О принципах формирования деятельности законодательной власти субъектов федерации

04-03-19 admin 0 comment

Гранкин И.В.
Журнал российского права, 1998.


Гранкин Игорь Васильевич — кандидат юридических наук.

Государственная власть в Российской Федерации на современном этапе осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Этот принцип закреплен в ст. 10 Конституции Российской Федерации. Важное значение для понимания природы и взаимодействия трех ветвей власти имеет закрепленное в данной статье положение об их самостоятельности.

Законодательные органы субъектов Российской Федерации — составной элемент системы органов государственной власти на местах. Они действуют на основании установленных общеобязательных правил в форме законов. Будучи сформированы путем избрания населением определенного количества депутатов, законодательные органы одновременно являются и представительными органами. Это дает им право выступать от имени народа, выражать его волю в законодательных актах и добиваться проведения ее в жизнь. Такая двойственность природы этих властных структур отразилась в их наименовании. В Конституции РФ употребляется различная терминология в отношении органов законодательной власти субъектов. Так, в ч. 2 ст. 66 они именуются законодательными (представительными) органами. Аналогичный термин используется в ст. 104, где перечисляются субъекты права законодательной инициативы, и в ст. 134, где называются субъекты, имеющие право вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. В ч. 3 ст. 66 используется термин «законодательный орган автономной области, автономного округа», в ст. 77, в ч. 2 ст. 95 и ч. 2 ст. 97 — «представительный орган государственной власти». И наконец, в ст. 125, когда речь идет о праве запроса в Конституционный Суд РФ для дачи толкования Конституции РФ, вводится термин «органы законодательной власти субъектов Российской Федерации». Он же используется в ст. 136, где говорится об одобрении поправок к главам III — VIII Конституции РФ.

Целесообразность приведения перечисленных конституционных терминов к единому знаменателю очевидна. Представляется, что наиболее точно отражает природу указанного вида органов государственной власти термин «законодательный орган». Этот выбор обусловлен тем, что конституционное разделение государственной власти в Российской Федерации требует образования соответствующих органов для осуществления конкретной властной функции. Предназначение каждого органа желательно отражать в его наименовании <*>.

———————————

<*> В дальнейшем по тексту данной статьи там, где это возможно, будет употребляться термин «законодательный орган», что не следует рассматривать как умаление представительной функции законодательных органов.

В настоящее время отсутствует концепция развития и деятельности законодательных органов субъектов РФ. Внимание ученых — юристов и политологов, в основном, сосредоточено на органах исполнительной и судебной власти. Между тем общественно — политическая и социальная значимость законодательных органов настоятельно требует проведения научных исследований нормативной базы и практической деятельности последних. Научная концепция и разработанные на ее основе рекомендации позволят совершенствовать систему этих органов, повышать эффективность их работы. Важными элементами данной концепции могут стать следующие положения.

1. Законодательные органы являются единственными органами, наделенными правом принимать законы. Принцип разделения властей не позволяет каким-либо иным структурам государственной власти осуществлять эту функцию. Ее осуществление незаконодательными органами антиконституционно и поэтому недопустимо. Главное предназначение законодательных органов субъектов РФ — принятие законов, обеспечивающих эффективное регулирование жизнедеятельности государственных, муниципальных, общественных органов и объединений соответствующих субъектов Российской Федерации и проживающих на их территории граждан.

2. Приоритет законов в системе правовых актов предоставляет законодательным органам определенные преимущества перед другими властными структурами. Более того, можно утверждать, что в ходе реализации законодательной функции имеет место реальное руководящее воздействие на исполнительные органы. Особое значение при этом придается реализации законодательными органами права принятия программ социально — экономического развития субъектов Российской Федерации, региональных бюджетов, а также вопросам, связанным с утверждением или назначением руководителей исполнительных органов. Но в то же время законодательные органы испытывают на себе влияние исполнительных органов при внесении последними проектов правовых актов, касающихся социально — экономического развития и бюджетов, а также в иных случаях, когда они реализуют право на законодательную инициативу. Самостоятельность органов законодательной власти нельзя рассматривать как абсолютную. У законодательных и исполнительных органов субъектов РФ общие конституционные цели и задачи, как на региональном, так и на федеральном уровнях. Поэтому они не должны противопоставляться друг другу.

3. Деятельность законодательных органов обусловлена общественной потребностью в установлении вполне определенных правил поведения для граждан и юридических лиц. Тесная связь этих органов с населением, конституционный порядок их формирования путем избрания депутатов создает предпосылки для отражения в законодательных актах воли избирателей. Однако уровень так называемой легитимности законодательных органов многих субъектов РФ пока что невысок. В связи с атмосферой общественной пассивности и безразличия большого количества граждан к политическим процессам, в частности, к избирательным кампаниям, в большинстве субъектов РФ выборы депутатов в законодательные органы признаются состоявшимися при участии в них всего лишь двадцати пяти процентов избирателей. Следовательно, при наличии нескольких претендентов на один депутатский мандат в конкретном избирательном округе конкретный депутат представляет волю весьма незначительного круга избирателей. При этом отсутствие у большинства депутатов профессиональных знаний и умения, безусловно, отражается на качестве законов, авторитете самих законодательных органов. Вследствие этого на современном этапе ослабляется значение закона как социального инструмента, отражающего волю всех избирателей либо, по крайней мере, их реального большинства. Поэтому не удивительно, что значительная часть населения негативно относится к законодательству, не руководствуется его нормами в процессе выбора вариантов своего поведения.

