Соотношение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

04-03-19 admin 0 comment

Игнатюк Н.А.
Журнал российского права, 1998.


Игнатюк Наталья Александровна — научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Российская Федерация — демократическое федеративное государство, где местное самоуправление самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Становление местного самоуправления в России сегодня — одна из весьма трудных задач обновления государственности и проведения политической реформы. На пути этого процесса возникает целый комплекс препятствий: экономических, финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения), политических (падение доверия населения к институтам власти).

Еще одна из актуальных проблем — нарушение соотношения органов государственного местного управления и органов местного самоуправления. Оно определяется положениями Конституции Российской Федерации и федеральным законодательством. Вполне очевидно, что участие органов государственной власти федерального и регионального уровней необходимо на период становления местного самоуправления, но не должно его подменять. Важно отметить, что вопрос о мере независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти, степени и формах государственного контроля является одним из наиболее дискуссионных после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г.

Как показали проведенные исследования, воздействие со стороны субъектов Российской Федерации на местное самоуправление действительно существует. Местное самоуправление пока еще слабо развито и не может в полном объеме выполнять свои и государственные функции. Поэтому зачастую органы исполнительной власти субъектов Федерации создают свои территориальные органы, действующие на территории муниципальных образований и выполняющие как государственные функции, так и функции органов местного самоуправления. А это нарушает соотношение органов государственной власти с органами местного самоуправления. Более того, может привести к замене местного самоуправления повсеместным государственным управлением.

Достаточно сложная система органов исполнительной власти в Российской Федерации создает немало проблем в процессе деятельности органов всех уровней. К сожалению, законодательство Российской Федерации не всегда четко регулирует вопрос взаимодействия территориальных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Федеральным законом «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» даны лишь «рамки» или, точнее сказать, «контуры» взаимоотношений, что, видимо, должно было бы создать действенную систему местного территориального управления.

Специализация местного управления, разделение управленческого труда, необходимость развития межотраслевого управления в местном самоуправлении влияют на организационное существо управления территорией. Но не только эти факторы играют существенную роль при определении системы органов местного самоуправления. Имеет место дублирование территориальными органами федеральных министерств и ведомств функций органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В ряде случаев их компетенция в сфере отраслевого управления намного выше, чем компетенция органов исполнительной власти субъектов Федерации. Это, в свою очередь, влияет на систему как органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, так и на систему органов местного самоуправления. Отсутствие четкой правовой регламентации деятельности органов исполнительной власти приводит к самодеятельности в нормотворческой работе, с одной стороны, органов федеральной исполнительной власти, а с другой — субъектов Федерации.

Нормативность регулирования деятельности местного самоуправления невозможна вне конституционно — правовых рамок. Поэтому для того, чтобы попытаться решить проблему соотношения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, необходимо обратиться к Конституции Российской Федерации.

Исходя из ст. 3 Конституции Российской Федерации <*>, народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы государственной власти и через органы местного самоуправления. В одном случае власть народа реализуется в форме местного самоуправления, а в другом — приобретает форму государственной власти. Муниципальная власть и власть государственная — это формы публичной власти, власти народа.

———————————

<*> Конституция Российской Федерации. М., 1997. С. 4.

В период российского федерализма идея местного самоуправления возникла как «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и местных традиций» <*>.

———————————

<*> СЗ РФ. 1995, N 35. Ст. 3506.

Толкование понятия «местное самоуправление» в разное время имело различный смысл. На это влияло наличие или отсутствие демократических признаков в тот или иной период государственности России. С.И. Ожегов давал такое определение термину «самоуправление»: «это право решать дела внутреннего управления по собственным законам в пределах национально — территориальной единицы, автономии» <*>. Б.Н. Чичерин, Н.Г. Чернышевский, Б.Н. Лазаревский считали, что местное самоуправление — это государственная власть особого рода. Местное самоуправление и его органы в настоящее время — это никоим образом не «государство в государстве», но и не институт гражданского общества. Это система территориального управления, действующая на основе принципов демократии и децентрализма государственного управления.

———————————

<*> Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., Изд-во «Советская энциклопедия», 1973. С. 641.

В Конституции Российской Федерации закреплено, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <*> определил предметы его ведения. Таким образом, можно считать местное самоуправление равноправным субъектом управления во взаимоотношениях с другими субъектами управления, обладающим признаками самостоятельности в строго определенной сфере управления, наделенным определенной компетенцией, исходя из предметов ведения и являющимся одной из форм осуществления народовластия. Если определять местное самоуправление как вид социального управления, то оно должно иметь свою систему и структуру органов, обладать собственной компетенцией и нести ответственность за свою деятельность. Местному самоуправлению должны быть свойственны свои специфические качества, своя иерархия, соподчиненность систем и подсистем в рамках муниципального образования.

