Доктрина разделения властей и права человека

04-03-19 admin 0 comment

Горобец В.Д.
Журнал российского права, 1998.


Горобец Виктор Дмитриевич — кандидат юридических наук, доцент.

Глубочайшие политические и социально — экономические, а также правовые преобразования, осуществленные за последние годы, обусловили возникновение и эволюцию фундаментальных институтов и категорий конституционного права России, изменение не только подходов, но и самой концепции этой ведущей отрасли российского права.

Возник ряд крупных теоретических проблем, нуждающихся в серьезной разработке с новых теоретических позиций, основанных на прогрессивных идеях и постулатах, юридически закрепленных в Конституции Российской Федерации 1993 г. и развитых в федеральных конституционных законах, федеральных законах и иных нормативных правовых актах.

Среди крупных проблем конституционного права выделяется своей теоретической актуальностью проблема соотношения принципа разделения властей и парламентаризма в современной России.

В последние годы солидных трудов и фундаментальных статей по этой проблематике, по существу, не было, поскольку все внимание исследователей концентрировалось на теории Советов как полновластных и «работающих корпораций». При таком подходе крайне редким было даже упоминание принципа разделения властей, парламентаризма, не говоря уже об исследовании содержания данных понятий и тем более — анализе их соотношения.

Определенное исключение составляли труды А.А. Мишина, Б.А. Страшуна, Б.С. Крылова, М.А. Крутоголова, В.А. Туманова, В.Е. Чиркина и некоторых других авторов.

Однако в целом названная проблема остается недостаточно исследованной в свете новых условий политического и социально — экономического развития России, хотя уже после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. ряд известных специалистов в области конституционного права затрагивали этот вопрос <*>.

———————————

<*> См., например: Топорнин Б.Н. Очерки парламентского права. М., 1993. С. I — XII; Страшун Б.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 2. М., 1995. С. 4 — 5, 8, 13, 95, 96, 120 и др.; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997. С. 128; Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. М., 1995; Парламентское право России. Основные источники. СПб., 1997. С. 3 — 26.

Конечно, он требует самостоятельного исследования. В рамках журнальной статьи мы попытались наметить лишь контуры проблемы, дать краткий анализ содержания соответствующих понятий и категорий.

Следует подчеркнуть, что исследование избранной нами темы тесно связано с выявлением специфической роли Президента Российской Федерации как главы государства, анализом характера его взаимоотношений со всеми ветвями власти, в особенности с законодательной властью, парламентом. В категориальном плане это вопрос соотношения института Президента и института парламентаризма.

Специалисты в области общей теории государства и права и конституционного права, а также частично и в области теории государственного управления и в особенности административного права так или иначе касаются в своих трудах проблемы разделения властей в современном государстве и обществе.

Следует подчеркнуть, что принцип разделения властей — ценнейшее завоевание передовой человеческой мысли, он может быть направлен против авторитаризма, служить развитию демократии в государственном управлении.

Общепризнанным является политико — правовой постулат, получивший во многих конституциях демократических государств юридическое закрепление и состоящий (в самом общем виде) в разделении власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную при провозглашенном суверенитете народа. В современных условиях конституции развитых и большинства развивающихся стран содержат, как правило, оба отмеченных начала.

Иногда в такое, по существу бесспорное, «триадное» деление государственной власти «вкрапливается» еще четвертая власть — «президентская». Однако, как нам представляется, это искусственная градация, несущая в себе некоторые элементы публицистики и представляющая эклектическое смешение разнопорядковых понятий.

Вместе с тем следует отметить, что в некоторых государствах организационно — правовая сторона доктрины разделения властей подверглась модификации. Конституционная доктрина отдельных стран Латинской Америки исходит из четырех властей: дополнительно названа избирательная власть. Иногда фигурирует и большее количество «властей». Так, в проекте Конституции Никарагуа 1986 г. указывались пять властей, включая наряду с традиционными и контрольную власть, которая должна была осуществляться Генеральным контролером республики. Шесть властей были перечислены во второй Конституции Алжира 1976 г.: политическая, законодательная, исполнительная, судебная, контрольная и учредительная.

В научной литературе даются разные трактовки принципа разделения властей, поэтому полагаем уместным обратиться к основателю самой доктрины — Ш. Монтескье. «…Все погибло, — писал он, — если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть претворять в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц» <*>.