4. Законодательная функция в субъектах РФ должна осуществляться в пределах предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, перечисленных в ст. 72 Конституции РФ, и предметов непосредственного ведения субъектов РФ, определяемых в соответствии со ст. 73 Конституции РФ. Такое разграничение сферы деятельности названных законодательных органов позволяет избежать дублирования с федеральным законодательством и создает предпосылки для более эффективной разработки региональных законодательных актов.

Вместе с тем практика реализации ст. 72 Конституции РФ весьма противоречива и далека от совершенства. Федеральный законодатель работает весьма медленно и не всегда качественно, поэтому законодательные органы субъектов РФ вынуждены принимать собственные законодательные акты в этой сфере в опережающем порядке. Но из-за приоритета федеральных законов региональные законы носят временный характер. Рано или поздно их придется приводить в соответствие с федеральными законами. Представляется, что для придания большей стабильности законам республик, краев и областей в данном случае следовало бы ввести в практику Федерального Собрания Российской Федерации передачу права регулировать те или иные сферы совместной юрисдикции законодательным органам субъектов РФ на весьма длительный срок.

5. Деятельность законодательных органов субъектов РФ ограничена их территорией. В отличие от исполнительных органов, они организационно не связаны с федеральным законодательным органом. На конституционном уровне установлена лишь одна возможность взаимодействия между федеральным законодательным органом и аналогичными органами субъектов РФ. Однако право законодательной инициативы в Государственной Думе используется ими весьма слабо. Иные правовые формы взаимодействия с властными структурами федерального уровня пока не выработаны. Это ослабляет законодательные органы субъектов РФ, их влияние на соответствующие исполнительные органы. Здесь одна из причин того, что модель действия органов исполнительной власти на основе и во исполнение законов еще не стала доминирующей <*>. Поэтому поиск путей повышения влияния законодательных органов на исполнительные представляется весьма актуальным. Создание соответствующих механизмов позволит повысить эффективность деятельности всей системы органов государственной власти. Важным шагом в этом направлении могло бы стать принятие Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

———————————

<*> См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. М., 1996. С. 8 — 9.

6. Одной из характерных черт развития федеративных отношений является практика заключения двусторонних договоров между федеральным центром и субъектами РФ. К концу 1997 г. заключено 38 таких договоров. Они касаются весьма важных сторон жизни населения соответствующих субъектов РФ. Однако такие договоры заключаются без участия законодательных органов, что, по нашему мнению, вряд ли верно. Подобная практика может привести к снижению роли законодательного регулирования экономических и иных общественных отношений и его замене «договорным правом». Опасность последнего в том, что соответствующие договоры порой носят конъюнктурный характер, нарушают принцип равенства субъектов РФ в отношении как между собой, так и федеральными органами исполнительной власти. Поддерживая предложение о необходимости ратификации договоров Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации <*>, мы полагали бы целесообразным их ратификацию и законодательными органами субъектов РФ.

———————————

<*> См.: Российская Федерация. 1997, N 40. С. 2.

7. Успех деятельности законодательных органов субъектов РФ в значительной мере зависит от работы их аппарата, особенно его правовых и аналитических подразделений. В них сосредоточены квалифицированные кадры, способные обеспечить осуществление парламентами законодательной функции. В то же время некомпетентность и амбициозность определенной части депутатского корпуса нередко становятся причиной игнорирования правовых экспертиз и заключений по проектам законов, делают невостребованным интеллектуальный потенциал специалистов. Это отрицательно сказывается на авторитете законодательных органов, ведет к серьезным материальным издержкам. Устранению указанных недостатков могло бы способствовать принятие законов, устанавливающих гарантии обязательного участия экспертов и работников правовых и аналитических служб аппарата в законодательной деятельности. Для этого в законодательных органах можно образовывать комитеты или коллегии из числа профессиональных законоразработчиков, не являющихся депутатами. Их членам следует предоставить право непосредственно участвовать в подготовке законопроектов, а самим комитетам — право приостанавливать рассмотрение законодательными органами законопроектов, которые противоречат Конституции РФ и другим основополагающим законодательным актам.

Наличие постоянной потребности в профессиональных законоразработчиках настоятельно требует организовать на государственном уровне их специальную подготовку в высших учебных заведениях. Это уже в недалекой перспективе могло бы положительно сказаться на качестве законотворчества.

Силами профессионального аппарата возможно и необходимо осуществлять систематический учет и анализ законодательства, информационное обеспечение деятельности законодательных органов, составление программы законопроектных работ, а также иную работу, обусловленную необходимостью разработки и принятия законов.

