Женское лицо местного самоуправления

04-03-19 admin 0 comment

Акмалова А.А., Капицын В.М.
Электронный ресурс, 2010.


В Конвенции о политических правах женщин, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 20 декабря 1954 г. и вступившей в силу 7 июля 1954 г., впервые на таком высоком уровне за женщинами были официально признаны равные права на участие в управлении государством. Отдельными статьями было закреплено равенство пассивных и активных избирательных прав женщин и мужчин. Согласно букве и духу Конвенции ООН сейчас в мире нет таких общественно-государственных сфер, в которых не могли бы реализовывать себя женщины.

Закрепление гендерного равенства в сфере политики на уровне норм международного права имеет и теоретическое обоснование. По мнению ученых, участие женщин во властеотношениях является условием успешного политического и социально-экономического развития общества. Как показывают исследования, только при достижении соотношения мужчин и женщин (70 процентов к 30) в государстве может наблюдаться положительная динамика в решении, в частности, социальных вопросов. По мнению социологов, 33% — это магическое число, которое обеспечивает обновление любой сферы жизни.

Но гендерное равноправие, закрепленное в Конвенции ООН о политических правах женщин и конкретизированное в национальном законодательстве, в том числе и в Конституции Российской Федерации (согласно ее ст. 19, мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации), не стало еще реальной основой общественного и государственного устройства. В России сохраняется достаточно низкий процент представительства женщин среди лиц, замещающих государственные должности, на всех уровнях организации государственной власти. Отдельные исключения, связанные с прошлыми успехами политической партии «Женщины России» на федеральных выборах, некоторым увеличением представительства женщин в отдельных составах Государственной Думы, приходом женщин в Правительство России или на губернаторскую должность, не оказали существенного влияния на ситуацию в целом. Так, за последние десять лет доля женщин на должностях, предполагающих принятие принципиальных решений, колебалась в пределах от 5 — 10 до 20 — 25%.

В частности, в итоге выборов в Государственную Думу третьего созыва женщины получили примерно 7% депутатских мандатов, а четвертого — около 10% <1>. Как показывает анализ списков избранных депутатов в Государственную Думу пятого созыва (по итогам голосования избирателей), женщины составляли менее 9% ее состава. Представительство женщин по спискам политических партий выглядело следующим образом: «Справедливая Россия» — 21%, ЛДПР — 10%, «Единая Россия» — 8%, КПРФ — 7%.

———————————

<1> См.: Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 2003. Электоральная статистика. М.: Изд-во «Весь мир», 2004.

Столь же печальная статистика отмечается и на уровне законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Доля женщин-депутатов составляет в среднем около 9%. В начале 2000-х годов в составе законодательных органов таких субъектов РФ, как Новосибирская область, Челябинская область и Тюменская область, не было ни одной женщины. Хотя в эти же годы в законодательные (представительные) органы г. Москвы было избрано 23% женщин, Самарской области — 23,7%, Республики Карелия — 32%.

По официальным данным, на 1 октября 2009 г. в федеральных органах законодательной власти среди лиц, замещающих государственные должности, женщины составляли 11,7%. В то же время в этих же органах женщины — государственные служащие составляли уже 61%. Однако последняя цифра характеризует средний показатель. Если выделить среди государственных служащих — женщин только руководителей, то их удельный вес начинает снижаться, составляя уже только 24,9%. Среди лиц, замещающих государственные должности в органах законодательной власти субъектов Российской Федерации, представительство женщин составляло 17,4%.

В органах исполнительной власти удельный вес женщин, замещающих государственные должности, составлял на федеральном уровне 13,0% и 13,9% — на уровне субъектов Российской Федерации.

Аналогично складывается ситуация в других политических институтах, а также в сфере экономики. Так, составляя примерно половину всех занятых трудовой деятельностью, среди руководителей женщины составляют не более 10%. Высшие руководящие должности в России в целом занимает немногим более 1% женщин. Причем показательна динамика: она практически за последнее десятилетие существенно не изменяется.

С учетом опыта зарубежных стран для кардинального изменения уровня участия женщин в органах публичной власти могут использоваться различные механизмы, среди которых особую роль играет квотирование депутатских мест. Так, на начало XXI в. гендерные квоты действовали в 77 странах. В значительной степени благодаря этому, по данным Межпарламентского союза, в 15 странах доля женщин в нижних палатах парламентов превысила уровень 30%. Среди них не только европейские страны (Швеция, Дания, Финляндия, Нидерланды, Норвегия, Бельгия, Австрия, Германия, Исландия), но и Руанда, Куба, Коста-Рика, Аргентина, ЮАР. В отдельных странах приняты национальные законы, направленные на достижение гендерного паритета. Во Франции, например, действует 50-процентная квота при выдвижении кандидатов на выборах в Национальное собрание. Если в избирательных списках расхождение между двумя полами превышает 2%, государство сокращает свою финансовую поддержку в пропорции, которая в 2 раза меньше этого расхождения. Аналогичная 50-процентная квота используется на муниципальных выборах для населенных пунктов численностью свыше 3500 человек, которые проводятся по смешанной (пропорциональной и мажоритарной) избирательной системе. В отношении избирательных списков квота применяется «блоками»: в каждой группе из шести кандидатов тремя из них должны быть женщины <2>.

