Еще раз об аграрном праве

04-03-19 admin 0 comment

Бобылев А.И., Боголюбов С.А.
Журнал российского права, 2010.


Аграрное право сегодня снова находится в центре внимания юридической общественности ввиду принятия федеральных законов, регулирующих и активизирующих общественные отношения в области агропромышленного комплекса, а также в связи с предложениями ВАК, направленными на ликвидацию в рамках правовых наук специальности 12.00.06 «Аграрное право», что вызывает вопросы в юридических кругах.

В учебнике «Аграрное право России», подготовленном авторским коллективом под руководством профессора М.И. Козыря, под аграрным правом понимаются такие правовые нормы, которые регулируют всю совокупность аграрных отношений (земельных, имущественных, трудовых и организационно-управленческих), складывающихся в процессе и в связи с ведением сельскохозяйственного производства (сельскохозяйственной и неразрывно связанной с ней иной деятельности, например социальной).

С 1990 по 2009 г. в России было принято свыше 150 нормативных правовых актов различного уровня, направленных на осуществление земельной и аграрной реформ в стране. Наиболее важным среди них, безусловно, является Гражданский кодекс Российской Федерации — основополагающий закон рыночной экономики, базовый нормативный правовой акт для развития не только гражданского, но и аграрного и земельного законодательства. Он играет важную роль в регулировании предпринимательской деятельности на селе, но не может заменить собой единый аграрно-правовой акт, содержащий четкий план правового обеспечения аграрной реформы в России. Поскольку такой акт своевременно разработан и принят не был, противоречивость и пробельность аграрного законодательства существенно замедлили осуществление аграрной реформы.

Одной из причин нерешенных проблем аграрной реформы является отрицание существования правовой общности аграрного законодательства и соответствующей ему отрасли аграрного права. Между тем нельзя отрицать объективное существование аграрных отношений как предмета регулирования аграрного права.

В последние годы в развитии сельского хозяйства Российской Федерации произошли перемены к лучшему, что в значительной мере явилось следствием успешного старта приоритетного национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса». Произошедшие социально-экономические изменения на селе отразились на состоянии и развитии аграрного законодательства Российской Федерации.

В качестве базового законодательного акта для развития агропромышленного комплекса (АПК) выступил Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», который установил правовые основы реализации государственной социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства как экономической деятельности по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности сельскохозяйственным сырьем и содействия устойчивому развитию сельских поселений и соответствующих межселенных территорий.

Важным новшеством названного Закона является то, что в нем сформулировано понятие государственной аграрной политики, определены ее цели, принципы и основные направления функционирования и дальнейшего развития (ст. 5), а также предусмотрены и юридически закреплены меры по реализации этой политики (ст. 6).

В целях реализации указанного Закона Постановлением Правительства РФ от 14 июля 2007 г. N 446 утверждена Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 — 2012 годы. Программа содержит основные показатели и прогноз развития сельского хозяйства, цели, задачи, показатели результативности и расходные обязательства, в том числе распределение финансовых средств на предстоящие годы.

Приняты либо ожидают принятия и многие другие нормативные правовые акты аграрного законодательства. Активизировались научные исследования в области аграрного права России, о чем убедительно свидетельствуют многочисленные научные публикации последних лет, в том числе в «Журнале российского права», равно как и накопленный четырехлетний опыт издания отраслевого научно-практического журнала «Аграрное и земельное право».

Можно констатировать, что в России завершено формирование новой специализированной отрасли аграрного права, призванной наиболее полно отразить и юридически закрепить основные направления современной аграрной политики Российского государства и активно способствовать ее претворению в жизнь, используя для этого все возможности, предоставленные Федеральным законом «О развитии сельского хозяйства».

Совершенно очевидно, что опубликованные в середине 90-х гг. прошлого века учебники по аграрному праву устарели, и это вызвало необходимость подготовки и издания нового учебника по данной теме.

В состав авторского коллектива учебника «Аграрное право России» вошли шесть докторов и один кандидат юридических наук, имеющие опыт преподавательской и научно-исследовательской работы в различных вузах страны и неоднократно участвовавшие в написании учебников и учебных пособий по аграрному, административному, земельному, колхозному и экологическому праву. Важно отметить, что большинство материалов учебника были предварительно опубликованы в журнале «Аграрное и земельное право» (N 5 — 12 за 2008 г., N 1 — 8 за 2009 г.), что позволило авторам внести необходимые коррективы в издание.

