Приграничное сотрудничество как фактор развития муниципальных образований

04-03-19 admin 0 comment

Абухба И.Л.
Электронный ресурс, 2010.


В условиях глобализации и мировой интеграции особое значение приобретают такие факторы, как геополитическое положение государства, протяженность его государственных границ и возможности для развития приграничного сотрудничества. Как показывает политико-правовой опыт стран Евросоюза, США, Канады, а в последние годы — Китая, приграничное положение становится одним из наиболее мощных и эффективных факторов социально-экономического развития приграничных территорий, существенного улучшения качества жизни населения.

Уже в 80-е годы XX в. Западная Европа начала активно проводить политику создания «Европы регионов», основной целью которой было объединение усилий приграничных районов сопредельных стран для преодоления их отсталости в социально-экономической области, определенной изолированности по отношению к центру. Сферами деятельности еврорегионов являются экономика и занятость, транспорт и связь, культура и образование, здравоохранение и социальная сфера, туризм, инфраструктура и защита окружающей среды. В рамках данного сотрудничества отрабатываются механизмы взаимодействия в чрезвычайных ситуациях, сотрудничества правоохранительных органов, регулирования миграции населения приграничных районов.

Уже в 80-е годы XX в. Западная Европа начала активно проводить политику создания «Европы регионов», основной целью которой было объединение усилий приграничных районов сопредельных стран для преодоления их отсталости в социально-экономической области, определенной изолированности по отношению к центру. Сферами деятельности еврорегионов являются экономика и занятость, транспорт и связь, культура и образование, здравоохранение и социальная сфера, туризм, инфраструктура и защита окружающей среды. В рамках данного сотрудничества отрабатываются механизмы взаимодействия в чрезвычайных ситуациях, сотрудничества правоохранительных органов, регулирования миграции населения приграничных районов.

Участие в еврорегионах позволяет решать приграничные проблемы также на уровне муниципальных образований, создает стартовую площадку для сотрудничества в экономической, культурной, социальной, экологической и других областях. Так, например, крупным еврорегионом, объединяющим интересы приграничного сотрудничества муниципальных образований шести стран — Швеции, Дании, Польши, России, Литвы и Латвии, стал еврорегион «Балтика» (1998 г.). Его основной целью стало развитие взаимовыгодного приграничного сотрудничества на юго-востоке Балтийского моря, создание условий для привлечения инвестиций и улучшения качества жизни почти 6 млн. жителей <1>.

———————————

<1> См.: Бочарников И.В. Приграничное сотрудничество как фактор обеспечения безопасности России в пограничном пространстве // Аналитический вестник Совета Федерации. 2009. N 12(379).

Российская Федерация, имеющая самую протяженную в мире государственную границу — более 61 тыс. км, а также наибольшее количество стран-соседей — 16, обладает уникальным потенциалом для развития приграничного сотрудничества с сопредельными государствами. Приграничное или прибрежное положение занимают 48 ее субъектов, а 37 из них имеют сухопутную границу с 14 странами. Уникальным в этом плане является Дальневосточный регион, приграничными в котором являются все субъекты Российской Федерации. Однако эти уникальные возможности остаются практически незадействованными, российское приграничье, как отмечают специалисты, в экономическом смысле пока выполняет скорее барьерные, чем контактные функции.

Наиболее характерная черта приграничных территорий — относительно более низкий уровень социально-экономического развития по сравнению с другими регионами Российской Федерации. Большинство приграничных регионов относятся к депрессивным или к экономически недостаточно освоенным. Важнейшей государственной проблемой остается отток населения с этих слабозаселенных территорий.

Одной из основных причин такого положения является отсутствие необходимого законодательного регулирования приграничного сотрудничества в Российской Федерации. Вопросы, связанные с особенностями осуществления местного самоуправления на приграничных территориях, до сих пор законодательно не урегулированы. Отдельные положения, которые содержатся в Законе Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», Федеральном законе от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», Федеральном законе от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» и в некоторых других, не учитывают многих аспектов жизнедеятельности приграничных муниципалитетов.

В то же время, как считали многие теоретики и практики, распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2001 г. N 196-р, утвердившим Концепцию приграничного сотрудничества в Российской Федерации, были созданы определенные предпосылки для создания необходимой правовой базы. В частности, данным документом было определено понятие приграничного сотрудничества в Российской Федерации, под которым стали понимать согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, направленные на укрепление взаимодействия Российской Федерации и сопредельных государств в решении вопросов устойчивого развития приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, повышения благосостояния населения приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, укрепления дружбы и добрососедства с этими государствами.

