Закон о конституционном суде: ухудшить нельзя, улучшить!

04-03-19 admin 0 comment

Колбая Г.Н.
Журнал российского права, 1998.


Колбая Георгий Николаевич — советник Комитета Государственной Думы по безопасности, кандидат юридических наук.

Скоро исполнится четыре года с тех пор, как был принят Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», позволивший возобновить деятельность Конституционного Суда РФ, которая была приостановлена Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. N 1400.

Закон принимался в то сложное время, когда раны, нанесенные российскому обществу сентябрьско — октябрьскими событиями 1993 года в Москве, кровоточили не только в переносном, но и в прямом смысле, а само общество, его государственные институты продолжали пребывать под гнетущим впечатлением перенесенного недавно потрясения. Он стал результатом компромисса между теми силами в обществе, которые еще вчера с оружием в руках выступили друг против друга, не удержавшись от кровопролития. Столкновения, в котором имелись — хотели мы этого или нет — и победители, и побежденные. 12 декабря 1993 года, как следствие подобной развязки конфликта, была принята действующая ныне Конституция Российской Федерации, которая и предопределила все основополагающие положения Закона о Конституционном Суде. А сам Конституционный Суд, деятельность которого регулирует Закон, призван, в значительной мере, быть арбитром между указанными противоборствующими силами.

Как известно, по тем принципиальным положениям, по которым рассматриваемый Закон тесно «завязан» на Конституции Российской Федерации, в него нельзя внести дополнения или изменения без внесения соответствующих дополнений и изменений в саму Конституцию, что, по общему признанию, сделать при действующем ныне механизме внесения дополнений и изменений в Основной закон просто невозможно. Поэтому предпринимающиеся уже вторично попытки внести дополнения и изменения в Закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» указанных положений не касаются <*>. И все же по всему чувствуется, что эти попытки отягощены описанным выше фоном, о чем красноречиво свидетельствует и состоявшееся 6 февраля с.г. в Госдуме обсуждение законопроекта, анализу положений которого посвящена данная публикация. Для наглядности в качестве приложения к статье публикуется проект отклоненного при этом Федерального конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон Российской Федерации «О Конституционном Суде Российской Федерации». Об отягощенности указанным политическим фоном, например, второго состоявшегося в Госдуме обсуждения законопроекта свидетельствует не только то, что представитель Президента Российской Федерации в Госдуме А.А. Котенков отверг законопроект в целом, но те замечания, которыми обменялся он с депутатом Е.Б. Мизулиной, которая стала докладывать основные положения проекта с заявления, что «поправки, которые предложены в проекте Закона, не имеют абсолютно никакого политического характера. Эти поправки действительно лишены какого-либо политического содержания». А.А. Котенков начал свое выступление с утверждения прямо противоположного: «К сожалению, я не могу согласиться с заявлением Елены Борисовны Мизулиной о том, что данный Закон носит чисто технический характер и не имеет никаких политических целей. К сожалению, это не так. Одна из целей, которую нельзя не назвать политической, которая достигается этим Законом, это полная дезорганизация работы Конституционного Суда». Голосование же по нему дало следующий расклад: из присутствовавших в зале депутатов «за» проголосовали 100% от фракции КПРФ, «Яблоко», Аграрной депутатской группы, депутатских групп «Народовластие» и «Российские регионы», а также 20% депутатов, не входящих в депутатские объединения; все депутаты от фракции «Наш дом — Россия», 12% депутатов, не примыкающих ни к каким объединениям, и 8% фракции ЛДПР проголосовали против (остальная часть либеральных демократов не голосовала).

———————————

<*> Данное утверждение на все 100% верно применительно ко второй из названных попыток. Проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», отклоненный Госдумой 20 июня 1997 года, все же содержал некоторые положения, принятие которых, без внесения соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации, было невозможно.

Судя по всему, данная законодательная инициатива будет возобновлена, о чем свидетельствует и динамика двух голосований: при необходимости квалифицированного большинства в 300 голосов 20 июня 1997 года за проект было подано 177 (39,3%) голосов, а 6 февраля 1998 года — уже 228 (50,7%) голосов. Поэтому представляется актуальным проанализировать без какой-либо предвзятости, что в законопроекте действительно конструктивного, а в чем его авторы, на наш взгляд, заблуждаются.

Как известно, отсутствие законодательного регулирования каких-либо общественных отношений само по себе не является основанием, достаточным для принятия соответствующего закона. Потребность в принятии такого акта нужно еще обосновать. Положение о необходимости мотивировать законодательную инициативу еще более актуально, когда речь идет о внесении дополнений или изменений в действующий закон, в особенности, если он сравнительно недавно принят.

Это требование закреплено в статье 96 Регламента Государственной Думы, в соответствии с которой «необходимым условием внесения законопроекта в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы является представление… обоснования необходимости его принятия, включающего развернутую характеристику законопроекта…». (Здесь и далее выделения в цитатах мои — Г.К.)