———————————

<2> См.: Айвазова С., Кертман Г. Мы выбираем, нас выбирают… Гендерный анализ парламентских и президентских выборов 2003 — 2004 годов в России. М., 2004; Трансформация политической системы России: проблемы и перспективы. М.: РАПН, 2007. С. 10 — 12.

Однако, как представляется, именно на уровне местного самоуправления возможно деятельное вовлечение женщин в активную политическую деятельность, в том числе и без использования механизма квотирования. Ибо это такой уровень публично-правовой власти, на котором создается пространство, не только необходимое для реализации женщиной своих гендерных ролей и стереотипов, но и наиболее доступное. Об этом говорят и цифры. Уже на этапе становления местного самоуправления в середине 1990-х годов женщины составили более 40% депутатов, работающих в представительных органах муниципальных образований. Высоким (около 75%) оказался уровень занятия женщинами и муниципальных должностей в системе муниципальной службы.

В результате осуществления муниципальной реформы в целом в органах местного самоуправления соотношение женщин и мужчин составило 75,6% : 24,4% (на 1 октября 2009 г.), в том числе среди муниципальных служащих — 78,6% : 21,4%. В то же время, если проанализировать данное соотношение среди лиц, замещающих различные группы должностей, разрыв резко усиливается. Если среди высшей группы должностей данное соотношение — 51,2% : 48,8%, то уже среди младшей группы должностей отмечается абсолютное доминирование женщин (89,1%).

Однако среди лиц, замещающих муниципальные должности в органах местного самоуправления, данное соотношение составляет уже 30,3% : 69,7%. Примерное такое же соотношение характеризует гендерный состав представительных органов муниципальных образований. Еще меньшее представительство женщин среди лиц, замещающих муниципальные должности в исполнительно-распорядительных органах (местных администрациях), — только 29,8%. И только в контрольных органах муниципальных образований среди лиц, замещающих муниципальные должности, женщины составляют 62,0%.

Если обратиться к показателям, которые характеризуют гендерный состав должностей, учреждаемых для непосредственного обеспечения полномочий лица, замещающего муниципальную должность, то они отражают более равное представительство женщин и мужчин: женщины занимают 46,8% таких должностей.

Какие факторы детерминируют активность женщин в системе местного самоуправления?

Во-первых, на местном (муниципальном) уровне объективно может быть достигнуто позитивное доминирование женщин во властных структурах, что в определенной степени компенсирует гендерный дисбаланс в представительстве женщин и мужчин в органах власти на других уровнях (весомое увеличение доли женщин в органах власти на региональном и федеральном уровнях в ближайшие годы не представляется возможным). Для такого утверждения есть основания. Как показывает анализ избирательных кампаний, в т.ч. и такой важной составляющей, как финансово-экономическая, участие в муниципальных выборах представляется более доступным кандидатам-женщинам. Только по официальным данным средний заработок женщин составляет всего 64% от среднего заработка мужчин.

Здесь необходимо учитывать и такие факторы, как отсутствие у женщин, как правило, достаточной территориальной мобильности, необходимость совмещения общественно-политической деятельности с выполнением обязанностей матери и хозяйки дома, иные социокультурные и психологические факторы. Среди последних и сложившееся представление о том, что женщина-руководитель предпочтительнее в малых социальных группах. По мнению С.Ю. Рощина, это подтверждается экспертными оценками, что у мужчин вероятность иметь больше 20 подчиненных в 3 раза выше, чем у женщин, а больше 100 подчиненных — уже в 8 раз выше <3>.

———————————

<3> См.: Женщины и развитие: Реальность и перспективы. Москва, 9 декабря 2005 г. М., 2005.

Все это в совокупности обусловливает наиболее благоприятные условия для участия женщин в выборах именно на местном, локальном уровне.

Во-вторых, анализ конфликтов на местном уровне (особенно при застройке территорий, перераспределении земельных участков, сносе и строительстве объектов социальной инфраструктуры и др.) показывает, что и в массовости участия, и в формах протестной активности, и в практике ведения переговоров с заинтересованными сторонами женщины значительно превосходят мужчин. Во многом такая активность объясняется тем, что большинство конфликтов имеет ярко выраженную социальную сущность и составляет, что важно здесь подчеркнуть, компетенцию именно местного самоуправления. Таким образом, органично гармонизируются две тенденции: гуманитарная доминанта деятельности женщин и значительная социальная составляющая местного самоуправления.