———————————

<*> Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. М., 1995. С. 290 — 291.

Специалисты, исследующие проблему разделения властей, отмечают разные стороны этого сложного политико — правового явления. В частности, различные специфические моменты принципа разделения властей выделяют А.А. Мишин, Б.С. Крылов, Б.Н. Топорнин, В.Е. Чиркин, Б.А. Страшун, Л.М. Энтин, Ю.А. Дмитриев.

Например, Б.Н. Топорнин полагает: «Принцип разделения властей — это в первую очередь учение о распределении функций и полномочий между тремя властями — законодательной, исполнительной и судебной». Он подчеркивает, что с помощью этого принципа можно предотвратить установление авторитаризма и диктаторского режима в обществе, создать систему «сдержек и противовесов» и т.д. <*>. Все это правильно, однако далеко не исчерпывает подлинного содержания и значения данного принципа. Б.С. Крылов, ссылаясь на труд Ш. Монтескье «О духе законов», отмечал: «…законодательный орган, во-первых, должен состоять не только из выборных представителей, народа, но и включать также «знатных», которые занимают свое место в законодательном органе по праву наследования; во-вторых, законодательная власть не должна иметь права останавливать действие исполнительной власти» <**>.

———————————

<*> Топорнин Б.Н. Указ. соч. С. 11.

<**> Крылов Б.С. Парламент буржуазного государства. М., 1963. С. 38.

Интересны мысли и аргументы, приводимые А.А. Мишиным в ходе анализа принципа разделения властей (на примере США). Не идеализируя значение этого принципа, автор подчеркивает длительный, сложный и, добавим, довольно противоречивый путь развития связанной с ним теории. В частности, заслуживает внимания замечание о том, что учредители американской Конституции никогда не помышляли о создании трех абсолютно не зависимых друг от друга властей, то есть о модели некоего троевластия, возможного только в теории, но практически неосуществимого, и что на различных этапах развития американского общества система сдержек и противовесов имела конкретные специфические черты. Видоизменялась фактическая и законная компетенция Конгресса, Президента и Верховного Суда, появлялись новые виды отношений между этими органами. Однако сам принцип разделения властей никогда не переставал действовать. Коротко говоря, разделение властей есть органическое выражение самой демократии. Они друг от друга неотделимы <*>.

———————————

<*> См.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1996. С. 266 — 267.

Свой подход к принципу разделения властей сформулировал Б.А. Страшун. По его мнению, данный принцип в своем практическом воплощении означает структурно — функциональную определенность каждого из государственных органов, компетенция которого зависит от его правового статуса и фактического соотношения и размежевания полномочий с другими органами <*>.

———————————

<*> См.: Страшун Б.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1. М., 1993. С. 183.

Приведенный пассаж свидетельствует о доминировании в этой характеристике формально — юридического аспекта принципа разделения властей, что само по себе актуально и существенно, однако здесь отсутствуют элементы политической, правовой, исторической оценки, не в полной мере отражены реальное место, роль и значение принципа разделения властей в демократическом, правовом государстве.

Представляют интерес суждения относительно принципа разделения властей, высказанные В.Е. Чиркиным <*>. Вполне обоснованно он подчеркивает характерное для большинства конституций мира присутствие двух подходов к проблеме структуры государственной власти: социологического (власть народа) и организационно — правового (разделение властей). При всей, по нашему мнению, условности такой градации и с учетом последующих эволюций, модификаций и дополнений данная классификация позволяет представить реальную структурно — правовую картину организации современной государственной власти, отвлекаясь от искусственных конструкций, в частности, включающих так называемую четвертую власть — власть прессы.

———————————

<*> См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 129, 132, 135.

Представляется также ценным, хотя и не бесспорным, мнение В.Е. Чиркина о горизонтальном и вертикальном разделении властей: между Федерацией и ее субъектами. При анализе проблемы единства государственной власти делается вывод о том, что наиболее общим подходом конституционного права в современных условиях является соединение идей единства и разделения властей, их взаимодействия и системы сдержек и противовесов. Такое понимание отражено в ряде новейших конституций. Например, п. 4 ст. 3 Конституции Казахстана 1995 г. гласит: «Государственная власть в Республике Казахстан едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов».

