Правовое регулирование органов исполнительной власти

04-03-19 admin 0 comment

Пронина В.С.
Журнал российского права, 1998.


Пронина Вера Сергеевна — главный научный сотрудник ИЗиСП.

Переход к рыночной экономике изменил соотношение централизации и децентрализации в управлении. В связи с этим изменилось и содержание деятельности министерств, государственных комитетов и других органов исполнительной власти. На него повлияло развитие самостоятельности предприятий различных форм собственности, расширение функций Правительства Российской Федерации и администраций территорий. В этих условиях возросло значение правильного выбора форм органов исполнительной власти. Совершенствование организации этих органов, их систем предопределяет необходимость постоянного их взаимодействия на всех уровнях, и особенно в сферах совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов.

Виды органов исполнительной власти, их правовой статус и наименования сложились исторически. Наиболее распространенным видом подведомственных Правительству РФ органов были и остаются министерства. Но, кроме того, существует множество других органов различного иерархического уровня, которые осуществляют отраслевые, межотраслевые, контрольные и другие функции. Для всех систем характерна соподчиненность объектов управления, что обеспечивает деятельность органов управления в соответствии с теми задачами, которые перед ними поставлены.

До принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. органы исполнительной власти действовали в соответствии с законами СССР. В определенной мере существовали способы упорядочения систем и взаимоотношений органов в этих системах. Государственная дисциплина была основой, при которой механизм управления действовал без сбоев.

Изменение соотношения централизации и децентрализации в управлении, содержание деятельности центрального звена управления, территориальных органов и объектов управления во многом обусловливалось развитием самостоятельности предприятий, появлением различных форм собственности, сокращением функций министерств и других вышестоящих органов и расширением функций Президента Российской Федерации, Правительства РФ, правительств республик, администраций территорий. В результате решение этих новых и сложных задач повлекло за собой многочисленные преобразования систем управления. Так, 30 сентября 1992 года <*> появилось несколько указов Президента России, направленных на определение организационно — правового статуса органов федеральной исполнительной власти и упорядочение их систем. Закон РФ «О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации» от 22 декабря 1992 года <**> определил виды центральных органов, подведомственных Правительству РФ: министерства, государственные комитеты и ведомства при Совете Министров РФ. Согласно закону министерства должны были осуществлять отраслевое управление, государственные комитеты — межотраслевое управление. Предусматривалась необходимость разработки закона РФ «О центральных органах государственного управления в Российской Федерации» и Перечня центральных органов управления Российской Федерации, утверждаемых законами. Принятие этих актов должно было упорядочить систему центральных органов.

———————————

<*> См.: Ведомости РСФСР. 1992, N 41. Ст. 2278.

<**> См.: Ведомости РСФСР. 1993, N 1. Ст. 14.

Новая Конституция Российской Федерации иначе подошла к определению правового статуса органов исполнительной власти, изменила состав Правительства РФ. В ст. 83, п. «д», и ст. 110, п. 2 Конституции говорится лишь о порядке назначения министров и о том, что в состав Правительства РФ входят только федеральные министры. Неполноту конституционного регулирования должен был восполнить Указ Президента РФ от 10 января 1994 года «О структуре федеральных органов исполнительной власти» <*>. К сожалению, и в нем не решались ключевые проблемы подведомственных Правительству органов, не определялось их правовое положение, место различных органов в общей системе исполнительной власти.

———————————

<*> См.: СЗ РФ. 1994, N 3. Ст. 190.

В Указе Президента РФ от 10 января 1994 года изменены наименования подведомственных Правительству РФ органов. Вместо «центральных органов» министерства и ведомства стали именоваться «федеральными» органами исполнительной власти. Это не позволяет отделить их от самого Правительства РФ, также носящего наименование «федеральный орган», и от органов, вообще не относящихся к государственным (хозяйственных, коммерческих и других). Нельзя признать удачным и стремление к переименованию различных по виду органов. Так, происходило преобразование государственных комитетов в «комитеты», государственных инспекций в различные «службы» и «департаменты». Термин «государственный» в наименовании органа — это отличительный признак, поднимающий престиж этого органа и показывающий важность выполняемых им функций.

В соответствии с этим Указом Президента усложняется положение федеральных органов исполнительной власти в связи с изменением правового статуса ряда министерств: обороны, внутренних дел, иностранных дел, а также отдельных ведомств, например: Государственной архивной службы, информации и других. Министерства юридически подведомственны Правительству РФ, но фактически они становятся «президентскими органами», поскольку подведомственны и Президенту.