Позднее Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, рассмотрев вопрос о реализации Концепции, пришел к выводу, что особую обеспокоенность продолжает вызывать отсутствие правового механизма реализации Концепции. Недостаточно четко в ней были определены полномочия органов власти всех уровней, в том числе органов местного самоуправления, при осуществлении ими широкого спектра приграничных связей <2>. В условиях, когда международные контакты становятся обыденным делом для органов местного самоуправления Российской Федерации, ранее не имевших опыта международного сотрудничества, данный вывод обращает на себя особое внимание. Тем более что в настоящее время уже действует целый ряд соглашений с участием российских и зарубежных органов государственной власти и органов местного самоуправления в области приграничного сотрудничества.

———————————

<2> См.: О некоторых проблемах реализации Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации // Предпринимательское право. 2005. 8 июня; URL: www.businesspravo.ru.

Так, в ст. 4 Соглашения между администрацией Брянской области (Россия) и Гомельским областным исполнительным комитетом (Белоруссия) сказано: «…Стороны окажут содействие местным органам власти, органам местного самоуправления, учреждениям, предприятиям и обществам в осуществлении прямых контактов между собой для рассмотрения вопросов, связанных с практическим осуществлением конкретных проектов сотрудничества» <3>. В Псковской области создан Совет по развитию приграничных территорий и инфраструктуры, целью которого является повышение уровня взаимодействия и синхронизации действий органов исполнительной власти области и органов местного самоуправления, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в отношении развития приграничных территорий и развития инфраструктуры границы, таможенной, транспортно-логистической, производственной, торговой и прочих инфраструктур, расположенных на территории области <4>.

———————————

<3> Соглашение между администрацией Брянской области РФ и Гомельским областным исполнительным Комитетом Республики Беларусь от 29 мая 1999 г.

<4> Положение о координационном Совете при администрации Псковской области по развитию приграничных территорий и инфраструктуры, утвержденное Постановлением Администрации области от 16 февраля 2010 г. N 36 // Официальный сайт Администрации Псковской области.

Правительство Мурманской области приняло собственную Концепцию приграничного сотрудничества — реализации согласованных действий исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления Мурманской области, в пределах их полномочий, по укреплению взаимодействия при решении вопросов устойчивого развития экономики, повышения благосостояния населения, укрепления гуманитарных связей с административно-территориальными образованиями приграничных стран <5>.

———————————

<5> Концепция приграничного сотрудничества Мурманской области, утвержденная Постановлением Правительства Мурманской области от 10 июня 2006 г. N 263-ПП // Информационная система «Гарант».

Активно развивается приграничное сотрудничество в Краснодарском крае. Муниципальные образования развивают культурное, гуманитарное и экономическое сотрудничество со своими побратимами и другими муниципалитетами стран СНГ. К настоящему моменту заключены новые Соглашения о побратимстве Геленджик — Витебск (Белоруссия), Новороссийск — Гавар (Республика Армения), Соглашение о сотрудничестве в торгово-экономической, научно-технической и гуманитарно-культурной областях между Краснодаром и Полтавой (Украина), Соглашение о сотрудничестве между Армавиром и Гомелем (Белоруссия). Администрацией Краснодарского края подготовлен План межрегионального и приграничного сотрудничества Краснодарского края на пространстве Содружества Независимых Государств и Республики Абхазия на 2010 — 2012 годы <6>.

———————————

<6> Информация о межрегиональном и приграничном сотрудничестве Краснодарского края со странами СНГ в 2009 году // URL: http://www.gokuban.ru.

Таким образом, органы государственной власти и местного самоуправления приграничных территорий Российской Федерации предпринимают попытки восполнить существующий в федеральном законодательстве пробел, осуществляют в пределах собственной компетенции необходимые мероприятия по оптимизации и гармонизации приграничной жизнедеятельности. Однако в соответствии со ст. 82 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях устанавливаются федеральным законом, определяющим режим приграничной территории. Договорное регулирование приграничного сотрудничества отдельными субъектами Российской Федерации осуществляется в условиях, когда вопросы, касающиеся специфики осуществления местного самоуправления на приграничных территориях, на федеральном уровне законодательно не урегулированы.

Последнее было предметом неоднократного обращения органов государственной власти субъектов Российской Федерации к федеральным органам власти. Еще в обращении Законодательной Думы Хабаровского края к Председателю Правительства Российской Федерации в 2006 г. подчеркивалось, что отсутствие федерального закона в области приграничного сотрудничества препятствует экономическому развитию муниципальных образований, расположенных на приграничных территориях, не позволяет органам местного самоуправления в полной мере решать вопросы местного значения <7>.

———————————

<7> Постановление об обращении к Председателю Правительства РФ М.Е. Фрадкову от 25 октября 2006 г. N 482 // URL: http://www.khblaws.ru/index.php?ds=71642.

