Законодательное обеспечение борьбы с организованной преступностью

04-03-19 admin 0 comment

Босхолов С.С.
Журнал российского права, 1998.


Босхолов Сергей Семенович — заместитель председателя Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по безопасности.

Борьба с организованной преступностью может быть эффективной только в том случае, если она осуществляется на прочной законодательной основе, соответствующей реальным характеристикам этого наиболее опасного вида преступности, а также целям и задачам современной уголовной политики.

Развитие законодательства в этой сфере должно быть тесно увязано с реформами в экономике, политической и социальной сферах, с международными обязательствами Российской Федерации, потребностями общества в ограничении негативных явлений, нарушающих его нормальную жизнедеятельность. Оно должно предусматривать повышение эффективности деятельности правоохранительных органов по противодействию организованной преступности, восполнение пробелов в правовом регулировании, создание системы правовых институтов и норм, устраняющих разрыв между уголовным и уголовно — процессуальным законодательством.

В Российской Федерации создание и развитие законодательной базы противодействия организованной преступности началось лишь в начале 90-х годов. Еще депутатами Верховного Совета РСФСР были впервые разработаны проекты Законов «О борьбе с организованной преступностью» и «О борьбе с коррупцией», начата работа над проектами таких важных актов, как Закон «О государственной защите судей, работников правоохранительных и контролирующих органов», Закон «О государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству».

К сожалению, сложившаяся к тому времени политическая обстановка в стране не позволила первому российскому парламенту достигнуть сколько-нибудь серьезных результатов в реализации намеченных целей. Эстафету у него приняла Государственная Дума первого созыва. За два года работы ей удалось продвинуться вперед. В частности, все четыре вышеназванных проекта Законов были существенно переработаны, приведены в соответствие с новой Конституцией Российской Федерации и современными требованиями уголовной политики.

Следует отметить, что работа над ними была далеко не простая. Противодействие их принятию оказывалось как извне, так и внутри парламента. Какими силами и по какой причине — тема отдельного разговора. Отметим лишь, что обуздать организованную преступность может только сильное государство. В тот же период времени господствовало ошибочное мнение, что либеральный, демократический путь развития России несовместим с сильной, а при необходимости даже с жесткой государственной властью.

В сфере уголовной политики как бы столкнулись два диаметрально противоположных подхода: ультралиберальный и ультраконсервативный. Основной характерный признак первого подхода отмечен выше. Говоря о нем, можно указать на следующий явный перекос, наблюдавшийся у сторонников ультралиберального подхода. Суть их позиций: сострадание к лицу, совершившему преступление, и полное забвение прав и законных интересов жертвы преступления, государства и общества в целом.

Ничем не лучше был ультраконсервативный подход, суть которого состояла в переносе центра тяжести борьбы с преступностью и иными правонарушениями исключительно на репрессивные меры.

Сегодня ситуация уже иная — судя по настроениям в Государственной Думе, действиям Правительства и в целом исполнительной власти в центре и на местах, высказываниям и предложениям Президента страны. Так, в Концепции национальной безопасности, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. N 1300, прямо сказано, что «национальные интересы Российской Федерации в сфере борьбы с преступностью и коррупцией требуют консолидации усилий общества и государства, резкого ограничения экономической и социально — политической основы этих противоправных явлений, разработки комплексной системы мер правового, специального и иного характера для эффективного пресечения преступлений и правонарушений, для обеспечения защиты личности, общества и государства от преступных посягательств, для создания системы контроля за уровнем преступности». Начала, наконец-то, просматриваться линия на реальное наведение порядка в стране, осознана и понята необходимость эффективной борьбы с преступностью в целом, особенно с организованной преступностью, как одной из угроз национальной безопасности России.

Еще более критические и тревожные оценки даются зарубежными экспертами. Так, в 1997 г. Специальной группой Центра стратегических и международных исследований США по поручению Конгресса США был подготовлен доклад о российской организованной преступности <*>. В нем прямо говорится о том, что «если не обуздать организованную преступность, то России грозит опасность превратиться в криминально — синдикалистское государство, т.е. тройку, состоящую из бандитов, коррумпированных правительственных бюрократов и определенного рода нечестных и иногда достаточно известных бизнесменов, продолжающих накапливать огромное богатство, поощряя и используя коррупцию и уязвимые места, характерные для общества, которое находится на переходном этапе развития».