Такого обоснования с развернутой характеристикой необходимости принятия данного законопроекта его авторами (Н.Н. Жукова, Ю.П. Иванов, В.А. Калягин, В.В. Киселев, В.В. Курочкин, А.И. Лукьянов, Е.Б. Мизулина <*>, О.О. Миронов, Ю.И. Чуньков, Н.И. Шаклеин, В.Л. Шейнис) не было представлено. Приложенный же к законопроекту документ на одном листе, озаглавленный «Пояснительная записка к законопроекту», таковой в действительности не является. Состоящий из двадцати пяти строк, этот документ, по существу, является лишь справкой, содержащей перечень некоторых из статей Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ФКЗоКС), в которые предлагается внести дополнения или изменения, а также перечень из ряда норм данного закона, подлежащих, по мнению автора, исключению. Сути же подавляющего большинства самих предлагавшихся дополнений, изменений и исключений документ не раскрывал, отсутствовало в нем и обоснование их необходимости. Более того, в документе названы всего шесть статей указанного Закона, в которые законопроект предлагал внести дополнения и изменения. Сам же законопроект содержал 26 предложений о дополнениях, изменениях и исключениях. Все они касались 21 статьи: 14 — об изменениях, 9 — об исключениях и 3 — о дополнениях. Между тем, когда речь идет о «реконструкции» действующего закона, необходимо, как представляется, дать отдельное обоснование каждого предлагаемого в нем дополнения и изменения либо исключения из него.

———————————

<*> Первоначально в Совет Госдумы данный законопроект, как и предыдущий, был заявлен только депутатом Е.Б. Мизулиной.

По изложенным выше соображениям Комитет Госдумы по безопасности в своем отзыве на эту законодательную инициативу счел невозможным принятие данного законопроекта к производству, если не будут соблюдены указанные регламентные требования <*>.

———————————

<*> Данная статья была написана и сдана в редакцию журнала сразу же после заявления рассматриваемого законопроекта. Уже после отклонения законопроекта вступил в силу новый Регламент Государственной Думы, в котором норма об обосновании необходимости принятия закона претерпела досадную корректировку: «При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены: пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования, и изложение концепции предлагаемого законопроекта…» (пункт «а» части 1 статьи 105).

Рассмотрим каждую содержавшуюся в законопроекте поправку к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации». В тех случаях, когда поправки законопроекта касаются близких по характеру вопросов, они в данной публикации рассматриваются вместе.

1. Из статьи 3 Закона, посвященной полномочиям Конституционного Суда, предлагалось исключить целиком п. 7 части 1 по ошибочным, как представляется, основаниям — «полномочия Конституционного Суда, предусмотренные в указанном пункте, выходят за рамки тех его полномочий, которые перечислены в ст. 125 Конституции Российской Федерации». Представляется, что конституционный закон, специально Конституционному Суду посвященный, может предусмотреть такие полномочия этого Суда, которых нет в Конституции Российской Федерации. Важно, чтобы эти полномочия ей не противоречили. Более того, часть 3 ст. 128 Конституции содержит норму, в соответствии с которой «полномочия, порядок образования и деятельность Конституционного Суда Российской Федерации… устанавливаются федеральным конституционным законом», каковым и является Закон, из которого предлагалось исключить указанную норму. Упомянутая формулировка части 3 ст. 128 Конституции Российской Федерации не оставляет сомнений в том, что перечень полномочий Конституционного Суда РФ, содержащийся в ст. 125 Конституции Российской Федерации, не является исчерпывающим.

2. Часть 4 ст. 7 ФКЗоКС содержит весьма важную норму, гарантирующую от всевозможных форм давления на Конституционный Суд: «Какое бы то ни было ограничение правовых, организационных, финансовых, информационных, материально — технических, кадровых и других условий деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, установленных настоящим федеральным конституционным законом, не допускается». В законопроекте предлагалось исключить из этой нормы слово «правовых».

Авторы законопроекта, как уже было отмечено, никакого обоснования этого предложения не давали. Поэтому остается задать риторический вопрос: а не откроет ли невольно реализация данного предложения путь к тому, что очень важная гарантия незыблемости условий, в которых действует Конституционный Суд, установленная Федеральным конституционным законом, будет отменена обычным федеральным законом или даже (что уже, к сожалению, было) Указом Президента? Вероятно, что именно этими опасениями и руководствовалась Государственная Дума предыдущего созыва, формулируя часть 4 ст. 7 ФКЗоКС в ее нынешней редакции. Именно по этой причине данное предложение законопроекта подлежало отклонению.

3. и 4. В действующей ныне редакции ст. 21 ФКЗоКС разграничивает компетенцию пленума Конституционного Суда и компетенцию его палат, урегулированную в ст. 22, исключительно по предмету обращения. Предлагавшиеся же законопроектом в этих статьях изменения ввели бы еще и предметно — персональный подход, в соответствии с которым к исключительной компетенции пленума КС было бы отнесено предусмотренное подпунктом «а» пункта 1 части 2 ст. 22 разрешение дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства Российской Федерации, если запрос о конституционности указанных федеральных законов и нормативных актов исходит от Президента, палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации. Непонятно, на каком основании должны быть отнесены к подсудности палат Конституционного Суда аналогичные запросы, поступившие от одной пятой членов Совета Федерации или Государственной Думы, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Думается, что нет разумного объяснения такому разграничению подсудности запросов пленуму Конституционного Суда и его палатам в зависимости от субъекта запроса. Потому что важность предмета запроса не может быть большей или меньшей от того, какой из перечисленных в статье 125 Конституции Российской Федерации субъектов обратился в Конституционный Суд Российской Федерации. В связи с изложенным изменения, которые предлагалось внести в ст. 21 и 22 ФКЗоКС, не должны быть поддержаны.