———————————

<*> См.: СЗ РФ. 1995, N 35. Ст. 3506.

При достижении целей, определенных для местных сообществ в рамках общественной связи, возникают управленческие отношения. И возникают они, прежде всего, между населением данного муниципального образования, администрацией местного самоуправления и органами местного самоуправления, гражданами, муниципальными предприятиями. В таком случае субъектом управления являются население и органы местного самоуправления, а объектом управления — муниципальные предприятия и граждане.

«Субъектом права считаются лица и организации, которые могут быть участниками конкретных правоотношений. Для этого они наделяются законом правоспособностью и дееспособностью, которая является главным юридическим, а не естественным качеством (свойством) субъекта права и реализуются в виде субъективных прав и обязанностей участников правоотношений», — отмечал А.В. Мицкевич <*>. И нет оснований с этим не согласиться.

———————————

<*> Мицкевич А.В. Учение о субъекте права. // Труды СНИИСЗ. Вып. 29. М., 1984. С. 25.

Органы местного самоуправления обладают юридически — властными полномочиями. Их нельзя определить как государственно — властные, поскольку в данном случае субъекты управления являются звеньями системы собственного, а не государственного управления. К тому же субъекты управления муниципальных образований находятся за пределами действия принципа разделения властей. Это касается, правда, только тех случаев, когда органы местного самоуправления выполняют полномочия исходя из собственных предметов ведения. Выполнять же государственные полномочия органы местного самоуправления могут лишь в том случае, если им будут переданы соответствующие государственно — властные полномочия.

Управленческие отношения многообразны. Применительно к местному самоуправлению они выступают как отношения, регулируемые «в связи» и «по поводу» практической реализации его задач и функций. Управленческие отношения, возникающие в системе местного самоуправления, можно определить как внутриорганизационные или внутрисистемные, поскольку они связаны с самостоятельным формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав, ответственности и т.п. Но могут возникать и внешние управленческие отношения. Например, с органами исполнительной власти субъектов Федерации, с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и т.д. Муниципальные образования, как участники управленческих отношений, обладают административной правосубъектностью.

Местное самоуправление осуществляет свою деятельность посредством органов, которые в своей совокупности образуют систему, где сфера управления определяется исходя из его задач и функций. В данном случае органы управления являются исполнительными органами местного самоуправления <*>. В отличие от органов исполнительной власти, органы местного самоуправления по юридическому характеру взаимодействия между собой имеют только горизонтальные административно — правовые отношения. Вертикальные административно — правовые отношения у органов местного самоуправления могут возникать, на мой взгляд, только при выполнении ими государственных полномочий.

———————————

<*> Многие ученые считают, что органы местного самоуправления: администрации и органы, входящие в ее состав, являются исполнительными органами местного самоуправления. Например: Постовой Н.В. Местное самоуправление. История, теория, практика. М., 1995. С. 156; Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1995. С. 23 и др.

К сожалению, как свидетельствует практика, фактически главенствуют «вертикальные» отношения органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Причин этому немало. И одна из главных — отсутствие разграничений и полномочий во взаимоотношениях между местным самоуправлением и региональными органами исполнительной власти. Верховный Суд Российской Федерации в своем определении указал, что «существует необходимость четкого разграничения компетенции между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Эта проблема имеет общероссийский характер» <*>.

———————————

<*> Из судебной практики: Определение Верховного Суда Российской Федерации, касающееся конституционных прав населения на местное самоуправление. // Государство и право. 1995, N 7. С. 11.

Определение структуры органов местного самоуправления в разных субъектах Российской Федерации различно. Чаще встречается идея о единой администрации «сверху донизу», которая, по моему мнению, навязывает местному самоуправлению неприемлемые организационно — правовые формы. Например, Е.А. Пахомов предлагает трансформировать местные органы государственной власти в органы местного самоуправления, пытаясь убедить в том, что «система местных органов государственной власти идентична системе органов местного самоуправления» <*>. Если даже допустить, что исторически сложившуюся (в советский период) систему местных органов власти перенести в сегодняшнюю действительность, то местное самоуправление не сможет выполнять свои функции в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

———————————

<*> Пахомов Е.А. Вопросы законодательства республики Саха (Якутия) о местном самоуправлении. // Государство и право. 1996, N 7. С. 26.