Нечеткость определений Указа Президента РФ, касающихся федеральных органов управления, вызывала трудности при применении его на практике. Все это привело к изданию двух новых Указов Президента РФ от 14 августа 1996 г. — N 1176 и N 1177 «О системе федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации» и «О структуре федеральных органов исполнительной власти» <*>, ставших серьезной попыткой упорядочить систему и структуру федеральных органов власти. Однако строгого разделения федеральных органов власти все-таки не получилось. Согласно указам в «систему органов» и в их «структуру» могут входить органы исполнительной власти Российской Федерации. Это — министерства РФ и иные федеральные органы исполнительной власти, такие, например, как государственные комитеты РФ, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России. Указ Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» закреплял путем перечисления все соответствующие органы.

———————————

<*> См.: Там же, N 34. Ст. 4082.

Наиболее значимым является Указ Президента РФ «О системе федеральных органов исполнительной власти», в котором были даны понятия «министерства» и «государственного комитета». В нем определяется, что министерство — это федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, координирующий деятельность органов в порученной ему сфере. Государственный комитет — это федеральный орган исполнительной власти, действующий коллегиально и осуществляющий координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Госкомитет возглавляет председатель Госкомитета Российской Федерации, который не входит в состав Правительства РФ.

Закреплялись указами и другие виды органов: федеральная служба России, Российское агентство, федеральный надзор, которые относились к федеральным органам исполнительной власти, «осуществляющим специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения». Возглавляют «службы» руководители федеральной службы России, а Российское агентство — генеральный директор. Надзорные органы возглавляли начальники федерального надзора России.

Согласно Конституции РФ министры назначаются Президентом РФ. Руководители всех других перечисленных органов назначаются на должность и освобождаются от нее Председателем Правительства РФ. До новой Конституции РФ органы, кроме министерств, назывались обобщающим их понятием «ведомства». Целесообразно было бы вернуться к использованию этого термина, что упростило бы понимание терминологии служащими, а также населением.

Необходимо выделить из существующего ныне обобщающего понятия «федеральные органы исполнительной власти» прежде всего Правительство Российской Федерации. Только оно должно именоваться «федеральным органом исполнительной власти». Министерства же, государственные комитеты и другие органы управления России могли бы называться «центральными органами управления». Этот оправдавший себя за многие годы термин мог бы служить более четкому положению органов в аппарате. В свою очередь, при определении министерств и других органов целесообразно устанавливать не только «сферы» деятельности органов, но и подчеркивать «отраслевое управление» там, где оно осуществляется. Это будет серьезным разграничением деятельности органов по существу. О том, как в настоящее время определены федеральные органы исполнительной власти, может свидетельствовать Указ Президента РФ от 9 июля 1997 г. N 710 <*>. В указе, посвященном «структуре» федеральных органов исполнительной власти, во-первых, названо Правительство Российской Федерации, а, во-вторых, — министерства, государственные комитеты и иные федеральные органы исполнительной власти <**>.

———————————

<*> См.: СЗ РФ. 1997, N 28. Ст. 3422.

<**> Перечень министерств, государственных комитетов и иных федеральных органов исполнительной власти, помещенный в Указе Президента Российской Федерации от 9 июля 1997 года, таков:

Федеральные министерства — Министерство Российской Федерации по атомной энергии; Министерство внешних экономических связей и торговли Российской Федерации; Министерство внутренних дел Российской Федерации; Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Министерство Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям; Министерство здравоохранения Российской Федерации; Министерство иностранных дел Российской Федерации; Министерство науки и технологий Российской Федерации; Министерство обороны Российской Федерации; Министерство общего и профессионального образования Российской Федерации; Министерство природных ресурсов Российской Федерации; Министерство путей сообщения Российской Федерации; Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации; Министерство Российской Федерации по сотрудничеству с государствами — участниками Содружества Независимых Государств; Министерство топлива и энергетики Российской Федерации; Министерство транспорта Российской Федерации; Министерство труда и социального развития Российской Федерации; Министерство финансов Российской Федерации; Министерство экономики Российской Федерации; Министерство юстиции Российской Федерации.

Иные федеральные органы исполнительной власти:

Государственные комитеты Российской Федерации — Государственный антимонопольный комитет Российской Федерации; Государственный высший аттестационный комитет Российской Федерации; Государственный комитет Российской Федерации по вопросам развития Севера; Государственный комитет Российской Федерации по государственным резервам; Государственный комитет Российской Федерации по делам молодежи; Государственный комитет Российской Федерации по жилищной и строительной политике; Государственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству; Государственный комитет Российской Федерации по кинематографии; Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды; Государственный комитет Российской Федерации по печати; Государственный комитет Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства; Государственный комитет Российской Федерации по связи и информатизации; Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации; Государственный комитет Российской Федерации по статистике; Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом (Указом Президента Российской Федерации от 30 сентября 1997 года преобразован в Министерство государственного имущества); Государственный таможенный комитет Российской Федерации; Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре и туризму.