5. В главе IV ФКЗоКС, посвященной принципам конституционного судопроизводства, содержится ст. 29, озаглавленная «Независимость». В законопроекте предлагалось это наименование заменить на «Невмешательство в деятельность Конституционного Суда». Неприемлемость этого предложения очевидна: пять частей статьи 29 раскрывают различные аспекты именно независимости, понятия более широкого, чем «невмешательство», которое является лишь одним из упомянутых пяти аспектов (ч. 5).

6., 15.2. и 19. Заслуживает поддержки внесение в действующий Закон дополнений, обязывающих Конституционный Суд Российской Федерации мотивировать свои решения об отклонении ходатайств, заявляемых в ходе судебного разбирательства (ст. 53). На наш взгляд, вполне логично и ст. 74 дополнить нормой, обязывающей Конституционный Суд мотивировать свои определения. Менее однозначно отношение к предложению, согласно которому следует исключить часть 2 из ст. 32. В результате такого исключения оглашение документов, представленных для ознакомления судьям и сторонам, либо содержание которых излагалось в заседании, никак не будет зависеть от усмотрения судей.

Совершенно очевидно, что первое и второе предложения направлены на повышение убедительности принимаемых Конституционным Судом решений — не только окончательных, но и промежуточных, а третье — прежде всего на обеспечение всесторонности и полноты исследования обстоятельств рассматриваемого дела и принятие по нему объективного решения. Реализация последнего предложения должна, кроме того, снять сомнения сторон в том, что при принятии решения Суд учитывает представленные ими документы, что также способно повысить убедительность и авторитет решений Конституционного Суда Российской Федерации.

Применительно к ст. 32 следует все же сделать одну оговорку, диктуемую соображениями процессуальной экономии. Немало случаев, когда по обстоятельствам дела нет никакой необходимости оглашать тот или иной представленный стороной суду документ, особенно если этот документ при разбирательстве уже обсуждался. Однако нельзя исключить, что сторона, добросовестно заблуждаясь, будет искренне считать, что оглашение документа может обусловить принятие желательного для нее решения. Из этих соображений часть 2 ст. 32 правильнее было бы не исключать, а изложить в следующей редакции: «В заседании Конституционного Суда Российской Федерации документы, которые были представлены для ознакомления судьям и сторонам либо содержание которых излагалось в заседании по делу, оглашаются во всех случаях, когда на этом настаивает сторона, представившая документ».

Все три только что рассмотренные поправки весьма существенны, так как они, вместе взятые, направлены на обеспечение очень важного применительно к суду требования, смысл которого точно схвачен в крылатом выражении: «Суд обязан не только быть, но и казаться справедливым».

7. и 8. Статья 36 ФКЗоКС озаглавлена «Поводы и основания к рассмотрению дела в Конституционном Суде Российской Федерации». Часть 1 этой статьи говорит о том, что является поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде — «…обращение в Конституционный Суд Российской Федерации в форме запроса, ходатайства или жалобы, отвечающее требованиям настоящего Федерального закона». Авторы законопроекта предложили исключить из заголовка указанной статьи упоминание об основаниях к рассмотрению дела в Конституционном Суде и соответственно всю часть 2 этой статьи, посвященную этим основаниям. В соответствии с указанной частью 2 «основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации закон, иной нормативный акт, договор между органами государственной власти, не вступивший в силу международный договор, или обнаружившееся противоречие в позициях сторон о принадлежности полномочия в спорах о компетенции, или обнаружившаяся неопределенность в понимании положений Конституции Российской Федерации, или выдвижение Государственной Думой обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления».

Поскольку побудительные мотивы авторов законопроекта и в данном вопросе никак не выражены, можно предположить, что в основе этих побуждений лежит стремление преодолеть преобладающую ныне в Конституционном Суде позицию, согласно которой указанная в части 2 ст. 36 ФКЗоКС «неопределенность» лишь тогда рассматривается в качестве основания к рассмотрению дела, когда сам Суд обнаруживает ее в представленных материалах. То есть не сомнения заявителя признаются в качестве основания к рассмотрению дела, а сомнения самого Суда, если он усмотрит их в поступивших к нему материалах. И обосновывается эта позиция стремлением отвадить от Конституционного Суда тех, кто попытается использовать его в качестве оружия политической борьбы. Такая позиция Конституционного Суда представляется ошибочной, поскольку заявитель не может и не должен знать, какие имеются сомнения относительно предмета его обращения у Конституционного Суда. В соответствии с законом он вправе обратиться в Конституционный Суд в связи со своими собственными сомнениями. Исходя из этой правильной посылки (если именно она имелась в виду в данном случае), авторы законопроекта полагают, что повод для рассмотрения дела в Конституционном Суде должен иметься, а основание необязательно.

