К вопросу о процессуальном статусе сотрудников исправительных учреждений

04-03-19 admin 0 comment

Беляков А.В.
Электронный ресурс, 2010.


В статье рассматривается проблема определения процессуального статуса сотрудников исправительных учреждений. Автор предлагает решить рассматриваемую проблему путем внесения ряда изменений в действующее законодательство.

Ключевые слова: орган дознания, уголовно-исполнительная система, федеральная служба исполнения наказаний, неотложные следственные действия, возбуждение уголовного дела.

The article is devoted to the problems concerning procedural power of the corrections staff. The author offers a number of changes in active legislation for the given problem decision.

Key words: agency of inquiry, the Prison Service, Criminal-Executory System, initiation of criminal case, urgent investigative action.

Вопрос о процессуальном статусе исправительных учреждений <1>, об отнесении их к перечню органов дознания и наделения последних соответствующими полномочиями <2> был и остается дискуссионным.

———————————

<1> Далее — ИУ.

<2> См.: Ковалев В.М. К вопросу о производстве дознания в исправительных учреждениях // Уголовно-процессуальные и криминалистические проблемы дознания / Под ред. Б.Б. Казака. Рязань: Академия права и управления Минюста России, 2003. С. 16; Бирмамитова С.А. Доказывание на досудебных стадиях уголовного процесса по делам о преступлениях, совершенных осужденными в исправительных колониях: Дис. … канд. юрид. наук 12.00.09. М., 2007. С. 29 — 30; Александрова О.П. Институт неотложных следственных действий в деятельности оперативных аппаратов ФСИН России // Особенности уголовно-процессуальной деятельности в органах и учреждениях ФСИН России: Сб. материалов межвузовского научно-практического семинара (Вологда, 31 октября 2006 г.) / Под ред. канд. юрид. наук, доцента А.А. Крымова. Вологда: ВИПЭ ФСИН России, 2007. С. 30 — 36; информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 3 марта 2009 г. N 69-14-2009 «О практике прокурорского надзора за исполнением уголовно-процессуального законодательства в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы».

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 40 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации <3> к органам дознания относятся органы внутренних дел Российской Федерации, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. Статья 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» <4> предоставляет право на осуществление оперативно-розыскной деятельности <5> оперативным подразделениям Федеральной службы исполнения наказания <6>. По буквальному смыслу законодательной формулировки ФСИН, являясь органом исполнительной власти и имея в своем составе оперативные подразделения, является органом дознания. Обязательным признаком органа дознания в данном случае является право осуществления им оперативно-розыскной деятельности.

———————————

<3> Далее — УПК РФ.

<4> Далее — ФЗ «Об ОРД».

<5> Далее — ОРД.

<6> Здесь и далее — ФСИН.

В соответствии с Положением о Федеральной службе исполнения наказаний ФСИН России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания. ФСИН России осуществляет также управление территориальными органами ФСИН России и непосредственно подчиненными учреждениями <7>. То есть, по сути, ФСИН — это центральное подразделение уголовно-исполнительной системы, и по буквальному толкованию положений, содержащихся в ст. 40 УПК и ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», только данное подразделение во всей системе имеет право осуществлять полномочия органа дознания. Однако такие полномочия в большей степени необходимы ИУ, на территории которых совершаются преступления.

———————————

<7> Перечень учреждений, непосредственно подчиненных ФСИН, утвержден Приказом ФСИН России от 16 ноября 2005 г. N 863.

Представляется, что обозначенная проблема может быть решена путем внесения изменений в п. 8 ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», который необходимо изложить в следующей редакции: «учреждения и органы Федеральной службы исполнения наказания».

Обращение к рассматриваемой проблеме определило еще один неразрешенный вопрос: что считать учреждениями и органами ФСИН?

Статья 5 Закона «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», определяя структуру уголовно-исполнительной системы, устанавливает, что УИС включает в себя: 1) учреждения, исполняющие наказания; 2) территориальные органы уголовно-исполнительной системы; 3) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области исполнения наказаний.

В УИС по решению Правительства Российской Федерации могут входить также следственные изоляторы, предприятия, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, научно-исследовательские, проектные, лечебные, учебные и иные учреждения.

В соответствии со ст. 6 указанного Закона перечень учреждений, исполняющих наказания, устанавливается УИК РФ. К этим учреждениям законодатель относит: исправительные колонии, воспитательные колонии, тюрьмы, лечебные исправительные учреждения, следственные изоляторы. Упоминание о связи данных учреждений с ФСИН нет.

Статья 7 рассматриваемого Закона определяет территориальные органы УИС, которые создаются федеральным органом УИС на территориях субъектов Российской Федерации и осуществляют руководство подведомственными учреждениями, исполняющими наказания, а также специальными подразделениями уголовно-исполнительной системы по конвоированию. Упоминание о ФСИН, как и в предыдущей статье, отсутствует.