Учебник состоит из введения и трех частей: Общей (гл. 1 — 11), Особенной (гл. 12 — 20) и Специальной (гл. 21), написан в соответствии с новой учебной программой по аграрному праву, подготовленной кафедрой аграрного и экологического права МГЮА им. О.Е. Кутафина и одобренной участниками состоявшейся в г. Москве в 2006 г. научно-практической конференции на тему «Проблемы правового регулирования аграрных отношений и развития аграрно-продовольственных рынков в Российской Федерации».

В учебнике более полно, по сравнению с предшествовавшими ему изданиями, раскрыта сущность и дана общая правовая характеристика основных институтов российского аграрного права, при этом не исключается и наличие ряда спорных либо недостаточно аргументированных научных положений и выводов. С одним из таких дискуссионных вопросов мы сталкиваемся при анализе содержания первой главы — речь идет о характеристике аграрного права. Так, по мнению автора этой главы профессора М.И. Козыря, аграрное право — новая комплексная отрасль права, которая по своему содержанию, источникам формирования и месту в структуре права относится к вторичным правовым образованиям, что ни в коей мере не умаляет ее роли в регулировании аграрных отношений. Термин «комплексная отрасль права» подразумевает наличие органического комплекса тесно связанных общественных отношений как предмета правового регулирования и соответствующего каждому виду этих отношений (земельных, имущественных, трудовых и организационно-управленческих) метода правового регулирования. Следовательно, система права может быть классифицирована по нескольким системообразующим признакам. Этот принципиальный подход к пониманию содержания «комплексности» применительно к комплексным отраслям права свидетельствует, во-первых, об их самостоятельной нише в структуре права; во-вторых, о недопустимости подмены понятий «традиционной» и «комплексной» отраслей права, формируемых в значительной мере на базе различных системообразующих факторов.

Необходимо отметить, что в последние годы ряд специалистов-аграрников (профессора Н.Н. Веденин, М.И. Палладина, Ф.М. Раянов, А.Е. Черноморец) считают, что нет веских оснований признавать аграрное право комплексной отраслью права, и высказываются за утверждение ее самостоятельности <1>. Вопрос о самостоятельном или комплексном характере аграрного права России, безусловно, заслуживает дальнейшего научного обсуждения и решения по существу. Обратим внимание, что структура учебника во многом совпадает с перечнем отношений, подлежащих регулированию российским аграрным правом, включая в предмет регулирования и отношения по социальному развитию села. Было бы ошибочно полагать, что признание аграрного права комплексной отраслью права является ущербным для ее содержания или самостоятельного функционирования и развития. Отнюдь нет! Речь идет об иных признаках юридической классификации, положенных в основу вычленения этой отрасли права в сложившейся структуре российского права. Необходимо также иметь в виду, что многие нормы права, которые объективируются в аграрном (сельскохозяйственном) законодательстве, а затем и в комплексной отрасли аграрного права, одновременно относятся и к основным (традиционным) отраслям права. Поэтому безосновательны опасения противников аграрного права о «расформировании» тех или иных отраслей права в связи с формированием комплексной интегрированной отрасли аграрного права.

———————————

<1> См., например: Бобылев А.И. Теоретические проблемы аграрного права // Аграрное и земельное право. 2004. N 1. С. 8 — 9.

Несмотря на то что юридическая природа аграрного права до сих пор остается дискуссионной темой, широкое признание получило приводимое в первой главе учебника определение аграрного права: «Российское аграрное право регулирует аграрные отношения, представляющие собой органический комплекс земельных, имущественных, трудовых и организационно-управленческих отношений, основанных на частной, государственной и муниципальной собственности, складывающихся в сфере сельскохозяйственной и связанной с ней иной (социально-экономической) деятельности сельскохозяйственных организаций (предприятий) и их объединений, а также деятельности крестьянских (фермерских) и личных подсобных хозяйств граждан». Такое определение аграрного права России, на наш взгляд, приемлемо как для сторонников, так и для противников признания аграрного права комплексной отраслью российского права.