Анализ существующей практики подтверждает, что структура органов местного самоуправления зависит от структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Например, в структуре администрации Новокузнецкого района есть департамент сельского хозяйства и продовольствия <*>, подчиняющийся соответствующему департаменту администрации Кемеровской области. Прием руководителя департамента на работу, увольнение, предоставление отпуска осуществляет вышестоящий департамент. Сельское хозяйство не отнесено к предметам ведения местного самоуправления. В данном случае департамент сельского хозяйства и продовольствия является территориальным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Но через финансирование администрация Новокузнецкого района вынуждена включить в систему органов муниципального образования департамент сельского хозяйства и продовольствия.

———————————

<*> Материалы администрации Новокузнецкого района Кемеровской области.

Подобная ситуация складывается с начальниками финансовых управлений администраций муниципальных образований. Так, согласно Положению об управлении финансов г. Новокузнецка, утвержденному Управлением финансов администрации Кемеровской области <*> в 1995 году, начальник управления финансов города назначается, увольняется и подчиняется одноименному управлению области. В Положении указывается, что привлекать к дисциплинарной и иной ответственности руководителя финансового управления города может руководитель финансового областного управления. В данном случае городское финансовое управление является территориальным органом областной администрации, но входит в систему органов администрации города.

———————————

<*> Положение об управлении финансов администрации г. Новокузнецка Кемеровской области от 12 марта 1995 года.

В Красноярской краевой администрации <*> действует отдел по контролю и кадровой политике, который ведет личные дела руководителей муниципальных образований и хранит их трудовые книжки.

———————————

<*> См.: Архивные материалы администрации Красноярского края за 1996 год.

Аналогичная ситуация, как правило, с отделами культуры, капитального строительства, торговли, социальной защиты и другими. Можно с уверенностью констатировать, что прежняя система местной государственной власти продолжает функционировать независимо от правового статуса органов местного самоуправления. Это позволяет субъектам Российской Федерации полностью контролировать деятельность руководителей органов муниципальных образований, а последним мешает провести четкую границу подчиненности органам исполнительной власти субъектов Федерации при выполнении государственных полномочий.

Как показывает анализ, существует взаимосвязь и взаимозависимость органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Поэтому механизм их соотношения должен быть закреплен законодателями исходя из конституционных положений. Исследуем, каким образом законодатели федерального и регионального уровней закрепили организацию местного самоуправления.

В Конституции Республики Саха (Якутия) имеется раздел «Местные органы государственной власти и местное самоуправление в Республике Саха (Якутия)» <*>. Согласно ст. 94 местное самоуправление осуществляется гражданами с учетом исторических и иных местных традиций. Понятия «местные органы государственной власти» и «местное самоуправление» совмещены, что, по нашему мнению, не дает четкого представление о формах осуществления народовластия. Хотя в данном разделе и указывается, что местное самоуправление самостоятельно и его органы не входят в систему органов государственной власти.

———————————

<*> См.: Конституции республик в составе Российской Федерации. Вып. 1. М., 1996. С. 150.

В Конституции Республики Ингушетия одновременно действуют органы местной власти и управления и органы местного самоуправления. Ст. 90 Конституции Республики <*> указывает, что местную власть и управления образуют исполнительно — распорядительные органы администраций районов, городов, сел, станиц и других административно — территориальных единиц. А ст. 92 определяет, что «органы местной государственной власти и управления управляют муниципальной собственностью, формируют бюджет, осуществляют охрану общественного порядка, обеспечивают исполнение законодательства республики, а также решают вопросы местного значения». Органы местной государственной власти выполняют все функции местного самоуправления, а местное самоуправление (ст. 96) признается и гарантируется как деятельность граждан в форме прямого волеизъявления (собрания, сходы, референдумы), а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

———————————

<*> См.: Конституции республик в составе Российской Федерации. Вып. 1. М., 1995. С. 79.

Конституция Республики Башкортостан <*> имеет главу «Местная власть», предполагающую два вида местной власти: местное государственное управление и местное самоуправление. Система местного государственного управления действует в районах и городах республиканского подчинения в лице представительного органа и местной администрации. В отличие от Конституции Республики Ингушетия местное самоуправление самостоятельно управляет муниципальной собственностью, утверждает и исполняет местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы, осуществляет охрану общественного порядка, а также решает вопросы местного значения. Органы государственной власти содействуют местному самоуправлению. Можно сделать вывод о том, что в Республике Башкортостан действуют параллельно государственные (с собственной компетенцией) и самоуправляемые (с компетенцией, установленной федеральным законодательством) органы местной власти.