Статья 8 Закона «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» носит бланкетный характер и ссылается на Положение о федеральном органе УИС, структура и предельная численность которого утверждаются Президентом Российской Федерации. Однако и данная норма не содержит упоминания о соотношении уголовно-исполнительной системы и ФСИН. Обращение же к указанному положению <8> также не проливает свет на искомую взаимосвязь. Единственным связующим звеном в рассматриваемой цепи являются общие задачи, решаемые ФСИН и УИС, связанные с исполнением наказания, однако, как показывает практика, подобного рода связи не всегда означают принадлежность к одной системе.

———————————

<8> См.: Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказания».

На наш взгляд, проблема взаимосвязи ФСИН и УИС носит правовой характер и может быть решена путем внесения в Положение о ФСИН изменений следующего содержания.

Пункт 1 положения о Федеральной службе исполнения наказания может быть изложен в следующей редакции: «Федеральная служба исполнения наказаний Российской Федерации (ФСИН) является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области исполнения наказания». Соответственно, п. 2 Положения предлагаем изложить следующим образом: «ФСИН осуществляет правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания».

Предложенные изменения позволят с большей уверенностью говорить о том, что ИУ являются органом дознания, а следовательно, при поступлении сообщений о преступлениях их сотрудники могут своевременно возбудить уголовное дело и произвести неотложные следственные действия.

Определив учреждения и органы ФСИН как орган дознания, необходимо ответить на следующий вопрос: какие полномочия указанных учреждений предусмотрены УПК РФ?

В соответствии с п. 24 ст. 5 УПК РФ органы дознания — это государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с данным Кодексом осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия. В соответствии с этим определением орган дознания должен соответствовать еще двум признакам: 1) обладать полномочием на осуществление дознания; 2) обладать правом на осуществление других процессуальных полномочий. Сходное положение содержит и ч. 2 ст. 40 УПК РФ. Вместе с тем закон (ч. 3 ст. 157 УПК РФ) не наделяет правом осуществления дознания учреждения, исполняющие наказания, а следовательно, подобной функции у сотрудников ИУ нет.

Подобное положение вызывает споры, суть которых сводится к следующему. Несмотря на то что ст. 40 УПК РФ относит учреждения и органы ФСИН к органам дознания, последние не соответствуют определению органа дознания, которое содержится в ст. 5 УПК РФ. Основное несоответствие усматривается в отсутствии такого полномочия, как осуществление дознания. При этом не совсем ясна логика законодателя, который в ст. 40 УПК РФ выделяет органы дознания (куда входят учреждения и органы ФСИН).

Разрешить данную проблему предлагается путем внесения изменений в УПК РФ, которые позволят ввести должность дознавателя в ИУ <9>. Однако подобное изменение повлечет за собой необходимость производства ряда весьма затратных (как в финансовом, так и временном смысле) мероприятий. При этом практическая необходимость подобных изменений незначительна, поскольку количество официально регистрируемых преступлений, совершаемых в ИУ, колеблется в пределах от 930 до 1231 <10>. В настоящее время на территории ИУ действуют 758 исправительных колоний, 217 следственных изоляторов, 7 тюрем, 62 воспитательные колонии <11>. Простой арифметический подсчет позволяет заключить, что средняя загруженность дознавателя в ИУ составит не более одного дела в год <12>. К тому же подобные изменения вряд ли позволят как-то кардинально изменить ситуацию с сокрытием преступлений, совершаемых на территории ИУ, так как ее основной причиной является несовершенство системы оценки деятельности сотрудников ИУ. Кроме того, наделение УИС функцией уголовного преследования негативно скажется на объективности расследования. Думается, что в рамках одного ведомства не следует концентрировать полномочия по осуществлению предварительного расследования и по исполнению наказания.

———————————

<9> См.: Ковалев В.М. К вопросу о производстве дознания в исправительных учреждениях // Уголовно-процессуальные и криминалистические проблемы дознания / Под ред. Б.Б. Казака. Рязань: Академия права и управления Минюста России, 2003. С. 16; Бирмамитова С.А. Доказывание на досудебных стадиях уголовного процесса по делам о преступлениях, совершенных осужденными в исправительных колониях: Дис. … канд. юрид. наук 12.00.09. М., 2007. С. 29 — 30.

<10> См.: письмо ФСИН России от 6 марта 2009 г. N 10/2-1002 ДСП.

<11> См.: Емельянов С.Н. Организационные и правовые проблемы обеспечения безопасности исправительного учреждения // Вестник Владимирского юридического института. 2008. N 2 (7). С. 10.

<12> В данном случае при расчете не учитывается подследственность уголовных дел.

Анализируемая проблема может быть решена иным способом, а именно путем замены союза «и» (исключающего альтернативу) союзом «или» в законодательном определении органа дознания. Предлагаем п. 24 ст. 5 УПК РФ изложить в следующей редакции: «органы дознания — государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с настоящим Кодексом осуществлять дознание или другие процессуальные полномочия». Подобное изменение позволит органам и учреждениям ФСИН соответствовать законодательному определению органа дознания.