———————————

<*> См.: Фредерик Т. Мартенс, Стивен Б. Руза. Внедрение РИКО в Восточной Европе: предусмотрительно или безответственно? // Изучение организованной преступности: российско — американский диалог. М., 1997. С. 195 — 223.

В докладе выделены две основные угрозы. Первая — тактическая, или правоохранительная — связана с выходом российской организованной преступности на международную арену. Вторая угроза включает две проблемы, чрезвычайно важные с точки зрения интересов национальной безопасности США: пагубное влияние российской организованной преступности на политическую стабильность России и риск, связанный с получением российскими организованными преступными группами ядерного, биологического или химического оружия или их материалов <*>.

———————————

<*> Свою оценку доклада Специальной группы Конгресса США дает в этом номере журнала Ю.В. Голик (см. с. 130 — 136).

Реакция как официальных российских властей, так и зарубежных правительств на возрастающую угрозу российской организованной преступности их национальной безопасности весьма симптоматична. Она доказывает не только само наличие проблемы, но и решимость устранить ее совместными усилиями. Ниже рассматриваются основные направления решения этой проблемы.

Укрепление оперативно — розыскных возможностей спецслужб

Важным этапом на пути становления законодательного регулирования оперативно — розыскной деятельности стало принятие Государственной Думой в июле 1995 г. Федерального закона «Об оперативно — розыскной деятельности».

При этом законодатели старались исходить прежде всего из того, что данный Закон должен соответствовать особенностям именно организованной преступности. В отличие от раскрытия и расследования обычного преступления, когда правоохранительные органы строят свою работу исходя из факта нарушения закона, раскрытие и расследование деятельности преступных организаций и сообществ требует зачастую длительного скрытого наблюдения, позволяющего выявить цели, планы, методы, сферу и размах их преступной деятельности, структуру и кадровый состав, преступные связи и т.д. Конспиративность преступных сообществ, предпринимаемые ими меры к сокрытию следов противоправных действий, нейтрализации возможных свидетелей и иных неугодных лиц, проникновение в структуры власти, использование современных тактических средств создают сложные условия. В таких условиях поступление в правоохранительные органы полноценной оперативной информации в состоянии обеспечить только специальные средства и методы негласного расследования: электронный контроль, наружное наблюдение, перлюстрация почтовой корреспонденции и, наконец, агентура.

В этой связи следует указать на новые важные положения, нашедшие отражение в Законе об оперативно — розыскной деятельности. К ним можно отнести:

— предоставление органам внутренних дел права на проведение таких оперативно — розыскных мероприятий, как оперативное внедрение, контролируемая поставка, оперативный эксперимент;

— возможность контроля почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушивание телефонных переговоров, а также проникновение в жилище без согласия проживающих в нем лиц не только при расследовании тяжких, но и тех преступлений, по которым производство предварительного расследования обязательно;

— установление механизма использования в уголовном процессе результатов оперативно — розыскной деятельности и защиты сведений об этой деятельности;

— установление права на создание легендированных предприятий, учреждений, организаций и подразделений;

— расширение правовой и социальной защиты сотрудников и граждан, оказывающих конфиденциальное содействие;

— усовершенствование, с учетом практики, порядка финансирования, контроля и прокурорского надзора за оперативно — розыскной деятельностью.

Эти нововведения позволяют повысить эффективность оперативно — розыскной деятельности, расширить круг решаемых ею задач и тем самым реально обеспечить безопасность общества и государства от преступных посягательств.