Заслуживают внимания идеи М.И. Козыря о целесообразности совершенствования государственного отраслевого управления агропромышленным комплексом страны. К сожалению, им не предложена научная концепция совершенствования этого управления, которая позволила бы возразить его оппонентам, считающим, что «какое-либо совершенствование государственного управления АПК в том виде, как он понимается в научной юридической литературе, — пишет С.А. Чаркин, — невозможно, прежде всего, и главным образом потому, что нет объекта управления» <2>. Между тем агропромышленный комплекс как многоотраслевая экономическая система, складывающаяся из ряда последовательно взаимосвязанных производственно-технологических стадий: производство средств производства — производство продуктов растениеводства и животноводства — их переработка в продукты конечного потребления — реализация их и доведение до потребителя, существует независимо от того, имеется ли отраслевая система государственного управления АПК или отсутствует. В настоящее время спорным является вопрос, какой может и должна быть система отраслевого управления АПК, ведутся дискуссии о содержании, формах и методах государственного регулирования сельским хозяйством, о замене понятий «государственное управление» на «государственное регулирование сельским хозяйством» в переходный период к рыночной экономике. Очевидно, что необходимо дальнейшее повышение роли государства в регулировании аграрной экономики в условиях мирового финансового кризиса. Нуждаются в совершенствовании и усилении сложившиеся формы государственной поддержки сельского хозяйства, особенно в связи с предстоящим вступлением страны во Всемирную торговую организацию. Нельзя допустить, чтобы под ее влиянием произошло дальнейшее сокращение форм и объемов государственной поддержки российскому селу, которая и без того является совершенно недостаточной (она в десятки раз меньше поддержки, оказываемой странами Западной Европы и США своим фермерам).

———————————

<2> Чаркин С.А. Судьба сельского хозяйства России в зеркале права (конец XX — начало XXI в.). М., 2008. С. 176.

Несмотря на ряд спорных положений, содержащихся в учебнике, ознакомление с ним убедительно свидетельствует о существовании в правовом поле России аграрного законодательства и отрасли права, науки аграрного права и о необходимости преподавания этой правовой дисциплины в юридических и сельскохозяйственных вузах.

Представляется оправданным включение в Общую часть, наряду с традиционными главами о предмете, методах, принципах, системе аграрного права, его источниках и аграрных правоотношениях, глав о субъектах аграрного права и правовом положении различных организационно-правовых форм хозяйствования на селе, государственном регулировании сельского хозяйства, правовом обеспечении социального развития села, об охране окружающей среды в сельском хозяйстве. И хотя в целом Общая часть учебника авторам удалась, она содержит и недостатки, например чрезмерный объем, перегруженность материалами, которые в определенной мере дублируются в Особенной части. В структурном отношении вызывает сомнение изложение в учебнике вопросов государственного регулирования сельского хозяйства в двух главах. Целесообразнее было осветить эти вопросы в единой главе.

В Особенной части проанализированы земельные, трудовые и имущественные права и обязанности сельскохозяйственных товаропроизводителей; правовое регулирование производственно-хозяйственной и финансовой деятельности предприятий сельского хозяйства и их договорные связи; освещены формы защиты прав сельскохозяйственных товаропроизводителей и их ответственность за нарушения аграрных норм.

В последние годы законодатель внес существенные коррективы в правовое положение различных субъектов аграрного права, которые достаточно полно отражены в гл. 8 — 10 учебника (автор — профессор В.В. Устюкова). Хотя эта работа законодателем еще не завершена (до сих пор не приняты законодательные акты, учитывающие, например, особенности сельского хозяйства в правовом регулировании деятельности на селе акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью), в учебнике достаточно четко показаны отличия крестьянских (фермерских) хозяйств от сельскохозяйственных коммерческих организаций и личных подсобных хозяйств граждан (ЛПХ). При этом верно указывается, что ЛПХ, несмотря на их всевозрастающие объемы производства сельскохозяйственной продукции, не относятся к сфере предпринимательской деятельности. В то же время точно замечено, что, хотя и был принят Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве», правовое положение ЛПХ еще должным образом не определено.

Следует согласиться с выводом о том, что сельскохозяйственные общества, товарищества и сельскохозяйственные кооперативы являются собственниками всего принадлежащего им имущества, а имущественные паи их членов (участников) не являются вкладами в общую долевую собственность, как это было юридически закреплено в ряде нормативных правовых актов, относящихся к первому периоду проведения аграрной реформы в стране. Владельцы паев имели обязательственные права в отношении этих организаций, что было закреплено в Гражданском кодексе РФ, а затем и в Федеральном законе от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации».

Довольно подробно, с привлечением нового аграрного и гражданского законодательства и практики их применения, освещены кредитные, расчетные и страховые правоотношения в сельском хозяйстве Российской Федерации.

В заключительной главе, написанной профессором Б.Д. Клюкиным, проанализированы основные черты аграрного права зарубежных стран, что представляется важным как для изучения с позиции сравнительного аграрного правоведения, так и для возможного использования зарубежного опыта систематизации и кодификации аграрного законодательства.

Таким образом, учебник «Аграрное право России», подготовленный под руководством профессора М.И. Козыря, соответствует новой учебной программе по аграрному праву, требованиям, предъявляемым к подобного рода работам, и заслуживает положительной оценки.