8. Серьезных сдвигов на пути совершенствования законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, улучшения качества региональных нормативных актов можно было бы добиться в случае делегирования законодательными органами отдельных своих полномочий соответствующим исполнительным органам. При этом имеется в виду передача законодательными органами исполнительным своих прав по регулированию определенных общественных отношений. Последние в таком случае могли бы принимать, к примеру, законодательные акты по вопросам предпринимательства, региональной инвестиционной политики, охраны окружающей среды. Такая практика позволила бы обеспечить оперативное правовое реагирование на экономико — социальные потребности соответствующих субъектов РФ, способствовала бы сближению интересов законодательных и исполнительных органов власти. Это весьма важно, особенно в сфере законотворчества. Ведь «чтобы каждый закон был эффективным, необходимо готовить и принимать его в постоянном и тесном сотрудничестве законодательной и исполнительной властей <*>.

———————————

<*> См.: Ефимов В.И. Власть в России. М., 1996. С. 229.

Следует отметить, что такому сближению препятствует федеральный конституционный принцип разделения властей. В связи с чем думается, что дальнейшее его применение потребует определенных корректив. В частности, в Конституцию РФ следовало бы внести поправку, позволяющую субъектам Федерации самим решать вопросы государственного устройства, самостоятельно устанавливать порядок формирования и взаимодействия государственных органов. В этом случае появится возможность на примерах отдельных субъектов выявлять наиболее оптимальные модели государственного руководства. Необходимость проявления такой гибкости диктует и мировой опыт. «Чистая» схема внедрения принципа разделения властей не привилась ни в Великобритании, ни в Канаде, ни в Федеративной Республике Германии. Не является он доминирующим и во многих других иностранных государствах. Замечу, что против этого принципа возражал еще Гегель. Он писал: «Требование исключить из законодательных органов членов правительства — следствие одного из важных воззрений на государство. В Англии министры должны быть членами парламента, и это правильно, поскольку участвующие в управлении государством должны находиться в связи с законодательной властью, а не противополагать себя ей» <*>.

———————————

<*> См.: Гегель Г. Философия права. С. 339.

Многосложность законодательной деятельности — одно из подтверждений слов великого философа. Каждый закон в процессе его разработки требует глубоких профессиональных знаний, которыми большинство депутатов не обладают и не могут обладать по разным причинам. Поэтому следует вернуться к существовавшей ранее практике формирования депутатского корпуса, в который входили бы и представители органов исполнительной власти. Но для этого необходимо снять существующие в настоящее время законодательные препятствия. Кстати, в определенной степени отступление от принципа разделения властей имеет место при формировании Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Как известно, половина этой палаты состоит из руководителей исполнительных органов субъектов Российской Федерации.

9. Совершенствование деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации в известной мере может быть связано с установлением их публично — правовой ответственности перед избирателями. Определенные элементы этого правового института давно известны. К числу таковых относится роспуск парламента или иного законодательного органа. Но действующее республиканское законодательство и законодательство других субъектов Федерации предполагают применение такой меры в случае конфликта соответствующего парламента с исполнительным органом. Роспуск парламента видится лишь как выход из политического кризиса. Между тем прежде всего должна быть определена ответственность парламента перед избирателями, то есть необходимо установить рычаги их реагирования на ошибки и недоработки законодателя. Создание соответствующих правовых процедур определяется потребностью дальнейшего развития демократии в нашей стране. Для реализации этого предложения можно было бы проводить референдумы по данным вопросам. Наличие такой возможности реагирования на кризисное состояние властей необходимо в случае непримиримых споров между законодательным и исполнительным органами. Именно такие «тупиковые» ситуации длительное время имели место в Кемеровской и Тульской областях. В связи с этим экономике этих субъектов был нанесен значительный материальный ущерб. Поэтому думается, что ответственность законодательного органа не должна ограничиваться лишь его роспуском. К депутатам, не оправдавшим доверия избирателей, на наш взгляд, должны применяться материальные санкции, направленные, по меньшей мере, на погашение расходов по проведению избирательной кампании и их содержание в период неудовлетворительной работы законодательного органа. Цивилизованное исполнение таких санкций в отношении плохо работающих или неработающих вообще депутатов можно было бы возложить на судебные органы. Естественно, с правом заинтересованных лиц обжаловать судебные решения в вышестоящие судебные инстанции.

В определении дифференцированных мер ответственности в отношении отдельных депутатов и законодательных органов видится часть решения более общей проблемы, связанной с взаимной ответственностью федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Их нерешенность тормозит на данном этапе развитие федеративных отношений в России.

В результате значительных организационных усилий федеральных органов власти, прежде всего Президента РФ и Правительства РФ, удалось построить новую систему органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, основанную на принципе разделения властей. Но, на наш взгляд, пройдена лишь самая легкая часть пути. Задачей федерального значения является обеспечение эффективного взаимодействия как всего государственного механизма, так и отдельных его частей. Следует не только провести водораздел между ветвями власти, но и обеспечить баланс властей, их целенаправленную и рациональную деятельность. Достижение этих целей возможно лишь при наличии соответствующей научной базы, частью которой должна стать концепция функционирования и развития законодательных органов субъектов Российской Федерации.