Тем не менее нельзя сказать, что рассматриваемым Законом урегулированы все аспекты многогранной оперативно — розыскной деятельности. В частности, нуждается в правовом разрешении такая важная и серьезная проблема, как пределы допустимости противозаконных действий в ходе проведения секретных операций. В Законе лишь сказано о том, что «при защите жизни и здоровья граждан, их конституционных прав и законных интересов, а также для обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств допускается вынужденное причинение вреда правоохраняемым интересам должностным лицом органа, осуществляющего оперативно — розыскную деятельность, либо лицом, оказывающим ему содействие, совершаемое при правомерном выполнении указанным лицом своего служебного или общественного долга» (ч. 4 ст. 16 Закона).

С нашей точки зрения, нуждается в законодательном обеспечении тесно связанная с рассматриваемой проблематикой социально — правовая защита кадровых тайных агентов, в том числе предоставление им дискреционных полномочий, без чего крайне трудно рассчитывать на успех в борьбе с преступными сообществами и организациями.

Обеспечение безопасности работников правоохранительных

и контролирующих органов

Обеспечение безопасности работников правоохранительных и контролирующих органов реализовано Федеральным законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» от 20 апреля 1995 года.

В целях обеспечения безопасности и государственной защиты указанной категории лиц, а также создания надлежащих условий для отправления правосудия, борьбы с преступлениями и другими правонарушениями впервые на законодательном уровне установлена следующая система мер безопасности:

1) личная охрана жилища и имущества;

2) выдача оружия, специальных средств индивидуальной защиты и оповещения об опасности;

3) временное помещение в безопасное место;

4) обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемых лицах;

5) изменение места работы (службы) или учебы;

6) переселение в другое место жительства;

7) замена документов, изменение внешности.

Статьей 20 данного Закона предусматриваются меры социальной защиты, в частности материальные компенсации в случае гибели должностного лица, причинения вреда его здоровью, уничтожения или повреждения его имущества в связи с его служебной деятельностью. Несмотря на то, что Законом установлено вступление настоящей статьи в силу с 1 января 1996 года, это положение из-за отсутствия в государственной казне необходимых финансовых средств до сих пор не реализовано.

Потребности правовой практики побуждают законодателя по прошествии времени внести и в данный Закон определенные изменения и дополнения. Есть, в частности, предложения по расширению круга защищаемых лиц.

Защита потерпевших и свидетелей

Учитывая исключительную важность в отправлении правосудия показаний потерпевших, свидетелей и других лиц, оказывающих помощь в установлении истины по расследуемому делу, Государственная Дума разработала и приняла еще 23 декабря 1994 года Федеральный закон «О государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству». Однако 19 января 1995 года он был отклонен Президентом Российской Федерации.

В дальнейшем этот Закон ждала нелегкая судьба. Последовала серия согласительных процедур, в ходе которых были преодолены основные разногласия с Советом Федерации, который также его отклонял. В итоге многострадальный Закон был 14 мая 1997 года принят Думой и 10 июня того же года одобрен Советом Федерации. Тем не менее Президент и на этот раз использовал свое право вето.

Основные претензии Президента сводились к следующим положениям.

Во-первых, в соответствии с ч. 1 ст. 6 рассматриваемого Закона органы следствия и дознания наделялись правом не указывать в протоколах следственных действий сведения о потерпевшем и свидетеле, присваивать им псевдонимы, подписывать процессуальные документы от их имени. По мнению Президента, такая процедура якобы открывает широкие возможности для злоупотреблений, поскольку не только подсудимый, его защитник и иные участники процесса, но и суд (судья) остаются в неведении относительно того, кто скрывается под псевдонимом.

Во-вторых, Президент резко возразил против нормы Закона, допускающей допрос потерпевшего, свидетеля в отсутствие подсудимого и его адвоката, освобождение защищаемого лица от явки в судебное заседание, предъявление для опознания подозреваемого или обвиняемого скрытно от опознаваемого.

С указанными возражениями можно согласиться лишь отчасти. По-видимому, следует признать правильным, что нельзя освободить защищаемое лицо от явки в судебное заседание. Необходимо только обеспечить ему надежную охрану.

Что же касается других возражений Президента, то законодательство и правоприменительная практика некоторых стран (Италии, Франции, США и др.) допускают при определенных условиях анонимность потерпевших и свидетелей. Российские законодатели просто использовали зарубежный опыт борьбы с организованной преступностью.