Эта точка зрения представляется глубоко ошибочной. Если она будет воспринята, то это, с одной стороны, откроет путь в Конституционный Суд нескончаемому потоку действительно необоснованных обращений, с другой, позволит Конституционному Суду не принимать к своему производству по существу обоснованные обращения. Иначе говоря, результаты предлагаемого нововведения будут прямо противоположны ожидаемым.

Между тем повод является всего лишь формой, необходимой для начала конституционного судопроизводства. Нужно соблюсти еще и содержательную сторону, без которой конституционное судопроизводство не должно начаться. В целом в части 2 ст. 36 ФКЗоКС эта содержательная сторона правильно обозначена как неопределенность. Но стоящее впереди слово «обнаружившаяся» позволяет Конституционному Суду произвольно толковать наличие или отсутствие этой самой «неопределенности» и не принять запрос к своему производству. Для исключения возможности принятия таких произвольных решений нужно в указанной части 2 ст. 36 слово «обнаружившаяся» заменить словом «мотивированная» и добавить: «в запросе, ходатайстве и жалобе». Именно мотивированная в обращении неопределенность должна быть основанием рассмотрения дела Конституционным Судом: «Основанием к рассмотрению дела является мотивированная в запросе, ходатайстве или жалобе неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации закон, иной нормативный акт, договор между органами государственной власти, не вступивший в силу международный договор, или противоречие в позиции сторон о принадлежности полномочия в спорах о компетенции, или мотивированная неопределенность в понимании положений Конституции Российской Федерации, или выдвижение Государственной Думой обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления». Такая редакция будет служить двуединой задаче: с одной стороны, она оградит Конституционный Суд от необходимости рассматривать немотивированные запрос, ходатайство или жалобу; с другой стороны, при такой редакции Конституционный Суд не сможет априори, до рассмотрения доводов заявителя в официальном заседании, решить, имеется ли в действительности та неопределенность, на которую указывается в запросе, ходатайстве или жалобе.

В связи с изложенным абсолютно необходимым является сохранение в неизменности и заключенного в пункте 7 части второй ст. 37 требования о том, чтобы обращение в Конституционный Суд содержало «конкретные, указанные в настоящем Федеральном конституционном законе, основания к рассмотрению обращения Конституционного Суда Российской Федерации». Поэтому поправка законопроекта об исключении этой нормы также не должна быть поддержана.

9. Предлагавшееся в законопроекте дополнение п. 1 части 1 ст. 38 ФКЗоКС никакой необходимостью не вызывается, поскольку и при ныне действующей редакции указанной нормы к обращениям в Конституционный Суд достаточно приложить лишь оспариваемую часть нормативного акта, а не весь его текст, что может подтвердить всякий, кто готовил соответствующее обращение.

10. В соответствии с абзацем 2 части 1 ст. 39 ФКЗоКС жалоба юридического лица оплачивается госпошлиной в размере пятнадцати минимальных размеров оплаты труда. Следующий, 3 абзац части 1 ст. 39, устанавливает для жалоб граждан госпошлину в размере одного минимального размера оплаты труда. В поправке 10 законопроекта предлагалось указанный абзац первый исключить, абзац 3 сделать абзацем 2, дополнив его после слова «гражданина» словами «юридического лица». То есть без всякого обоснования размер госпошлины за жалобу юридического лица предлагалось снизить до размера госпошлины за жалобу гражданина. Между тем, существующая в действующей редакции ст. 39 ФКЗоКС дифференциация размеров госпошлины основана на правильном, по общему мнению, предположении, что в имущественном плане юридические лица в целом более состоятельны, чем граждане. Доказывать же обратное авторы законопроекта не стали. Кроме того, принятие этой поправки, означающей существенное снижение размера госпошлины (то есть федерального сбора) за обращение в Конституционный Суд юридических лиц, не может быть осуществлено без внесения соответствующего изменения в Закон Российской Федерации «О государственной пошлине». А это в свою очередь может быть сделано в соответствии с частью 3 ст. 114 Конституции Российской Федерации лишь при наличии заключения Правительства Российской Федерации, которое в данном случае даже не запрашивалось.