С учетом вышеприведенных мнений по поводу содержания принципа разделения властей сформулируем наиболее общие выводы относительно теории (принципа, доктрины) разделения властей.

Во-первых, появление этой теории (принципа, доктрины) отразило прогрессивный по своему характеру процесс поиска устройства государственной власти в период усиления борьбы крепнувшей буржуазии против феодального абсолютизма.

Во-вторых, если иметь в виду коренные, органические недостатки королевской власти, теория разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную способствовала продвижению по пути развития демократического государства и совершенствования структуры государственной власти.

В-третьих, доктрину разделения властей не следует рассматривать как некую догму. Постоянные модификации, дополнения, новеллы характеризуют в целом процесс развития доктрины разделения властей и отражают специфику его реализации в различных странах, а также особенности конституционного закрепления данного принципа.

В-четвертых, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную ветви единой власти — прогрессивный и демократический процесс, подчеркивающий относительную самостоятельность каждой из ветвей власти. В связи с этим беспочвенны дискуссии о том, какая из названных ветвей первична, а какая вторична, споры о ведущей, и тем более господствующей, роли какой-либо одной ветви власти.

Между прочим, если иметь в виду элемент относительной самостоятельности каждой из трех ветвей власти, то следует сделать, например, в отношении Конституции Российской Федерации 1993 г., такое уточнение.

Статья 10 Конституции РФ подчеркивает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. О статусе и содержании каждой из них ничего не говорится, что, как можно полагать, не является упущением законодателя.

Ситуация проясняется именно в следующей части данной статьи, в которой четко определено: органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

С учетом разграничения ветвей власти и объективного по характеру переплетения некоторых элементов каждой из властей во многом доминирующими и решающими особенностями и признаками становятся (являются) взаимодействие, взаимозависимость, взаимопроникновение ветвей власти <*>.

Теперь перейдем к непосредственному анализу проблемы соотношения принципа разделения властей и института парламента, парламентаризма в целом в условиях современной России.

———————————

<*> См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 130.

Прежде всего подчеркнем: парламент — это высший законодательный и представительный орган власти государства. С известной долей условности можно говорить о выборных законодательных и представительных органах власти субъектов РФ как о «минипарламентах».

Но в анализируемом соотношении нас интересует в первую очередь общенациональный орган законодательной и представительной власти, которым, если иметь в виду ст. 94 Конституции РФ, является Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации.

Уместно в связи со сказанным выделить два характернейших момента, определяющих природу и характер парламента.

Во-первых, это единственный законодательный орган страны. В ст. 105 Конституции РФ четко сказано: «Федеральные законы принимаются Государственной Думой», — что, на наш взгляд, и предопределяет ее основное назначение и специфику характера.

Сказанное не может означать какого-либо умаления роли Совета Федерации — составной части парламента, его верхней палаты, — а также других самостоятельных органов государственной власти (прежде всего Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации или, например, законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ) в осуществлении законодательной деятельности.

Во-вторых, парламент Российской Федерации — это общенациональный представительный орган власти Российской Федерации. В данном случае уместно напомнить известную характеристику классика французского конституционного права Леона Дюги: «…парламент есть представительный мандатарий нации» <*>.

———————————

<*> Дюги Л. Конституционное право. М., 1908. С. 416.

Мы привели весьма сжатую и схематичную характеристику парламента Российской Федерации с тем, чтобы «приблизиться» к определению собственно парламентаризма — явления сравнительно нового для российской государственности и конституционного права Российской Федерации.

Справедливо мнение, что применение к Федеральному Собранию термина «парламент» означает официальное принятие категории парламентаризма с учетом, естественно, российских условий и особенностей, а также мирового цивилизационного опыта <*>.

———————————

<*> См. подробнее: Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 350 — 354.

Имеются разные, подчас противоречивые трактовки категории «парламентаризм».

Например, далеко не бесспорно определение парламентаризма, данное известным специалистом в области конституционного права зарубежных стран профессором А.А. Мишиным: «…это особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента» <*>.

———————————

<*> Мишин А.А. Указ. соч. М., 1996. С. 174.

На наш взгляд, в данном определении ощущается влияние господствовавшей в течение длительного времени установки, отрицавшей теорию разделения властей. Формулировка «разделение труда» отнюдь не адекватна принципу разделения властей.