Работу над данным Законом, с нашей точки зрения, следует возобновить, и как можно скорее.

Подрыв экономических основ организованной преступности

В борьбе с организованной преступностью это направление законодательной работы в настоящее время является наиболее слабым местом. К сожалению, до сих пор не принят и не вступил в действие ни один закон, ограничивающий экономическую базу организованной преступности. Нельзя, однако, сказать, что парламентом страны не проводится работа в этом направлении.

Так, Государственной Думой России первого созыва был принят Закон «О борьбе с коррупцией», который отклонялся Советом Федерации, но после согласительных процедур все-таки был им одобрен и поступил к Президенту Российской Федерации. Глава государства и тут наложил вето, а после этого в своем очередном радиообращении удивил депутатов, обвинив депутатов Думы в затягивании с принятием Законов «О борьбе с коррупцией», «О борьбе с организованной преступностью».

Обе палаты Федерального Собрания Российской Федерации, осознавая свою ответственность перед обществом и государством, переработали данный Закон и вновь его приняли. Тем не менее Президент и на этот раз использует свое право вето. А ведь коррупция и организованная преступность взаимосвязаны. Более того, именно коррупция является питательной средой организованной преступности. Не случайно до половины своих преступных доходов, а то и более, организованная преступность тратит на подкуп должностных лиц.

Похоже, такая же участь ожидает другой важнейший Закон — «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем», который в настоящее время готовится к принятию Госдумой во втором чтении. Этот Закон представляет собой еще большую угрозу для организованной преступности, для ее экономических основ, так как им устанавливается довольно жесткий обязательный контроль над финансовыми операциями. Сведения об этих операциях для их обобщения и обработки с целью выявления среди них незаконных предлагается направлять в органы Федеральной налоговой службы России, а по операциям в иностранной валюте — в органы Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю.

В проекте также содержится норма, согласно которой передача организациями, осуществляющими финансовые операции, за исключением банковских и иных кредитных организаций, сведений (документов, материалов, иных данных) о незаконных финансовых операциях или финансовых операциях, подлежащих обязательному контролю, суду, Арбитражному суду (судьям), Счетной палате РФ, прокурору, органу предварительного следствия и дознания, органам Госналогслужбы, налоговой полиции, органу валютного и экспортного контроля, таможенному органу, учреждениям Центрального банка РФ, не является нарушением банковской тайны.

Эта норма вызвала взрыв возмущения у российских банкиров. Понятно, что они используют все возможности по недопущению любого ограничения банковской тайны. По большому же счету, именно банки России должны быть заинтересованы в очищении экономики от «грязных» денег. Поэтому необходим настойчивый поиск разумного компромисса между необходимостью обязательного контроля за финансовыми операциями и обязательствами по сохранению банковской тайны. Нельзя не учитывать, что банковские круги тревожатся не только и не столько за свой престиж, сколько за судьбу всей банковской системы России.

Укрепление организационных и управленческих основ

борьбы с организованной преступностью

Разработка организационно — управленческих мер борьбы с рассматриваемым явлением началась в 1989 — 1991 гг., то есть еще в период существования Союза ССР. В качестве первых примеров можно привести Постановление Съезда народных депутатов СССР «Об усилении борьбы с организованной преступностью» от 23 декабря 1989 года, Указ Президента СССР «О мерах по усилению борьбы с наиболее опасными преступлениями и их организованными формами» от 4 февраля 1991 года, Указ Президента РСФСР «О неотложных мерах по борьбе с преступностью в РСФСР» от 9 ноября 1991 года. Этими и другими нормативными актами в структуре МВД были созданы специализированные подразделения по борьбе с организованной преступностью: Главное управление по организованной преступности МВД РФ и региональные управления по организованной преступности.