11.1. Нельзя согласиться с поправкой законопроекта о необходимости исключить пункт 1 из части 2 ст. 40 Закона. В соответствии с указанной нормой «в случаях, если обращение явно не подведомственно Конституционному Суду, Секретариат Конституционного Суда Российской Федерации уведомляет заявителя о несоответствии его обращения требованиям настоящего Федерального конституционного закона». Предложение об исключении пункта 1 из части 2 ст. 40 могло бы быть принято, если бы решение указанного вопроса целиком отдавалось на откуп Секретариату. Между тем нынешняя формулировка статьи 40 достаточно гибкая: с одной стороны, она позволяет Секретариату избавить судей от необходимости заниматься делами, заведомо к подведомственности Конституционного Суда не относящимися. Такая «фильтрационная» работа вполне по плечу Секретариату Конституционного Суда, руководство и аппарат которого, курируемые по Закону персонально судьей — секретарем, формируются с учетом характера возлагаемой на них задачи: не только сам Секретариат, но и восемь его управлений по отраслям законодательства возглавляют юристы с докторской или кандидатской степенью; юристами с учеными степенями являются и многие специалисты этих управлений Секретариата. Этот научный потенциал не является ни временным, ни, тем более, случайным, он обусловлен одной из важнейших составляющих осуществляемого Секретариатом обеспечения Конституционного Суда, как она закреплена в ч. 2 ст. 111 ФКЗоКС — «научно — аналитической». Работники Секретариата, конечно, не судьи, но утверждать на этом основании, что получаемые заявителями от руководства указанного подразделения уведомления исходят от «технических работников», не вполне корректно. С другой стороны, упомянутая статья 40 применительно к рассматриваемым случаям содержит «подстраховочную» норму: «Заявитель вправе требовать принятия Конституционным Судом Российской Федерации решения по этому вопросу». А это означает, что практически и по действующему закону, если заявитель выразит свое несогласие с уведомлением Секретариата, то решение вопроса принимается самим Конституционным Судом. Статья 10 Регламента Конституционного Суда Российской Федерации предусматривает и механизм реализации указанной «подстраховочной» нормы: «В случае, если заявителем оспаривается содержащийся в поступившем на его имя уведомлении Секретариата вывод о несоответствии обращения требованиям Закона о Конституционном Суде, Председатель Конституционного Суда поручает одному или нескольким судьям в соответствии с установленными принципами распределения обращений между судьями провести проверку обоснованности принятого Секретариатом решения. Результаты проверки не позднее месяца докладываются судьей в пленарном заседании (часть 1). При признании решения Секретариата обоснованным Конституционный Суд выносит определение о несоответствии обращения требованиям Закона о Конституционном Суде. Копия определения Конституционного Суда направляется заявителю» (часть 2).

11.2. Поскольку, по изложенным выше соображениям, пункт 1 части 2 ст. 40 должен быть сохранен, Секретариат Конституционного Суда не должен быть лишен и права «в случае, если обращение явно не подведомственно Конституционному Суду РФ, направлять его в государственные органы или организации, компетентные решать поставленные в нем вопросы». В этой связи не должно быть и в дальнейшем поддержано предложение проекта об исключении из ст. 40 части 4.

12. Заслуживает поддержки поправка к части 3 ст. 42 ФКЗоКС, в соответствии с которой Конституционный Суд впредь до завершения рассмотрения дела наделяется полномочиями приостанавливать действие оспариваемого акта или вступление в силу оспариваемого международного договора. Это особенно важно в случаях, не терпящих отлагательства. Между тем по ныне действующей редакции указанной нормы Суд может лишь предлагать сделать это компетентным органам и должностным лицам. Думается, что нет разумных оснований, по которым Конституционный Суд, наделенный полномочиями по существу аннулировать оспариваемый правовой акт, не должен быть наделен другими, несравненно меньшими, полномочиями по приостановлению действия данного правового акта впредь до завершения начатого по нему конституционного судопроизводства.

13.1. Пункт 2 части 1 ст. 43 ФКЗоКС в качестве одного из оснований для решения Конституционного Суда об отказе в принятии обращения к рассмотрению называет случаи, когда «обращения в соответствии с требованиями настоящего Федерального конституционного закона не являются допустимыми». В законопроекте предлагалось это основание отказа в принятии обращения к рассмотрению исключить. Но поскольку мотивировка и здесь отсутствовала, то ни соглашаться, ни возражать предметно не приходится. Отметим, однако, что статьями 85, 89, 97, 102 и 108 ФКЗоКС установлены условия допустимости обращений в Суд по различным категориям дел. Предусмотренный же пунктом 2 части 1 ст. 43 ФКЗоКС отказ является лишь своеобразной санкцией за нарушение условий допустимости обращения в Суд, установленных перечисленными статьями Закона, что представляется логичным.

13.2. В соответствии с частью 2 ст. 43 «в случае если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела, начатое Конституционным Судом Российской Федерации производство может быть прекращено, за исключением случаев, когда действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан». Содержавшаяся в законопроекте поправка к этой норме предлагала возможность прекращения производства в указанных случаях поставить в зависимость от воли заявителя.

Нет сомнения, что отмена или утрата силы акта, конституционность которого оспаривается, не может автоматически повлечь прекращение начатого Конституционным Судом производства. Признание неконституционности отмененного или утратившего силу акта тоже целесообразно, во-первых, для восстановления нарушенных конституционных прав и свобод граждан и, во-вторых, для решения вопроса об ответственности должностного лица, актом которого были нарушены конституционные права и свободы. Но если обязательное продолжение производства в таких случаях связывать только с признаваемым судом нарушением оспариваемым актом конституционных прав и свобод граждан, как предусмотрено действующей редакцией, то это может привести к необоснованному уменьшению числа случаев, когда производство безусловно следовало бы продолжить. В связи с этим предлагавшаяся в законопроекте поправка в целом заслуживает поддержки, хотя она и нуждается в корректировке. Если оспариваемый акт не просто отменен, а отменен по основаниям его неконституционности, то очевидно, что дальнейшее производство по обращению, оспаривающему его конституционность, хотя бы заявитель на нем и настаивал, лишено всякого смысла. Поэтому предлагавшуюся авторами законопроекта формулировку части 2 ст. 43 ФКЗоКС после запятой следует дополнить словами: а отмена оспариваемого акта осуществлена не по основаниям его неконституционности.