———————————

<*> См.: Конституции республик в составе Российской Федерации. Вып. 2. М., 1995. С. 62.

В конституциях Республики Северная Осетия — Алания, Республики Бурятии, Республики Дагестан, Чеченской Республики, Степном Уложении (Основном законе) Республики Калмыкия местному самоуправлению посвящены отдельные главы, согласно которым оно самостоятельно, а текст статей полностью совпадает с текстом Конституции Российской Федерации. Только в Конституции Республики Дагестан указывается, что самоуправление может осуществляться через органы управления — местные администрации и в пределах осуществления государственных полномочий они входят в единую систему органов исполнительной власти Республики.

В уставах Самарской, Кировской, Архангельской, Нижегородской, Тюменской, Читинской, Ярославской областей, Усть — Ордынского Бурятского и Ханты — Мансийского автономных округов <*> местное самоуправление закреплено в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Лишь в уставах Тамбовской, Иркутской и Вологодской областей указывается, что система органов местного самоуправления, их полномочия, основы организации и деятельности устанавливаются законами области. Хотя уставы относят к компетенции населения определение структуры и наименование органов местного самоуправления, но все-таки подчеркивается, что исполнительным органом муниципальных образований в области названа местная администрация, возглавляемая главой.

———————————

<*> См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 2. М., 1996.

Если рассматривать законотворчество субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления в целом, то здесь не существует особых различий от имевшихся ранее названий местных органов власти. В названиях исполнительных органов местного самоуправления наблюдается наибольшее сходство — в основном это администрации, возглавляемые главой (главой местного самоуправления), волостные управы, исполкомы, мэрии. Уставы некоторых субъектов Российской Федерации определяют главу местного самоуправления как высшее должностное лицо (Иркутская область) <*>. В Ленинградской и Самарской областях должность руководителя на селе, в поселке, в деревне называется «староста». Встречаются и такие наименования как председатель совета, председатель исполкома, городской голова, посадник.

———————————

<*> См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 3. М., 1997. С. 96.

Объем полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления в основных законах субъектов Российской Федерации закреплен различно. По мнению Н.В. Постового, «основной объем полномочий сосредоточен в исполнительных органах, то есть в руках глав администраций» <*>. Это доказывает и практика. Изучая уставы муниципальных образований Алтайского края, Кемеровской и Новосибирской областей, приходим к выводу, что представительные органы местного самоуправления фактически «скованы» в своей деятельности волей глав администрации. Такие полномочия, как утверждение бюджета, его исполнение, решение о проведении местного референдума, установление местных налогов и сборов, утверждение устава и положений о местном самоуправлении, а также планов социально — экономического развития, комплексных программ принадлежат исполнительному, а не представительному органу местного самоуправления. Исполнительные органы по своей природе и назначению должны выполнять исполнительно — распорядительные функции, осуществлять оперативное управление на соответствующей территории, обеспечивать взаимодействие с другими органами власти, в том числе и с государственными. Управления юстиции, зарегистрировав уставы с нарушениями полномочий представительных органов муниципальных образований, фактически узаконили это.

———————————

<*> Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 124.

При закреплении идей и принципов местного самоуправления в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации отразилось многообразие и неоднородность политического, социального, экономического, культурного и национального факторов в России. Исследования показали, что местное самоуправление закреплено в основных законах (конституциях и уставах) субъектов Российской Федерации исходя из исторических традиций национальных особенностей и социально — экономических условий.

Почти все субъекты Российской Федерации приняли свои законы о местном самоуправлении. Так, согласно закону Новосибирской области от 11 декабря 1996 года «О территориальных органах государственной власти в Новосибирской области» <*>, «на переходный период устанавливается система органов государственной власти двух уровней: органы государственной власти области как субъекта Российской Федерации и территориальные органы государственной власти районов области и городов областного значения (далее — городов и районов). А территориальные органы государственной власти содействуют становлению и развитию местного самоуправления на территории города, района, области и осуществляют контроль за выполнением органами и должностными лицами местного самоуправления действующего законодательства». Напрашивается вывод о том, что здесь местное самоуправление действует в районах, городах районного значения, поселках и селах, а также в форме территориального общественного самоуправления. Функции местного самоуправления в городах областного значения и городах области осуществляют территориальные органы государственной власти.

———————————

<*> Закон Новосибирской области. Новосибирск. 1996. С. 43.

