности правовых источников.

В-четвертых, образовательное право интегрирует свой предмет в ряд отраслей права, образуя в их структуре комплексные институты, и тем самым обладает еще одним атрибутом отрасли права. Комплексный институт образовательного права понимается как совокупность норм, с помощью которых конкретизируются и дополняются нормы других отраслей права применительно к специфике образовательных отношений, а регулятивное действие этих норм ограничивается предметом образовательного права.

Таким образом, образовательное право обладает всеми системообразующими признаками, которые присущи любой отрасли российского права. Характерно, что эти свойства, присущие образовательному праву, находятся не в стадии становления, формирования, а наличествуют, проявляют себя в ставшей развитой форме, достигли того уровня, при котором имеются все основания признать эту отрасль в качестве отдельного и самостоятельного компонента системы российского права.

Предмет и метод образовательного права, равно как и система его принципов объективируют себя настолько интенсивно и очевидно, что для выявления их действительного содержания, свойств, связей достаточно анализа существующей предметно-практической деятельности в области образования и нормативно-правового регулирования образовательных отношений. Гипотетические суждения о потенциальных способностях системообразующих свойствах образовательного права, которые были правомерными 15 — 20 лет назад, в настоящее время могут быть успешно подтверждены или опровергнуты действующим законодательством, иными наличными фактами, процессами и событиями.

И тем не менее сегодня российских правоведов, сомневающихся в претензиях образовательного права на роль самостоятельной отрасли российской системы права, значительно больше, чем готовых признать обоснованность этих претензий. Массив норм, действующих в системе образования, чаще всего рассматривается в качестве комплексной отрасли законодательства, где содержатся нормы административного, гражданского, трудового и других отраслей права.

Имеется ряд причин, препятствующих восприятию широкой научной общественностью образовательного права, в том числе: 1) консерватизм мышления; 2) недостаточно широкий круг специалистов, занимающихся проблемами образовательного права; 3) неглубокая исследованность проблем системного строения образовательного права, его связей с другими отраслями права; 4) отсутствие в основополагающем законе отрасли — Законе РФ «Об образовании» и других нормативно-правовых актах отдельного правового института или совокупности таковых, имеющих своим предметом образовательные отношения в чистом виде, свободном от связей с другими отраслями права; 5) наличие в законодательстве об образовании нормативных предписаний, дублирующих без должных к тому оснований нормы гражданского, трудового, административного права и усиливающих иллюзию вторичного, комплексного характера образовательного права, лишенного собственного предмета, метода и остальных системообразующих признаков.

Изложенные и иные факторы, препятствующие признанию образовательного права в качестве новой отрасли права, носят субъективный характер и со временем будут преодолены. Чтобы ускорить процесс смены научной парадигмы в отношении образовательного права, необходимо решить три взаимосвязанные задачи: 1) дальнейшая разработка теоретико-прикладных проблем системного строения образовательного права, его места в российской правовой системе; 2) критический анализ аргументов, выдвигаемых оппонентами идеи образовательного права как новой отрасли; 3) совершенствование действующего законодательства об образовании с целью оптимизации его структуры и приведения его в полное соответствие с объективными связями правовых институтов отрасли.

Проводимая в Российской Федерации реформа системы образования, курс на вхождение нашей страны в единое европейское пространство высшего образования, а также существенные изменения, вносимые в смежные отрасли законодательства, предопределяют активное развитие образовательного права. Нормы образовательного права динамично изменяются в соответствии с сиюминутными потребностями как самой системы образования, так и ее внешней среды. Однако накопившиеся за последнее десятилетие многочисленные организационно-правовые проблемы в сфере образования настоятельно требуют «капитального ремонта» образовательного права, концептуального обновления всей системы образовательного законодательства.

На изменение подхода к образованию в современную эпоху глобализации и новых технологий обращал внимание В.В. Путин: «Развитие образования — не только престиж нашего государства, но и залог успешного развития государства и общества. Оно должно быть качественным». Утверждение, что наша система образования пока еще удерживает позиции одной из лучших в мире, справедливо. Но меняется мир, меняется государство и соответственно вынужденно меняется система российского образования. Весь вопрос в том, как система образования должна меняться.

В связи с этим актуальными являются вопросы присоединения России к Болонскому процессу и внедрение дистанционного обучения в образовательный процесс.

На Всемирной конференции по высшему образованию, которая состоялась в октябре 1998 г. в Париже, было уделено особое внимание тому, что все государства совместно с их правительствами, парламенты и другие руководящие органы должны разработать комплекс мероприятий перспективного и текущего характера по обеспечению требований Всеобщей декларации прав человека в сфере образования. Результатом претворенных в жизнь образовательных инноваций стала Совместная декларация европейских министров образования, принятая в Италии в г. Болонья 19 июня 1999 г., получив название Болонская конвенция.