Федеральные комиссии России — Федеральная комиссия по недвижимому имуществу и оценке недвижимости; Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг; Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации.

Федеральные службы России — Федеральная авиационная служба России; Федеральная архивная служба России; Федеральная служба безопасности Российской Федерации; Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю; Служба внешней разведки Российской Федерации; Федеральная служба геодезии и картографии России; Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Федеральная служба России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению; Федеральная дорожная служба России; Федеральная служба железнодорожных войск Российской Федерации; Федеральная служба лесного хозяйства России; Федеральная миграционная служба России; Государственная налоговая служба Российской Федерации; Федеральная служба России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию; Федеральная служба охраны Российской Федерации; Федеральная пограничная служба Российской Федерации; Федеральная служба России по регулированию естественных монополий в области связи; Федеральная служба России по регулированию естественных монополий на транспорте; Федеральная служба России по телевидению и радиовещанию.

Российские агентства — Российское космическое агентство; Российское агентство по патентам и товарным знакам, Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации.

Федеральные надзоры России — Федеральный горный и промышленный надзор России: Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности.

Управление делами Президента Российской Федерации.

Приведенный перечень еще раз подтверждает, что термин «структура», куда входят «федеральные органы исполнительной власти», объединяет наряду с министерствами все другие формы органов. Целесообразно было бы изменить наименование Указа, назвав его «Перечень федеральных органов исполнительной власти» или «Виды органов исполнительной власти».

К сожалению, в настоящее время нет единого толкования терминологии: «система органов» и «структура органов». Понятие «структура» — это распространенный в социологии термин, характеризующий (в переводе с латинского) устройство, сложение того или иного объекта. Ранее юристы правильно использовали это понятие для определения внутреннего строения какого-либо органа. Оно использовалось также при определении общего штатного расписания органа, при его наименовании, установлении его структурных подразделений, определении заработной платы сотрудников. Другими словами, «структура органа» (с учетом финансов) в правовых актах понималась как внутреннее его строение.

Увлечение некоторых юристов социологией привело к тому, что без учета принципов сложившихся наименований в законодательстве этот термин стали использовать и для характеристики природы органов и даже для определения целых систем органов.

Понятие «система органов», с точки зрения юридической, более точное. «Систему» (от греческого systema) рассматривают как соединение факторов, явлений и т.п. в одно законченное целое, согласно принципам или закону, либо она расшифровывается как совокупность частей, связанных общей функцией. В широком смысле — это порядок, планомерность, правильность в расположении частей, связанное целое, которое отражает и определенные требования дисциплинарного характера.

Министерства и ведомства имеют подчиненные системы органов. Иными словами, органы этой системы находятся в дисциплинарных отношениях с вышестоящими органами, что позволяет всем органам системы выполнять задачи, поставленные перед ними.

В актах часто упоминают «системы», однако речь при этом идет о связях «по горизонтали». Для усиления государственной дисциплины в Федерации в целом целесообразно создавать «системы» по вертикали у каждого федерального органа. Это усилило бы требовательность и ответственность за выполнение поставленных задач.

Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 77) устанавливает, что в пределах ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему. «Единая система», как уже говорилось, предполагает определенную связь по вертикали и обозначает не что иное, как совокупность различных объектов управления, подведомственных соответствующему центру (министерствам, госкомитетам, ведомствам). Однако ее укрепление складывается очень трудно. До «перестройки» единая система и взаимоотношения органов в ней гарантировались «двойным подчинением» этих органов, что обеспечивало дисциплину во всей системе. К сожалению, этот принцип в настоящее время не действует, других же гарантий обеспечения дисциплины не существует. Поэтому взаимоотношения с одноименными органами субъектов Федерации представляют большие трудности, что в целом отражается на состоянии государственной дисциплины в стране. Поэтому целесообразно было бы изучить практику «двойного подчинения» — для органов, действующих в сфере «совместной компетенции». Желательно предусмотреть одинаковые по форме органы в Федерации и в системе ее субъектов (провести унификацию форм).

