О судебной защите избирательных прав граждан

04-03-19 admin 0 comment

Тупиков В.
Российская юстиция, 1998.


В. Тупиков, судья Майкопского городского суда (Республика Адыгея).

Центральное место в системе политических прав граждан занимает их конституционное право участвовать в управлении государственными и общественными делами. Оно гарантируется, в частности, возможностью избирать и быть избранным в выборные государственные органы и органы местного самоуправления, закрепленной в ст. 32 Конституции Российской Федерации.

Эффективность защиты прав и свобод личности во многом определяется четкостью и полнотой компетенции судов в этой сфере и соответствующих процессуальных норм.

Новое российское законодательство в определенной степени урегулировало имеющиеся проблемы в реализации права на судебную защиту, однако не устранило их полностью.

В ст. 63 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» говорится о праве обжалования любых нарушений избирательных прав и права на участие в референдуме любого уровня. Для того чтобы ответить на вопрос, насколько эффективен механизм защиты этих прав, необходимо проанализировать как действующее законодательство, так и сложившуюся судебную практику. При этом следует отметить, что основные нормативные акты, регулирующие судебную защиту граждан, относятся к сфере гражданского процессуального права.

Специфические особенности защиты избирательных прав объективно определяются ограниченными во времени сроками предвыборной кампании, расписанными до суток регламентами. Это сроки составления списков избирателей, сроки выдвижения и регистрации кандидатов и т.д., вплоть до точно определенного во времени срока самих выборов.

Растянутая во времени судебная процедура по защите любого субъективного права и защищаемого законом интереса становится малоэффективной с точки зрения конечного результата ввиду многомесячной отдаленности акта, восстанавливающего право, от акта его нарушения. И уж совсем неэффективна и даже бесполезна такая процедура в делах о защите избирательного права. Это и понятно. Любые выборы, как в местные органы власти субъектов Федерации, так и в органы федерального уровня, требуют огромных финансовых затрат. Отсюда возникают естественные вопросы: во-первых, каковы будут финансовые последствия при удовлетворении жалобы, поставившей под сомнение законность уже проведенной выборной кампании; во-вторых, любые повторные выборы не только стоят новых денежных затрат, но они вообще могут не состояться из-за нежелания избирателей вновь проявлять свою политическую активность; в-третьих, ни один суд и судья, даже обладающие необходимой независимостью и принципиальностью, не смогут не учитывать реалии жизни, а именно — те два фактора, которые были отмечены выше.

Вот почему при рассмотрении в судах дел данной категории государство, если оно действительно заботится о гарантиях и защите политических прав своих граждан, должно иметь действенный механизм, четкую правовую процедуру для разрешения сложных правовых конфликтов, возникающих при реализации избирательного права. При этом должны быть соблюдены сроки, позволяющие избежать как повторных выборов, так и разрешения таких споров уже после свершившегося факта, т.е. когда спор по существу становится никому не нужным.

Как складывается судебная практика по защите избирательных прав граждан, можно проследить на примере такого субъекта Федерации, как Республика Адыгея. Н. Коновалова и Н. Бурхайло подали жалобу на постановление Центральной избирательной комиссии Республики Адыгея по отказу в регистрации кандидата на должность Президента Республики Адыгея. ЦИК Республики Адыгея отказала кандидату в регистрации 20 ноября 1996 г., а жалоба была подана в Верховный суд Республики 25 ноября 1996 г. Определением суда от 27 ноября 1996 г. дело было назначено к слушанию на 29 ноября. Однако 28 ноября от ЦИК Республики поступило ходатайство о приостановлении производства по делу. 29 ноября ходатайство судом удовлетворено. На определение суда о приостановлении производства по делу была подана частная жалоба, которая рассмотрена Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации 9 января 1997 г. Определение о приостановлении производства по делу было отменено, дело возвращено в суд первой инстанции, где оно вновь было назначено к слушанию на 5 февраля 1997 г. Рассматривалось дело в период с 5 по 20 февраля. Только 20 февраля было постановлено судом решение, которое обжаловалось в кассационном порядке. Кассационная жалоба была рассмотрена лишь 24 марта 1997 г. Таким образом, дело по жалобе на нарушение избирательных прав находилось в производстве судов с 25 ноября 1996 г. по 26 марта 1997 г., т.е. четыре месяца. Между тем выборы Президента Республики Адыгея завершились в феврале.

Подобных примеров из судебной практики можно привести множество. Достаточно сказать, что из 11 дел этой категории, рассмотренных за прошлый год в Республике Адыгея, в более-менее приемлемый срок (в течение 7 дней) было разрешено всего лишь одно дело. В остальных случаях имели место многомесячные судебные процессы. И винить в этом судей не приходится. Проблема соблюдения разумных сроков рассмотрения жалоб на нарушение избирательных прав граждан значительно сложнее и глубже, чем обычная судейская нерасторопность. Вопрос упирается в несовершенную нормативную базу, регулирующую данные правоотношения, и прежде всего гражданско-процессуальные отношения.

В настоящее время сроки рассмотрения дел по жалобам на нарушение избирательных прав граждан содержатся в ГПК РСФСР и в законах о выборах всех уровней.