Анализируя роль парламента, в частности Федерального Собрания, а также парламентаризма в целом, Б.Н. Топорнин акцентирует внимание на таких моментах, как использование уроков собственной истории и зарубежного опыта, правил, созданных на основе изучения новейшей технологии парламентаризма, освоения передовых образцов парламентского производства <*>.

———————————

<*> См.: Топорнин Б.Н. Указ. соч. С. 1.

Б.А. Страшун выделяет в качестве отличительного признака парламентаризма политическую ответственность правительства перед парламентом за свою деятельность. В целом это так и есть, однако указанный признак не действует, либо только формально фиксируется, в условиях функционирования авторитарных режимов.

Некоторые модификации понятия «парламентаризм» имеются в трудах Б.С. Крылова, а также В.Е. Чиркина, который подчеркивает первое место законодательной власти среди ветвей государственной власти <*>.

———————————

<*> См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 135.

Не абсолютизируя роли законодательной власти, отметим, что она определяет функционирование как исполнительной, так и судебной властей, формируя для них соответствующую законодательную, нормативно — правовую базу, без которой органы исполнительной власти не смогут успешно выполнять свои задачи и функции.

Специфика российской модели разделения властей, парламента и парламентаризма не может означать отказ от изначального предназначения системы разделения властей, призванной обеспечить реальное действие системы сдержек и противовесов, баланс властей, успешное функционирование парламента России, прогрессивное развитие российского парламентаризма.

С определенной долей условности можно определить российский парламентаризм как разновидность и форму государственного руководства обществом, основанного на принципе разделения властей, учете специфики соотношения законодательной и исполнительной ветвей власти при условии их взаимодействия, взаимозависимости и взаимопроникновения, признания ответственности правительства перед парламентом.

Структура российского парламента отличается определенной спецификой. Часто употребляемые в публицистике, посвященной Федеральному Собранию, термины «нижняя палата», «верхняя палата» не соответствуют тексту Конституции РФ, ст. 95 которой гласит: «Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы». Вольное оперирование журналистскими, публицистическими оборотами порой приводит к тому, что они начинают употребляться и в официальных нормативных правовых документах. Так, действующий Регламент Государственной Думы, принятый Постановлением Государственной Думы от 25 марта 1994 года с последующими изменениями и дополнениями, носит следующее название: «Регламент Государственной Думы — парламента Российской Федерации». Конституция РФ не содержит прямых качественных характеристик каждой из палат, специфики их взаимоотношений, не фиксирует принцип их равенства. Однако в Конституции РФ сформулированы весьма существенные организационные, и в особенности компетенционные характеристики, позволяющие судить о специфике Совета Федерации и Государственной Думы.

Во-первых, это особенности формирования каждой из палат.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых согласно действующему законодательству о выборах депутатов Государственной Думы, то есть в ее формировании решающим является принцип выборности депутатов.

По-иному формируется Совет Федерации: в него входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации (по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти).

Это весьма существенные различия, с точки зрения принципов и организационной специфики формирования палат.

Однако в еще большей мере отличие палат отражается в компетенции каждой из них. Объективно, вследствие двухпалатной структуры, в силу специфических задач и функций Совета Федерации и Государственной Думы проявляются особенности компетенции каждой из палат (см. ст. 102 — 106 и в ряде других статей Конституции РФ).

Например, в компетенцию Совета Федерации входят: утверждение изменения границ между субъектами РФ; назначение выборов Президента РФ; отрешение Президента РФ от должности; назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и ряд других ответственных и специфических властных полномочий.

К ведению Государственной Думы отнесены несколько иные, чрезвычайно важные вопросы государственной жизни: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ (что в существенной мере определяет ответственность Правительства РФ перед Государственной Думой); назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ; утверждение федерального бюджета; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности и другие фундаментальные вопросы.

Если иметь в виду структурные аспекты статуса российского парламента, то чрезвычайно актуальна ч. 3 ст. 101 Конституции РФ: Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания. Со структурной точки зрения, весьма важна система комитетов и комиссий палат Федерального Собрания. Так, Государственная Дума образует комитеты: по законодательству и судебно — правовой реформе; по труду и социальной политике; по делам ветеранов; по охране здоровья; по образованию и науке; по делам женщин, семьи и молодежи; по бюджету, налогам, банкам и финансам и ряд других комитетов.