14. Глава VII ФКЗоКС — «Общие процедурные правила рассмотрения дел в Конституционном Суде Российской Федерации» — содержит ст. 46, которая называется «Порядок рассмотрения вопросов в пленарных заседаниях и заседаниях палат». В этой статье говорится, что «в пленарных заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации и заседаниях его палат применяется единый порядок рассмотрения вопросов, если иное не установлено настоящим Федеральным конституционным законом или Регламентом Конституционного Суда Российской Федерации». В соответствующей поправке законопроекта предлагалось исключить из статьи 46 слова «или Регламентом Конституционного Суда Российской Федерации».

Не имея возможности возражать или соглашаться с аргументацией авторов поправки, которой нет, обратим внимание лишь на разительную непоследовательность, допускавшуюся при этом в законопроекте. Часть 4 ст. 3 и статья 28 ФКЗоКС содержат положения, базовые для статьи 46 о Регламенте. В первой из названных норм Регламент Суда конституирован. Вторая (статья 28) содержит норму о том, что «в Регламенте Конституционного Суда на основе Конституции Российской Федерации и настоящего Федерального конституционного закона устанавливаются… некоторые правила процедуры и этикета в заседаниях». Запись в ст. 46, которую предлагалось исключить, сделана в соответствии с указанной нормой статьи 28, однако аналогичного предложения об ее исключении законопроект не содержит. А до тех пор, пока эта базовая для соответствующего положения статьи 46 о Регламенте норма статьи 28 сохраняется, рассматриваемое положение статьи 46 должно быть незыблемым.

15.1. Статья 53 ФКЗоКС посвящена сторонам в конституционном судопроизводстве и их представителям. В части 2 этой статьи предлагалось сделать дополнение о предоставлении членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы права представлять стороны в Конституционном Суде. При этом, в отличие, например, от адвокатов, от них не требуется документального подтверждения полномочий. Впечатление, которое это произвело на меня и на тех, с кем я советовался, является дополнительным аргументом в подтверждение того, что говорилось в начале данной публикации о пользе развернутой пояснительной записки к проекту закона. Не зная, какие предполагаемые авторами блага таит в себе данное положение законопроекта, я и мои собеседники усмотрели в нем право депутатов Госдумы и членов Совета Федерации вступать в конституционное судопроизводство в качестве сторон вообще. Поэтому в первоначально написанном варианте статьи я даже назвал то негативное, что такое нововведение способно было наверняка внести в конституционное судопроизводство: побуждать состоятельных граждан выбирать своими представителями в конституционном судопроизводстве влиятельных губернаторов, руководителей законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и депутатов Государственной Думы. В связи с этим я выражал и опасение, что реализация этого предполагаемого (воображаемого) предложения может лишь стимулировать коррупцию.

Однако, как можно судить из доклада Е.Б. Мизулиной на заседании Госдумы, речь идет всего лишь о представительстве в конституционном судопроизводстве депутатами Государственной Думы и «сенаторами» Совета Федерации, с чем, конечно, не согласиться нельзя при условии, однако, что соответствующие полномочия должны быть подтверждены самой Думой или ее Советом. Иначе может случиться, что по одному и тому же вопросу от имени, например, Госдумы могут прийти в Конституционный Суд разные депутаты с противоположными позициями.

15.2. См. вместе с п. 6 и п. 19.

16. В части 1 ст. 58 ФКЗоКС имеется общая норма о том, что «председательствующий в заседании Конституционного Суда Российской Федерации руководит заседанием». Через запятую дается поясняющая часть этой нормы: «принимая необходимые меры к обеспечению установленного порядка разбирательства, его полноты и всесторонности, фиксации его хода и результатов; устраняет из разбирательства все, что не имеет отношения к рассматриваемому делу». Законопроект предлагал исключить это «дополнение», с чем согласиться никак нельзя. Ведь оно, с одной стороны, наполняет конкретным содержанием норму о руководстве председателя заседанием, и, с другой стороны, оно же строго очерчивает рамки, за которые председатель не должен выйти в ходе заседания, что особенно ценно и должно быть обязательно сохранено.

17. Согласно нынешней редакции ст. 61 ФКЗоКС рассмотрение дела может быть отложено в случае, если Конституционный Суд Российской Федерации найдет, что требуется дополнительное изучение вопроса, которое невозможно произвести в том же заседании вследствие неявки стороны, свидетелей, эксперта, явка которых была признана обязательной, а также непредставления необходимых материалов, но не указывается срок, на который переносится рассмотрение дела. Конечно, не всегда можно заранее определить с точностью время, требуемое для разрешения проблем, возникших в подготовке дела к слушанию. Но отсутствие каких-либо временных ограничителей расхолаживает Суд, не стимулирует элементарной его расторопности, что чревато волокитой, неизбежно вызывающей нарекания со стороны заявителей. Поэтому предлагаемый в законопроекте выход из этого положения — перенос «на срок не более одного месяца со дня принятия решения об отложении заседания» — следует считать оптимальным.