Именно женщины в наибольшей степени заинтересованы в активном решении социальных проблем, непосредственно участвуя в управлении делами местного сообщества. Вопросы здравоохранения, образования, социальной защиты, культуры — это традиционные сферы деятельности женщин. «Мужчины по определению не могут так чувствовать и понимать процессы, которые происходят, например, в здравоохранении и образовании, демографическую ситуацию, как женщины» <4>. Точка зрения исследователей и практиков, как считает С. Айвазова, подтверждается и историческим опытом. Известно, что первая женщина-министр в истории России графиня Софья Панина получила пост главы Министерства социального призрения после Февральской революции 1917 г., позднее аналогичную должность заняла большевичка Александра Коллонтай.

———————————

<4> Выступление Е. Лаховой на Сибирском форуме «Женщины — Власть — Общество» // РИА «Сибирь». Новосибирск. 24 марта 2003 г.

Организованные структуры для проведения социально ориентированной политики формируются преимущественно на муниципальном уровне. Активизация участия женщин в муниципальных властеотношениях, организации местного самоуправления в России в целом и на поселенческом уровне в частности может привести к определенным благоприятным социальным изменениям. Ибо женщины наиболее чувствительны именно к решению местных проблем, касающихся жизни семьи, общины, поселка. Участие женщин будет способствовать не только решению наиболее болезненных социальных проблем. Местное самоуправление, являясь институтом, наиболее близким к интересам и чаяниям каждого отдельного человека и социальной группы, представляет собой также форму самоорганизации населения, вовлекая, таким образом, в реализацию социальной политики — в сфере здравоохранения, ЖКХ, дошкольного содержания детей, образования, воспитания, культуры и местное сообщество в целом. На местном (муниципальном) уровне решается большинство местных проблем человека — с момента его рождения вплоть до ухода из жизни.

В-третьих, начатая после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» очередная муниципальная реформа объективно сформировала ряд дополнительных предпосылок для активизации участия женщин в выработке и реализации муниципальной политики. Как известно, очередная реформа местного самоуправления началась с территориальной реорганизации, в ходе которой абсолютное большинство составили сельские поселения. Значительный процент в России составляют также малые города и поселки городского типа, численность населения которых не превышает 50 тыс. человек. В таких городах и поселках проживает около 88% населения страны.

Как показали уже первые муниципальные выборы после начала очередной реформы местного самоуправления, именно на уровне сельских и небольших городских поселений значительное число не только депутатов представительных органов, но и глав муниципальных образований составили женщины. В частности, они составили 63% депутатов представительных органов на уровне городских и сельских поселений Вологодской области, более 69% — в Республике Бурятия. Среди глав муниципальных образований Московской области женщины составили 36%, глав городских и сельских поселений Вологодской области — 54%, среди глав администраций сельсоветов Липецкой области — 47%. В целом примерно в половине муниципальных образований соотношение женщин и мужчин в органах местного самоуправления определяется как 50% на 50%, а в трети из них участие женщин превышает показатель в 70%. Причем все эти цифры имеют положительную динамику, что позволило исследователям сделать вывод о «женском лице» местного самоуправления.

Формирование поселенческого уровня местного самоуправления — это наиболее оптимальный уровень для участия женщин в политике как по целям, интересам и установкам, так и по организационным и финансово-экономическим мотивам.

В-четвертых, участие женщин в становлении и развитии местного самоуправления имеет и важный социокультурный аспект. Известно, что именно на муниципальном (локальном) уровне формируются условия для того, чтобы осознать и адекватно отразить своеобразие социально-экономических условий, особенности духовного уклада, бытовой самоорганизации, традиционных видов труда в каждом местном этническом (полиэтническом) сообществе. Женщины играют чрезвычайно важную роль, например, в сохранении языка, художественных промыслов, передаче такого опыта детям, а в целом сохранении традиционной культуры. Женщины более устойчивы по отношению к социальным отклонениям (девиациям) в силу их семейной ответственности, их предназначения как матерей. Согласно статистике число самоубийств среди мужчин трудоспособного возраста почти в 8 раз выше, чем среди женщин, а отравлений алкоголем — выше в 6 раз.

Именно этот потенциал гендерной идентичности важен в местном самоуправлении, которое в соответствии с требованиями его конституционно-правового статуса должно осуществляться с учетом исторических и иных местных традиций. Данная специфика при участии женщин будет полнее учитываться местным самоуправлением, что очень важно для сохранения традиционной культуры. Учесть такое своеобразие не только способно, но и призвано именно местное самоуправление с участием женщин. Таким образом, с одной стороны, именно местное самоуправление, более близкий к населению уровень власти, способно уловить наиболее полно все своеобразие местных социокультурных, экономических, политических условий. Но, с другой стороны, и местное самоуправление в силу его конституционного характера должно осуществляться с учетом местных традиций.