Изложенное позволяет определить перечень полномочий, которыми обладают сотрудники ИУ при обнаружении фактов дезорганизации деятельности учреждений, обеспечивающих изоляцию от общества: принять сообщение о преступлении; произвести проверку сообщения о преступлении; направить материал проверки по подследственности; возбудить уголовное дело и произвести по нему неотложные следственные действия.

Учитывая характер преступлений, сложившуюся практику, обстановку в ИУ и их правовой статус как органов дознания, считаем наиболее целесообразным при поступлении сообщений о совершении рассматриваемых преступлений <13> незамедлительно возбуждать уголовные дела и производить по ним неотложные следственные действия.

———————————

<13> В статье рассматриваются преступления, предусмотренные ст. 321 Уголовного кодекса РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 157 УПК РФ при наличии признаков преступления, по которому производство предварительного следствия обязательно, орган дознания в порядке, установленном законом, возбуждает уголовное дело и производит неотложные следственные действия. При этом в п. 5 ч. 2 ст. 157 УПК РФ указывается, что начальники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы производят неотложные следственные действия по уголовным делам о преступлениях против установленного порядка несения службы, совершенных сотрудниками соответствующих учреждений и органов, а равно о преступлениях, совершенных в расположении указанных учреждений и органов иными лицами.

Исходя из содержания ст. 157 УПК РФ, начальники учреждений и органов УИС имеют право проводить неотложные следственные действия по следующим категориям уголовных дел: о преступлениях против установленного порядка несения службы; о преступлениях, совершенных сотрудниками соответствующих учреждений и органов; о преступлениях, совершенных в расположении указанных учреждений и органов иными лицами.

Легальная классификация преступлений содержится в Уголовном кодексе РФ <14>, где в основу деления положен объект преступного посягательства. В соответствии с данным признаком все преступления распределены на шесть разделов, которые, в свою очередь, подразделяются на главы. В данной классификации раздела или главы о преступлениях против установленного порядка несения службы нет. Рассматриваемый состав преступлений находится в гл. 32 «Преступления против порядка управления» раздела 10 УК РФ «Преступления против государственной власти». В специальной литературе существует высказывание о том, что данная формулировка имеет процессуальное значение <15>. На наш взгляд, это мнение ошибочно, так как классификация преступлений является задачей уголовного права. Следует также отметить, что на территории ИУ преступления чаще всего совершают осужденные, однако законодатель в качестве субъектов преступлений отдельно выделяет сотрудников соответствующих учреждений и органов.

———————————

<14> Далее — УК РФ.

<15> См.: Абдуллаев А.Г. Совершенствование уголовно-процессуальной деятельности, осуществляемой начальником исправительных учреждений: Дис. … канд. юрид. наук. 12.00.09. Махачкала, 2003. С. 46 — 47.

Для исключения указанных неточностей считаем целесообразным изложить часть п. 5 ч. 2 ст. 157 УПК РФ в следующей редакции: «…по уголовным делам о преступлениях, совершенных в расположении указанных учреждений».

В соответствии с п. 5 ч. 2 ст. 157 УПК неотложные следственные действия по уголовным делам о дезорганизации деятельности учреждений, обеспечивающих изоляцию от общества, как и о других преступлениях, производятся начальниками соответствующих учреждений. Анализируемая норма представляется противоречивой, так как не соответствует практической необходимости. В некоторых случаях один человек просто физически не может произвести необходимый объем работы по производству неотложных следственных действий. При этом начальник ИУ должен выполнять и свои основные функции по организации работы вверенного ему подразделения. Поэтому на начальника ИУ, по нашему мнению, должна возлагаться обязанность по организации и контролю за производством таких действий. Для решения обозначенной проблемы п. п. 2 и 3 ч. 2 ст. 157 УПК целесообразно изложить в следующей редакции: «органы и учреждения ФСИН — по уголовным делам о преступлениях, совершенных в расположении указанных учреждений».

Требует разрешения еще один спорный вопрос: кто из сотрудников ИУ выступит в роли дознавателя? Ведь структура этих учреждений и функции их сотрудников разноплановы.

В соответствии с действующим законодательством начальник ИУ является начальником органа дознания и в соответствии с п. 17 ст. 5 УПК РФ уполномочен давать поручения о производстве неотложных следственных действий. При этом, на наш взгляд, он должен руководствоваться следующим. Как уже отмечалось, законодатель в качестве основного признака органа дознания определил полномочия по осуществлению ОРД. Этому признаку должны соответствовать и сотрудники, которым может быть поручено производство неотложных следственных действий. Это сотрудники оперативных подразделений. К тому же характер их работы наиболее близок к процессуальной деятельности.

По нашему мнению, реализация предложенных рекомендаций окажет положительное влияние на процесс расследования как рассматриваемых, так и иных преступлений, совершаемых на территории ИУ.