Комитеты Государственной Думы — такие подразделения в ее структуре, без функционирования которых невозможно выполнение задач этой палаты. Комитеты осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов, организуют проводимые Государственной Думой парламентские слушания, осуществляют функции контроля за реализацией законодательства и т.д.

Государственная Дума может создавать комиссии, деятельность которых ограничена определенным сроком или конкретной задачей. К числу комиссий Государственной Думы относятся: мандатная; для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах; для подсчета результатов тайного голосования и др.

Действующим Регламентом Государственной Думы предусмотрено, что комиссии Государственной Думы формируются из числа членов комитетов палаты. По нашему мнению, такое положение применимо только для формирования Мандатной комиссии. Этот вывод основывается на том, что в соответствии с Регламентом Государственной Думы в состав комитетов Государственной Думы не входят Председатель Государственной Думы, его заместители, а также руководители депутатских объединений. Тем самым указанный выше принцип формирования комиссий Государственной Думы препятствует участию в комиссиях Государственной Думы ряда депутатов.

В принципиальном плане схожая система комитетов и комиссий образуется Советом Федерации, однако число этих органов Совета значительно меньше и не отличается тем разнообразием, которое характерно для Государственной Думы.

Таким образом, наличие в структуре Федерального Собрания двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы; выборность депутатов Государственной Думы и принцип представительства от субъектов Российской Федерации при формировании Совета Федерации; различия в компетенции палат; система комитетов и комиссий как Государственной Думы, так и Совета Федерации, — эти и другие существенные моменты характеризуют специфику организационно — структурного построения, а также компетенции российского парламента.

Кроме того, необходимо хотя бы кратко проанализировать вопросы, которые акцентируются в ч. 4 ст. 101 Конституции РФ. Речь идет о том, что каждая из палат принимает свой Регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности <*>.

———————————

<*> См.: Надеев Р.К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы. М., 1997; Калинина Н.А. Лингвистическая экспертиза законопроектов: опыт, проблемы и перспективы. М., 1997.

В широком плане существует актуальная проблема парламентских процедур и правил, регламентации внутренней деятельности, а также такой важнейшей функции, как принятие законов, то есть законодательного процесса. В этом плане Федеральным Собранием накоплен как положительный, так и требующий критического анализа опыт.

Можно сказать, что российские законодатели лишь начинают овладевать парламентскими правилами и процедурами.

Эта проблематика затрагивается в работе А.П. Любимова <*>. Подчеркнем полезность его попытки сгруппировать наиболее существенные процедуры, относящиеся к законодательному процессу.

———————————

<*> См.: Любимов А.П. Парламентское право России. Основные источники. СПб., 1997.

В их число могут быть включены: процедура внесения законопроекта в парламент; процедура рассмотрения законопроекта в комитете Государственной Думы; процедура рассмотрения законопроекта на пленарном заседании Государственной Думы; процедура одобрения федерального закона в Совете Федерации; процедура рассмотрения закона в комитете Совета Федерации; процедура рассмотрения закона, принятого Государственной Думой на заседании Совета Федерации; согласительная процедура между Советом Федерации и Государственной Думой; процедура депутатского запроса.

Следует подчеркнуть, что за сравнительно небольшой период функционирования Федеральное Собрание накопило определенный опыт применения парламентских процедур.

В первую очередь, речь идет о регламентах палат Федерального Собрания, в которых регулируются процессуально — процедурные вопросы функционирования Совета Федерации и Государственной Думы; статус и процедурные права руководителей палат — Совета Федерации и Государственной Думы; порядок деятельности комитетов и комиссий палат; общий порядок (процедура) работы Совета Федерации и Государственной Думы; парламентские слушания; мероприятия в Государственной Думе (например, совещания, «круглые столы», семинары, конференции и др.); порядок голосования и принятия решений и др.

В Регламенте Государственной Думы содержится специальный раздел, посвященный законодательной процедуре.

Несомненный интерес представляет разработанный Правовым управлением Аппарата Государственной Думы проект Законодательного кодекса Российской Федерации, состоящий из 227 статей. В этом неофициальном документе предпринята попытка систематизации законодательных актов по вопросам подготовки и принятия законов в Российской Федерации.

Таким образом, идет процесс разработки и систематизации парламентских процедур, способствующий формированию специфической российской модели парламента и парламентаризма в целом.