Среди основных задач, сформулированных в Болонской конвенции, особое значение придается введению в действие таких механизмов осуществления заявленных целей, как принятие системы легко понимаемых и сопоставимых академических квалификаций; внедрение Общеевропейского приложения к диплому о высшем образовании для обеспечения возможности трудоустройства европейских граждан и повышения международной конкурентоспособности европейской системы высшего образования; переход на двухуровневую систему подготовки — бакалавр (undergraduate) и магистр (graduate); введение системы кредитов по типу ECTS (европейская система зачетных единиц), рассматриваемой в качестве средства поддержки крупномасштабной студенческой мобильности.

18 сентября 2003 г. на конференции в Берлине министры образования и науки европейских стран проголосовали за присоединение России к Болонскому процессу, число участников которого в настоящее время достигло 45 европейских государств.

Объединенная Европа, легко проголосовав за присоединение России к Болонскому процессу, обязала тем самым вузы нашей страны перестроиться в организации учебного процесса по-европейски к 2010 г. Европа чрезвычайно заинтересована в наших высококлассных специалистах.

Как известно, Россия включилась в реализацию задач, поставленных в Болонской декларации, и вместе с другими странами Европы стремится войти в открытое европейское образовательное пространство равноправным членом. В то же время известно, что большинство российских юридических вузов почти ничего не делают для перехода к подготовке по системе «бакалавр — магистр». Вхождение России в мировое образовательное пространство не может не учитывать правил этого пространства. Как говорят, в чужой монастырь не ходят со своим уставом. Надо понимать, что Болонский процесс — это действительно еще только процесс совместного поиска путей формирования общеевропейского пространства высшего образования и решения задач, поставленных в Болонской декларации.

Образование, как и право, хотя и регулирует в значительной степени общечеловеческие потребности, но оно, несмотря на интеграцию и глобализацию, имеет национальные черты, глубоко укоренившиеся традиции и особенности. Иногда они могут не соответствовать пусть даже самым современным, модным и эффективным на «зарубежной почве» педагогическим приемам и методам, внедряемым сверху. Поэтому, заимствуя лучшее в Болонской системе, нам надо не потерять то хорошее и качественное, что составляет основу нашего родного образования, и строить новое лишь в гармонии и с соблюдением преемственности с собственной образовательной культурой и традицией.

Что касается дистанционного обучения, то в последнее десятилетие в связи с развитием новых технологий в образовательную практику (первоначально стран Запада, а позже и в России) стала активно внедряться данная форма обучения. Изначально инициатива исходила от представителей естественных и технических наук. Однако сегодня речь идет и о дистанционном обучении гуманитариев. К сожалению, в нашей стране проблемы применимости и применяемости какой-либо образовательной технологии (да и вообще чего-либо) не являются на практике взаимосвязанными. Иногда получается, что образовательная технология в принципе неэффективна, но в силу конъюнктурных веяний применяется на практике. И наоборот, технология весьма эффективна, но в силу каких-то обстоятельств не используется.

В литературе существуют различные определения дистанционного обучения. Все они в конечном итоге сводятся к тому, что это особая форма обучения, при которой учебные процедуры осуществляются с использованием технологий (телекоммуникационных, информационных, почты и пр.) в условиях территориальной разобщенности преподавателя и студентов.

Ошибочным является мнение, что дистанционное обучение возможно исключительно с помощью компьютерных технологий. Обмен информацией на расстоянии производится и с помощью других средств: аудио- и видеокассет, спутникового телевидения, пересылки печатных текстов по почте.

В Западной Европе и США давно появились университеты, осуществляющие исключительно виртуальное обучение. Руководство учебного заведения и преподаватели в реальном мире никоим образом не контактируют со студентами. Даже диплом об окончании университета пересылается по почте. Такая форма дистанционного обучения является профанацией. По сути, речь идет о покупке диплома. Кроме того, невозможно проверить, кто реально учился, выполнял задания и т.д.

Таким образом, полностью бесконтактное дистанционное обучение вряд ли может быть эффективным. Следовательно, речь должна идти о сочетании традиционных и дистанционных форм. Однако возникает проблема этого сочетания. В технических и гуманитарных науках она должна решаться по-разному. В результате при формировании образовательного права законодатель обязан учитывать, что реальное влияние образования возрастает пропорционально росту культурного и научно-технического потенциала общества.

Таким образом, возрастающая роль образования в жизни общества и личности является одним из базовых факторов развития образовательного права как самостоятельной отрасли российского права.