Закон Алтайского края от 5 декабря 1995 года «Об основах местного самоуправления в Алтайском крае» <*>, в отличие от закона Новосибирской области, устанавливает, «что местное самоуправление — признаваемая и гарантируемая Конституцией России самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения». Предметы ведения городов краевого значения полностью совпадают с перечнем предметов ведения местного самоуправления, установленным федеральным законом. Хотя есть и различия. Например, «взаимоотношения между муниципальными образованиями должны осуществляться на основе законов края или договоров о разграничении полномочий между органами местного самоуправления по предметам ведения» <**>, а органы местного самоуправления в интересах населения вправе осуществлять самостоятельно внешнеэкономическую деятельность. Это, на мой взгляд, не имеет правовых оснований.

———————————

<*> Сборник законов Алтайского края. Барнаул, 1996. С. 48.

<**> Там же. С. 54.

Закон края ничего не говорит о взаимоотношениях органов государственной власти с органами местного самоуправления, кроме того, что «органы государственной власти края обязаны создавать необходимые правовые, организационные, материально — финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление». Закон в целом повторяет текст федерального закона о местном самоуправлении, но в некоторых случаях ограничивает местное самоуправление в объемах его собственной компетенции. По всей видимости, специфика аграрного региона предполагает решение некоторых вопросов централизованно, на уровне района или города краевого значения.

Закон Красноярского края от 10 января 1996 года «О местном самоуправлении в Красноярском крае» <*> устанавливает, что «местное самоуправление является формой осуществления принадлежащей народу власти». Перечень предметов ведения, установленный местному самоуправлению, полностью совпадают с перечнем, установленным федеральным законом о местном самоуправлении. Взаимоотношениям органов государственной власти и органов местного самоуправления посвящена отдельная глава. В ней определен порядок обращения органов местного самоуправления и их должностных лиц к государственной власти края, предусматривается государственная поддержка местного самоуправления, государственное представление интересов местного самоуправления в федеральных органах исполнительной власти. Закон вводит контроль со стороны органов государственной власти за деятельностью местного самоуправления. В частности, предусмотрено, что органы государственной власти вправе принять решение в пределах своих полномочий, касающееся данного муниципального образования, если такое решение, несмотря на прямое указание органов власти края, не было принято органами местного самоуправления. Государственные органы вправе приостановить действие акта органа местного самоуправления до рассмотрения спора в суде, если оно нарушает федеральные законы или законы края, осуществление полномочий избранного населением главы администрации или назначить местный референдум о досрочном прекращении полномочий главы администрации, если решение представительного органа местного самоуправления по данному вопросу не будет принято. Органы местного самоуправления, согласно ст. 47, «обязаны представлять собственные правовые акты, акты, принятые сходом, собранием граждан или на референдуме, договоры и иную информацию, касающуюся деятельности муниципального образования, органам государственной власти края по их требованию» <**>.

———————————

<*> Сборник законов Красноярского края. Красноярск, 1996. С. 80.

<**> Там же. С. 97.

Как показало исследование, в некоторых региональных законах преобладает и закреплено местное государственное управление, а не самоорганизация населения. А ведь точное знание самоуправляемых процессов и свойственных им закономерностей позволило бы лучше использовать их в интересах общества. По всей видимости, непонимание прочности связи элементов механизма местного самоуправления между собой и оптимального механизма взаимоотношений их с органами государственной власти нарушает ритмичное и бесперебойное функционирование всей системы местного самоуправления, а также соотношение государственных и общественных начал в самоуправлении.

Отсутствие систематизации федеральных и региональных законов также является одной из серьезных проблем нарушенного соотношения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Во многих федеральных законах одни и те же вопросы отнесены к компетенции субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (например, обустройство мест захоронения, планировка и застройка населенных пунктов, ведение воинского учета и др.). Проведение систематизации нормативных актов федерального и регионального уровней заставило бы законодателей привести свои акты в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

Очевидна необходимость регламентации взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления отдельным федеральным законом либо внесением соответствующих поправок в действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Регламентация взаимоотношений по вопросам реализации собственных полномочий местного самоуправления и при осуществлении государственных полномочий создаст прочный механизм соотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это поможет, с одной стороны, решить и существующие правовые проблемы в организации местного самоуправления в регионах, а с другой — заставить субъект Российской Федерации при определении уровней, типов и видов своих взаимоотношений с органами местного самоуправления соблюдать соотношение органов исполнительной власти с органами местного самоуправления. И, в конечном итоге, позволит ликвидировать необоснованную подмену местного самоуправления местным государственным управлением.