Для совершенствования организации исполнительной власти целесообразно разработать Федеральные законы «Об органах исполнительной власти Российской Федерации» и «Об органах исполнительной власти в субъектах Российской Федерации», в которых определить формы органов и взаимоотношения их с органами субъектов Федерации, предусмотреть усиление вертикальных систем. Думается, что эти Законы устранят многочисленные реорганизации аппарата, прекратят практику изменения наименований органов, что приведет к упорядочению системы органов исполнительной власти в стране.

Следовало бы также закрепить единство подхода к созданию положений о тех или иных органах федеральной исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К сожалению, такого единства сейчас нет. Об этом свидетельствует принятие положений в 1996 — 1997 гг. об органах исполнительной власти. В них закреплялись преимущественно задачи органа и его права, а функции и обязанности практически не определялись, что признать правильным нельзя. Задачи — это ведь только цели, определяемые в общем плане. В положениях нет обязанностей органов, а через функции они не устанавливаются. Следовательно, нет и ответственности в случаях «бездействия» органа. Правительство РФ придерживалось таких подходов к правовому регулированию подчиненных ему органов.

В последнее время подход к правовому регулированию изменился. Содержание положений об органах Правительства РФ стало иным, более четким, о чем свидетельствуют, например, такие акты, как Положения о Министерстве Российской Федерации по атомной энергии <1>; о Министерстве общего и профессионального образования Российской Федерации <2>; о Министерстве внешних экономических связей и торговли Российской Федерации <3>; о Министерстве природных ресурсов <4>; о Министерстве здравоохранения <5>; о Министерстве транспорта Российской Федерации <6>; о Министерстве культуры <7>; о Министерстве науки и технологий <8>.

———————————

<1> См.: СЗ РФ. 1997, N 15. Ст. 1794.

<2> См.: Там же. Ст. 1796.

<3> См.: Там же. Ст. 1798.

<4> См.: Там же, N 21. Ст. 2483.

<5> См.: Там же, N 23. Ст. 2691.

<6> См.: Там же, N 24. Ст. 2758.

<7> См.: СЗ РФ. 1997, N 24. Ст. 2762.

<8> См.: Там же. N 38. Ст. 4382.

В этих положениях устанавливаются задачи, функции и права. Единственно, не очень оправданным является установление большого количества задач. При этом некоторые из них формулируются практически как функции. Целесообразно укрупнить их, а часть из них помещать в разделе «функции».

Демократизация всех сторон общественной жизни предполагает укрепление законности в государстве. Одним из способов этого является установленная законодательством иерархия различных форм правовых актов, издаваемых государственными органами. Сейчас у федеральных органов исполнительной власти (управления) нет единого подхода к определению форм правовых актов. Министерства и различного вида ведомства издают и постановления, и приказы, и распоряжения, и инструкции, и указания, и письма, и т.п. Было бы правильно в законе о федеральных органах исполнительной власти унифицировать формы правовых актов, используя многолетний опыт работы министерств и ведомств. Поэтому совершенствование издания правовых актов и унификация их форм в федеральном звене управления будут служить не только повышению эффективности деятельности министерств и других органов, но и укреплению законности в стране.

В условиях усложнения управления должна происходить специализация органов в зависимости от вида деятельности, которую они осуществляют. Именно это определяет особенности компетенции органов, являющейся главным основанием для выбора форм и издания нормативных актов межотраслевого, общеобязательного значения. Поэтому при подготовке положений о министерствах и других федеральных органах управления целесообразно определять функции органов с учетом законодательства о предприятиях и организациях, а также учитывать полномочия субъектов Федерации. Кроме того, при взаимодействии федеральных органов с местным самоуправлением необходимо выделять конкретные случаи согласования их действий.

В условиях рыночных отношений, наличия предприятий и организаций разных форм собственности возрастает значение методического руководства со стороны федеральных органов и актов, реализующих эти функции. Министерства и другие органы, осуществляющие методическое руководство, могут пойти по пути издания рекомендаций, которые дадут возможность объектам управления самостоятельно решать вопросы о формах и методах их выполнения. Правовые акты с рекомендательным содержанием могут издаваться и при распространении опыта работы по системе.

Актуальна и проблема обеспечения согласованности в деятельности разных федеральных органов между собой, а также с субъектами Федерации при реализации сходной по содержанию компетенции. Совместное принятие решения в процессе взаимодействия федеральных органов с органами субъектов Федерации, поиск путей разрешения возникающих конфликтов и разногласий будут способствовать эффективной деятельности. Необходимость совместных действий органов исполнительной власти так же обусловлена развитием рыночных отношений, межотраслевых связей, стремлением обеспечить свои и общегосударственные интересы.