В целом правовая неурегулированность этих вопросов на федеральном уровне приводит к тому, что многие аспекты приграничного сотрудничества реализуются фактически за пределами правового поля, что зачастую способствует распространению в приграничных регионах коррупции и криминала. Хотя в последние годы определенные усилия в этом плане были сделаны. 30 июня 2010 г. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации постановила принять в первом чтении проект Федерального закона N 351626-5 «Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации» <8>.

———————————

<8> URL: http://www.consultant.ru.

На какие положения данного законопроекта необходимо обратить внимание с учетом интересов прежде всего развития приграничных муниципальных образований?

Учитывая огромное разнообразие приграничных регионов, условий, направлений и форм приграничного сотрудничества, принципиально важным является положение законопроекта о том, что наиболее характерные и специфические особенности приграничных связей будут учитываться в международных договорах Российской Федерации и соглашениях, заключаемых органами государственной власти приграничных субъектов Федерации, органами местного самоуправления приграничных муниципальных образований.

В законопроекте впервые даются определения таких основополагающих понятий, как приграничное сотрудничество, участники приграничного сотрудничества, приграничный субъект Российской Федерации и приграничное муниципальное образование, территория приграничного сотрудничества (ст. 1). Кроме того, определяются все направления деятельности, которые могут быть отнесены к приграничному сотрудничеству (ст. 6). Это и приграничная торговля, и совместные инвестиционные проекты, совместные предприятия, сотрудничество в сфере транспорта, связи, медицинского обслуживания, ликвидации чрезвычайных ситуаций и многие другие.

Важное место в законопроекте отводится вопросам разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти приграничных субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления приграничных муниципальных образований в процессе осуществления ими приграничного сотрудничества (ст. 7, 8, 9). Законопроект впервые относит осуществление приграничного сотрудничества в части решения вопросов местного значения к полномочиям органов местного самоуправления приграничных муниципальных образований (ст. 9), которые на практике решают большинство возникающих вопросов, особенно оперативного характера. Кроме того, устанавливается порядок осуществления приграничных связей органами местного самоуправления, в том числе порядок подготовки и согласования соглашений с органами местной власти сопредельных государств о приграничном сотрудничестве (ст. 10). Данные положения законопроекта позволят принципиально расширить круг участников приграничного сотрудничества и значительно интенсифицировать этот процесс.

Принятие законопроекта позволит восполнить существенный пробел в федеральном законодательстве, установить правовые рамки осуществления приграничного сотрудничества, регламентировать деятельность всех его участников, а также унифицировать региональное законодательство и предоставить регионам равные права и возможности в успешной реализации приграничных контактов. Закон создаст правовую основу для выполнения обязательств, взятых Российской Федерацией при подписании целого ряда международных договоров в сфере приграничного сотрудничества, и в первую очередь Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (1980 г.), в соответствии с которой главным звеном этой деятельности являются местные власти.

Конечно, законопроект требует доработки и определенных изменений и дополнений. Однако его скорейшее принятие — в интересах развития приграничного сотрудничества.

Литература

1. Конституция Российской Федерации. М.: ИНФРА-М, 2010.

2. ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

3. ФЗ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации».

4. Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2001 г. N 196-р.

5. Модельный закон о приграничном сотрудничестве. Принят на двадцать девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ (Постановление от 31 октября 2007 г. N 29-18).

6. Соглашение между администрацией Брянской области РФ и Гомельским областным исполнительным комитетом Республики Беларусь от 29 мая 1999 г.

7. Концепция приграничного сотрудничества Мурманской области. Утверждена Постановлением Правительства Мурманской области от 10 июня 2006 г. N 263-ПП.

8. Информация о межрегиональном и приграничном сотрудничестве Краснодарского края со странами СНГ в 2009 году // URL: http://www.gokuban.ru.

9. Положение о координационном Совете при администрации Псковской области по развитию приграничных территорий и инфраструктуры. Утверждено Постановлением Администрации области от 16 февраля 2010 г. N 36.

10. Постановление об обращении к Председателю Правительства РФ М.Е. Фрадкову от 25 октября 2006 г. N 482 // URL: http://www.khblaws.ru/index.php?ds=71642.

11. Акмалова А.А. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях. М.: Изд-во «РАГС», 2010.

12. Акмалова А.А. Актуальные проблемы муниципального права России. М.: Изд-во «РАГС», 2010.

13. Новый юридический словарь / Под ред. А.Н. Азрилияна. М.: Институт новой экономики, 2008.

14. Информация об осенней сессии местных и региональных властей Европы // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 1.

15. Бочарников И.В. Приграничное сотрудничество как фактор обеспечения безопасности России в пограничном пространстве // Аналитический вестник Совета Федерации. 2009. N 12(379).

16. Проект Федерального закона N 351626-5 «Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации» от 30 июня 2010 г.