Однако на законодательном уровне сколько-нибудь заметных результатов не достигнуто. Как уже отмечалось, повис в воздухе разработанный Думой проект Закона «О борьбе с организованной преступностью». Между тем, именно в нем были предусмотрены эффективные организационные меры, в том числе не только создание специализированных подразделений по борьбе с организованной преступностью в МВД, ФСБ, но и образование в других правоохранительных органах, например, в Генеральной прокуратуре, специализированных судов по рассмотрению уголовных дел, по которым проходят организаторы и участники преступных сообществ.

Один из вариантов проекта рассматриваемого Закона предусматривал создание специальной службы по типу американской ФБР и назначение ее директора (начальника) Федеральным Собранием (какой-либо из его палат) по представлению Президента.

Меры, как видим, радикальные и необходимые. Именно поэтому Комитет по безопасности Государственной Думы планирует вернуться к разработке нового варианта проекта Закона «О борьбе с организованной преступностью» и по возможности не только сохранить в нем указанные положения, но и развить их.

Сегодня все понимают, что традиционные управленческие и организационно — правовые меры борьбы с организованной преступностью уже не срабатывают.

Возможен ли российский вариант РИКО? <*>

———————————

<*> РИКО — это западный правовой механизм борьбы с рэкетом и коррупцией, являющийся одним из путей реформирования, предложенных Восточной Европе в целях усиления борьбы с организованной преступностью.

Этот вопрос еще никем предметно не изучался. В то же время существуют основания для применения РИКО в борьбе с российской организованной преступностью, поскольку он убедительно показал свою эффективность на Западе, прежде всего в США, где и был разработан. Разумеется, попытки в чистом виде внедрять западные правовые институты в российскую действительность заведомо обречены на провал. Слишком велика разница между ними. И тем не менее следует подумать о применении отдельных институтов и норм РИКО у нас в России. При этом надо иметь в виду следующие опасности:

1) острота санкций РИКО может стать в руках недобросовестной правящей элиты политическим орудием, способным сконцентрировать экономическую мощь в руках немногих «своих» людей, например финансовых олигархов;

2) в условиях, когда судебная власть в стране еще не стала по-настоящему независимой, бездумное следование рекомендациям РИКО может стать похоронным маршем для российских рыночных реформ, в частности путем подмены конфискации имущества национализацией.

Это особенно опасно потому, что в самом Правительстве и вне его, а также в Федеральном Собрании есть люди, готовые принять драконовские меры против организованной преступности, невзирая ни на какие негативные последствия, в том числе массовые нарушения прав человека.

С учетом изложенного можно сделать вывод, что санкции РИКО против рэкета и коррупции в России могут дать противоположный результат и привести к расцвету самых худших черт советской правовой системы — железного кулака и произвольной конфискации имущества. РИКО — это очень тонкая правовая концепция, и ее применение требует определенных навыков. Чтобы этот механизм действовал эффективно, необходимы надзор со стороны независимой от Правительства судебной ветви власти, бдительность свободной прессы, совокупность прецедентного права, реагирующего на потребности экономики, а также коллегия образованных правоведов, способных применять закон компетентно и справедливо.

Обратимся опять к докладу Специальной группы, работавшей по поручению Конгресса США над докладом о российской организованной преступности. Надо признать, что в целом он представляет достаточно комплексное и взвешенное исследование, которое по большинству ключевых выводов совпадает с оценками российских криминологов, имеющих значительный опыт в этой области.

Так, в докладе сделан жесткий вывод о том, что при отсутствии эффективных действий со стороны России и стран Запада события могут развиваться по трем направлениям. Во-первых, произойдет объединение различных преступных группировок в несколько кланов. Во-вторых, российская преступность станет все активнее распространяться на Запад, образуя транснациональные структуры, что будет угрожать национальной безопасности США и других стран. В-третьих, в криминальном государстве, охватившем 11 часовых поясов, образуется «железный треугольник» из коррумпированных чиновников, предпринимателей, действующих по законам «дикого капитализма», и самих лидеров организованной преступности.

С этим весьма неприятным для нас выводом трудно не согласиться. Поэтому Федеральному Собранию России необходимо серьезно активизировать законодательную работу по борьбе с организованной преступностью, масштабы и темпы роста которой представляют реальную угрозу национальной безопасности страны.