В настоящее время почти все министерства и ведомства России стали использовать «договорные отношения» и различного рода «соглашения». Заметим, что договорные процедуры и соглашения между партнерами не являются чем-то новым, они практиковались и ранее, хотя в значительно меньшей степени.

Степень самостоятельности федеральных органов при их взаимоотношениях с органами, входящими в систему, во многом зависит от того, является ли та или иная функция управления исключительно федеральной либо при ее помощи происходит реализация предметов совместного ведения, определенных Конституцией РФ. От этого зависят и организационно — правовые формы деятельности в организации всех уровней. Порядок принятия решений по согласованию и совместных решений должен утверждаться с учетом этого разграничения.

Указом Президента РФ от 20 июля 1994 года было утверждено Положение о Комиссии при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, на которую возложены рассмотрение вопросов и выработка предложений по правовому обеспечению разрабатываемых договоров и нормативных актов, касающихся разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ, обеспечению их взаимодействия и подготовке заключений при передаче полномочий, контроль за соблюдением сторонами принятых решений.

Думается, что при реализации Указа основное внимание должно быть обращено не столько на разграничение предметов ведения, так как это конституционный вопрос (он может повлечь изменение Конституции РФ), сколько на разграничение полномочий.

При разработке конкретных договоров, правовых актов могут возникать проблемы по конкретизации разграничения полномочий Федерации и ее субъектов. Решая эти проблемы, важно определить, какие вопросы, функции, объекты собственности, организации, учреждения могут находиться в ведении Федерации либо ее субъектов. При осуществлении их правового оформления надо найти такие определения, которые исключали бы возможность для федеральных органов вторгаться в сферу деятельности субъектов Федерации, и наоборот. Поэтому без участия специалистов соответствующих отраслей решать задачи разграничения полномочий в отрасли не представляется возможным.

Опыт показывает, что практика осуществления договоров между органами с учетом сложности самой системы органов — не простой процесс. Сложности возникают как при реализации договоров, так и в плане контроля за их выполнением. В положениях целесообразно закреплять необходимость договаривающихся сторон действовать «совместно» или «по согласованию».

Формулировка «совместно» предполагает действия равных по положению субъектов управленческих отношений, к компетенции которых отнесены решение какого-либо вопроса и принятие правового акта, а также определенный метод урегулирования разногласий. При наличии формулировки «по согласованию» происходит, казалось бы, одностороннее волеизъявление субъекта управления. Однако он действует не беспредельно по своему усмотрению, а вынужден считаться с мнением другой стороны — его соисполнителями. Если появились разногласия, и в том, и в другом случае должен начинаться процесс согласования мнений с целью достижения определенных правовых последствий.

В последние годы получает широкое распространение «делегирование полномочий». Одним этим термином обозначаются разные поручения Правительства нижестоящим органам. Это — и разовые поручения при оперативном руководстве, и нормативные поручения Правительства, действующие на определенные и даже неопределенные периоды. В последнем случае компетенция нижестоящих органов расширяется. В результате возникает особый вид «делегирования полномочий», который можно рассматривать как способ формирования компетенции нижестоящего органа.

Закон о Совете Министров — Правительстве РФ (1992 г.) определял, что Правительство может передавать министерствам и ведомствам лишь «решение отдельных вопросов». Представляется, что такая формулировка в наибольшей степени соответствует содержанию понятия «делегирование полномочий». При закреплении этого понятия в правовых актах, особенно при взаимоотношениях субъектов Федерации с местным самоуправлением, целесообразно устанавливать правило, согласно которому передача решения вопросов должна происходить с согласия органов, которым адресуется это поручение.

К сожалению, в настоящее время федеральные органы не обладают достаточными финансово — материальными средствами, которые ранее в определенной степени подстегивали подчиненные им органы к выполнению поставленных задач. Поэтому приобретает особое значение согласование вопросов во всех случаях с органами, входящими в систему центральных органов. Особенно важной становится проблема определения функций, которые может осуществлять каждый из участников управления самостоятельно. Необходим также налаженный и независимый контроль за действиями органов субъектов Федерации.

Совершенствование законодательства о федеральных органах исполнительной власти должно, по нашему мнению, сыграть особую служебную роль: 1) обеспечить унификацию видов органов и их систем, их организационно — правовые формы в соответствии с видом деятельности, которую они выполняют; 2) усилить эффективность деятельности этих органов в условиях рыночных отношений путем более четкого определения их прав и гарантий при их осуществлении; 3) повысить престижность этих органов и их влияние на обеспечение единства совместных действий.