18. В статье 68 ФКЗоКС, посвященной прекращению производства по делу, содержится одно четко сформулированное положение: «Конституционный Суд Российской Федерации прекращает производство по делу в случаях, если в ходе заседания будут выявлены основания к отказу в принятии обращения к рассмотрению». Остальные положения этой статьи представляются путаными и не очень вразумительными. Поэтому с необходимостью что-то с ними сделать не согласиться нельзя. Однако нет уверенности в том, что именно исключение формулировок, а не их совершенствование является наиболее правильным. Возникают сомнения и в том, что вопрос достаточно глубоко проработан.

19. См. вместе с п. 6 и п. 15.2.

20. Крайне сомнительным представляется предложение о введении (дополнив ФКЗоКС статьей 79-1) порядка пересмотра Конституционным Судом собственных решений по вновь открывшимся или новым обстоятельствам. Во-первых, содержание статьи оказалось шире ее названия. Она называется «Пересмотр решений по вновь открывшимся обстоятельствам», а в самой статье читаем: «При наличии обращения о вновь открывшихся или новых обстоятельствах, соответствующего требованиям настоящего Федерального конституционного закона, Конституционный Суд Российской Федерации может назначить новое рассмотрение дела, по которому ранее было вынесено решение». Во-вторых, гражданскому, арбитражному и уголовному судопроизводствам, в которых есть пересмотр судебных решений по вновь открывшимся обстоятельствам, в качестве основания такого пересмотра новые обстоятельства неизвестны. В-третьих, прямая аналогия с производством в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах в данном случае неуместна. Согласно части 2 статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в отличие от указанных судов «Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права». Более того, в соответствии с указанной нормой Конституционный Суд Российской Федерации при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов». То есть предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации во всех случаях является то, что целиком или почти целиком лежит «на поверхности».

Необходимость и возможность пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам решений, принимаемых в остальных видах судопроизводства, действующих в Российской Федерации, обусловлены спецификой как предмета доказывания, так и способов, с помощью которых осуществляется в них сам процесс доказывания, допускающих немалую вероятность, например, лжесвидетельств и представления подложных документов, способных ввести суд в заблуждение. Достаточно обратиться, например, к тому, что в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 384 УПК РСФСР считается первой группой оснований для возобновления уголовного дела по вновь открывшимся обстоятельствам: «установленная вступившим в законную силу приговором суда заведомая ложность показаний свидетеля или эксперта, а равно подложность вещественных доказательств, протоколов следственных и судебных действий и иных документов или заведомая ложность перевода, повлекшие за собой постановление необоснованного или незаконного приговора».

Другая группа оснований к возобновлению производства по вновь открывшимся обстоятельствам обусловлена тем, что по всей стране число судей только в судах общей юрисдикции составляет около полутора десятка тысяч, среди которых, к сожалению, иногда оказываются и недобросовестные люди, о чем свидетельствуют факты привлечения их к уголовной ответственности. Армия должностных лиц, причастных к расследованию уголовных дел, злоупотребления которых могут обусловить вынесение неправосудного приговора суда, превышает число судей судов общей юрисдикции в несколько раз. Соответственно статистика свидетельствует о еще большем числе злоупотреблений указанных должностных лиц — оперативных работников, следователей, прокуроров. Отсюда и следующие две группы предусмотренных п. 2 и 3 ст. 384 УПК РСФСР оснований к возобновлению производства по уголовному делу по вновь открывшимся обстоятельствам: «установленные вступившим в законную силу приговором суда преступные злоупотребления судей, допущенные ими при рассмотрении данного дела; установленные вступившим в законную силу приговором суда преступные злоупотребления лиц, производивших расследование по делу, повлекшие постановление необоснованного и незаконного приговора или определения суда о прекращении дела».

Теперь сравним со всем этим деятельность, «для решения исключительно вопросов права», всего девятнадцати (!) судей Конституционного Суда Российской Федерации, назначение которых происходит в условиях, в высокой степени гарантирующих отсев недостойных. Хотя подбор кандидатов, скорее всего, происходит не без учета определенной политической их заангажированности, но это уже другой вопрос, о котором нужно говорить специально. Здесь лишь отметим, что в условиях нынешней России это в принципе стало неизбежным. Вместе с тем приходится признать, что, конечно, нельзя вовсе исключить в конституционном судопроизводстве упомянутых выше негативных явлений, свойственных, в частности, уголовному судопроизводству, однако их острота, а главное — их влияние на характер решения, в данном виде судопроизводства представляются ничтожными. Бесспорно одно: при решении вопроса о необходимости и возможности введения в конституционное судопроизводство института пересмотра решений по вновь открывшимся обстоятельствам нужно исходить не из умозрительных построений, а из действительной потребности жизни, которая может быть выведена лишь из солидного изучения практики принятия решений Конституционным Судом Российской Федерации. При этом основывать соответствующие выводы следует не просто на тех или иных ошибочных (или кажущихся ошибочными) решениях Конституционного Суда, а на тех из них, после вынесения которых выявились существенные для дела обстоятельства, не известные и не могущие быть известными заявителю.

Нельзя исключить, что на такой фундаментальной основе и в самом деле может быть признана необходимость введения института пересмотра решений Конституционного Суда РФ по вновь открывшимся обстоятельствам, но такую глубокую проработку вопроса нужно еще осуществить. Если в результате нее и будет признана необходимость данного института, то и тогда нельзя ограничиваться лишь декларацией: нужно предусмотреть еще и механизм его применения, чего законопроект не содержал.