Статья 234 ГПК РСФСР предусматривает, что жалобы на неправильности в списках избирателей должны рассматриваться не позднее чем в трехдневный срок с момента подачи, а ст. 235 ГПК содержит указание — решение суда по жалобе подлежит немедленному исполнению. Иначе говоря, она фактически дополняет перечень решений, подлежащих немедленному исполнению, который содержится в ст. 210 ГПК. Последняя в настоящее время дополнена п. 5, в котором закреплено правило о немедленном исполнении решения о назначении даты выборов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Пунктом 11 ст. 63 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусмотрено: «Решение по жалобам, поступившим в ходе избирательной кампании или подготовки референдума, принимаются в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за днем голосования, — немедленно. В случае если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок. По жалобе на решение избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, о результатах выборов, референдума суд обязан принять решение не позднее чем в двухмесячный срок со дня подачи жалобы».

Сроки рассмотрения дел по жалобам на нарушение избирательных прав названы и в законах, других нормативных актах субъектов Федерации о выборах. Например, в ст. 11 Закона Республики Адыгея «О выборах депутатов городского, районного собрания представителей» записано: «Решение избирательной комиссии может быть обжаловано в вышестоящую избирательную комиссию или суд, которые обязаны рассмотреть жалобу (заявление) в трехдневный срок, а за три дня до выборов и в день выборов — немедленно». В Законе о выборах Президента Республики Адыгея содержится целый ряд статей (23, 24, 35, 46), в которых предусмотрено, что жалобы (заявления) на решения ЦИК Республики по регистрации кандидатов в президенты подлежат рассмотрению в суде в трехдневный срок, а за три дня до выборов — немедленно. Аналогичные положения о сроках рассмотрения дел по жалобам на нарушение избирательных прав в судах содержатся и в нормативных актах о выборах других субъектов Федерации.

При этом следует отметить, что процессуальные нормы, содержащиеся в законах и нормативных актах субъектов Федерации, — это по существу вторжение в сферу федеральной компетенции, так как гражданское процессуальное законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ). Поэтому они должны быть приведены в соответствие с федеральным законодательством. Во всяком случае суд при рассмотрении дел этой категории должен руководствоваться указанными там сроками.

Вместе с тем мы видим, что законодатель как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации предписывает суду кратчайшие сроки рассмотрения дел по жалобам на нарушение избирательных прав и права на участие в референдуме, используя в тексте законов (нормативных актов) наиболее однозначные пресекательные формулировки: «суд обязан принять решение не позднее чем в двухмесячный срок» (п. 11 ст. 63 Федерального закона от 19 сентября 1997 г.) или «суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее двух месяцев со дня ее подачи» (п. 7 ст. 64 того же Закона).

Обязанность суда в кратчайшие сроки рассмотреть дело по жалобе на нарушение избирательных прав была закреплена и в ранее действовавшем Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (от 26 октября 1994 г.).

Но несмотря на столь суровое законодательное предписание о сроках рассмотрения дел этой категории, подавляющее большинство дел по жалобам такого рода получают свое разрешение и не через 10 и даже не через 20 дней, а спустя 2 — 4 месяца и более, т.е. фактически после того, как закончилась избирательная кампания. По этой причине решение суда приобретает формальный характер.

Представляется, что такое судопроизводство, такая длительная процедура рассмотрения дела становятся возможными исключительно в силу несовершенства процессуального закона, регулирующего порядок судебного разбирательства жалоб (заявлений) на нарушение избирательных прав.

По действующему ГПК РСФСР такие жалобы (заявления) рассматриваются по общим правилам гражданского судопроизводства, по правилам гл. 24(1) ГПК.

Эти правила не запрещают суду, рассматривающему такую жалобу (заявление), приостановить производство по делу, как в приведенном выше примере из судебной практики, или отложить дело для собирания доказательств. Можно утверждать, что действующие нормы ГПК позволяют суду на вполне законных основаниях (под предлогом назначения экспертизы, неявки лиц, участвующих в деле, представления новых доказательств и т.д.) выйти за пределы установленного законодателем срока и постановить свое решение после выборов, тем самым делая бессмысленным дальнейшее оспаривание судебного решения.

Думается, было бы правильным и обоснованным установление законодателем не только особых сроков рассмотрения жалоб (заявлений) на нарушение избирательных прав и права на участие в референдуме, но и особых процессуальных правил с определенными изъятиями и дополнениями для данной категории дел. Эти новеллы следовало бы внести в проект нового Гражданского процессуального кодекса РФ.

Полагаю, что нужна специальная глава в новом ГПК, регулирующая рассмотрение жалоб на нарушение избирательных прав и права на участие в референдуме, аналогичная гл. 23 действующего ГПК РСФСР, но, в отличие от нее, детально проработанная с учетом уже сложившейся судебной практики.

Рамки журнальной статьи не позволяют изложить и другие не менее важные вопросы, возникающие при рассмотрении таких дел (подсудность, лица, участвующие в деле, полномочия суда, кассационное производство и т.д.).

К сожалению, нужно констатировать факт недостаточной изученности этой проблемы. Нет работ, освещающих ее в полном объеме, всесторонне и с учетом современного состояния законодательства, практики. Видимо, в силу этого обстоятельства разработчики проекта нового ГПК РФ не обратили на эту проблему должного внимания. Между тем количество дел по жалобам (заявлениям) на нарушение избирательных прав имеет тенденцию к значительному росту.

Эти дела имеют особое значение, поскольку затрагивают конституционные политические права граждан. Решения судов по таким делам приобретают широкий резонанс в обществе. В настоящее время он в основном негативный из-за несовершенства процедурного порядка.