21. В законопроекте предлагалось воспроизвести в части 1 ст. 96 ФКЗоКС предусмотренное Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и Федеральным конституционным законом «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» право Генерального прокурора Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека Российской Федерации обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан. Это никаких возражений не вызывает. Однако, по нашему мнению, делать это следует не за счет «иных органов и лиц», указанных в упомянутой части 1 ст. 96 ФКЗоКС, как это предлагалось в законопроекте, а наряду с ними. Формулировка части 1 статьи 96 не исключает возможности появления в соответствии с каким-либо другим федеральным законом новых субъектов обжалования в Конституционном Суде нарушений прав и свобод граждан. Нет никакой целесообразности исключать такую возможность.

Представляется, что завершить анализ проекта Федерального конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» было бы уместно словами, которые совсем не случайно вынесены в заголовок данной публикации: «ухудшить нельзя, улучшить!».

Проект

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН

О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ

КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН «О КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Статья 1. Внести в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» следующие изменения и дополнения:

1. Из части первой статьи 3 исключить пункт седьмой.

2. Из части четвертой статьи 7 после слов «какое бы то ни было ограничение» исключить слово «правовых».

3. Часть вторую статьи 21 после пункта третьего дополнить новым пунктом (3*) следующего содержания: «по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации».

4. Подпункт «а» пункта первого части второй статьи 22 дополнить словами: «…за исключением случаев, предусмотренных пунктом 3* части второй статьи 21 настоящего Федерального конституционного закона».

5. В статье 29:

— заголовок изложить в следующей редакции: «Невмешательство в деятельность Конституционного Суда Российской Федерации».

6. Часть вторую из статьи 32 исключить.

7. В статье 36:

— в заголовке исключить слова «и основания»;

— часть вторую исключить.

8. В пункте седьмом части второй статьи 37 слова «настоящем Федеральном конституционном законе» заменить словами «статье 3 настоящего Федерального конституционного закона».

9. Пункт первый части первой статьи 38 после слова «акта» дополнить словами «или отдельного положения акта».

10. В статье 39:

— из части первой исключить абзац второй;

— третий абзац считать абзацем вторым, дополнив его после слова «гражданина» словами «или юридического лица».

11. В статье 40:

— из части второй исключить пункт первый;

— часть четвертую исключить.

12. В части третьей статьи 42 слова «может обратиться к соответствующим органам и должностным лицам с предложением о приостановлении действия» заменить словами «вправе приостановить действие».

13. В статье 43:

— из части первой исключить пункт второй;

— часть вторую изложить в новой редакции: «В случае, если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела, начатое Конституционным Судом Российской Федерации производство не может быть прекращено, если сторона — заявитель возражает против прекращения дела по этому основанию».

14. Из статьи 46 исключить слова «или Регламентом Конституционного Суда Российской Федерации».

15. В статье 53:

— часть вторую после слов «Представителями сторон могут быть» дополнить словами «члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, а» — и далее по тексту;

— после части третьей дополнить новой частью следующего содержания: «Решение Конституционного Суда Российской Федерации об отклонении ходатайства должно быть мотивировано»;

— часть четвертую считать частью пятой.

16. Из части первой статьи 58 после слова «заседанием» исключить слова «принимая необходимые меры к обеспечению установленного порядка разбирательства, его полноты и всесторонности, фиксации его хода и результатов; устраняет из разбирательства все, что не имеет отношения к рассматриваемому делу».

17. Статью 61 изложить в новой редакции: «Рассмотрение дела может быть отложено в случае, если Конституционный Суд Российской Федерации найдет, что требуется дополнительное изучение вопроса, которое невозможно произвести в том же заседании вследствие неявки стороны, свидетеля или эксперта, явка которых была признана обязательной, а также непредставления необходимых материалов. В этом случае дата рассмотрения дела может быть перенесена Конституционным Судом Российской Федерации на срок не более одного месяца со дня принятия решения об отложении заседания. Заседание по делу, рассмотрение которого было отложено, начинается сначала или с момента, на котором оно было отложено».

18. В статье 68 исключить слова «или будет установлено, что вопрос, разрешаемый законом, иным нормативным актом, договором между органами государственной власти, не вступившим в силу международным договором Российской Федерации, конституционность которых предлагается проверить, не получил разрешения в Конституции Российской Федерации или по своему характеру и значению не относится к числу конституционных».

19. Часть пятую статьи 74 после слов «Определения Конституционного Суда Российской Федерации» дополнить словами «с обязательным указанием мотивов их принятия».

20. Дополнить Федеральный конституционный закон новой статьей 79-1 следующего содержания:

«Статья 79-1. Пересмотр решения по вновь открывшимся обстоятельствам

При наличии обращения о вновь открывшихся или новых обстоятельствах, соответствующего требованиям настоящего Федерального конституционного закона, Конституционный Суд Российской Федерации может назначить новое рассмотрение дела, по которому ранее им было вынесено решение».

21. В части первой статьи 96 слова «а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе» заменить словами «а также Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и Генеральный прокурор Российской Федерации».

Статья 2. Настоящий Федеральный конституционный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Президент

Российской Федерации