Учет соотношения частного и публичного порядка регулирования при определении условий договоров

04-03-19 admin 0 comment

Вахнин И.
Хозяйство и право, 1998.


И. Вахнин, преподаватель юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

При определении условий договоров имеется необходимость учитывать правовые нормы, обусловливающие будущую деятельность сторон договора. Не все из них относятся к нормам, регулирующим собственно гражданско — правовые отношения и подчиняющимся правилам Гражданского кодекса РФ. В оптовой торговле приходится учитывать требования административного (налогового, финансового, таможенного) и других отраслей законодательства.

Условно можно выделить три группы правовых норм, требующих учета при формировании условий торгового договора. Это нормы, содержащие:

1) общие условия о договоре;

2) положения о договоре отдельного вида;

3) положения о предпринимательской деятельности, в частности, о производстве или оптовой торговле, в связи с которыми и заключается договор.

Изменения происходят в каждой из трех выделенных групп правовых норм, причем сегодня более значимую роль играют нормы первой и второй групп. Здесь важно отметить следующее.

Во-первых, динамика этих норм выражает основные изменения в законодательном регулировании торгово — хозяйственных связей, которые следует учитывать при подготовке условий договора.

Во-вторых, стабильность этих норм будет обеспечивать стабильность регулирования самих договорных отношений, что весьма важно для организации деятельности их участников и формирования ими условий договоров.

В деятельности участников торгово — предпринимательских отношений требование стабильности договорных связей должно адекватно сочетаться с принципом свободы рынка, нашедшим воплощение в принципе свободы договора и последующее отражение в нормах от отдельных видах договоров.

Вместе с тем после принятия первой и второй частей ГК и стабилизации гражданского законодательства наиболее интенсивные изменения происходят в третьей группе норм.

Здесь также приходится отмечать определенные особенности России, ее отличие от западных стран. На Западе принятие мер, ограничивающих свободу договора, имело целью защиту интересов общества от крупного бизнеса и выражалось в издании норм, ограничивающих деятельность крупных компаний (антимонопольное законодательство) и защищающих права граждан (законодательство о защите прав потребителей). В России же при традиционно сильной роли государства более важную роль в ограничении свободы договора играют нормы, регулирующие отношения между бизнесом и государством и между бизнесом и потребителями. При этом нормы о защите прав потребителей в гражданском законодательстве появились раньше, чем произошло включение в законодательство положений о свободе участников рынка.

В отношениях между государством и предпринимательством дело обстоит гораздо сложнее.

При слабом антимонопольном законодательстве и слабом законодательстве, регулирующем конкуренцию, усиливается роль фискальной политики государства по отношению к предпринимательству, что проявилось в разрастании числа норм налогового, таможенного, валютного законодательства. Есть основания опасаться, что с принятием Налогового кодекса возникающие коллизии между нормами налогового законодательства и нормами ГК будут трактоваться в договорных отношениях не в пользу ГК.

Таким образом, анализ соотношения диспозитивности и императивности в правовых нормах, регулирующих публичные аспекты предпринимательства, свидетельствует о безусловном и явном преобладании императивных норм в других отраслях законодательства (отличных от гражданского), также влияющих на формирование договорных отношений.

Поэтому ныне особенно актуальна проблема четкого разграничения норм публичного и частного порядка, чтобы были ясны приоритеты норм различных отраслей права применительно к договорным отношениям. Эта проблема отмечалась, в частности, В.Ф. Яковлевым, который утверждает, что «при этом можно говорить по крайней мере о трех задачах.

Во-первых, установлении оптимального соотношения и взаимодействия публично — правового и частноправового регулирования экономических отношений в целом.

Во-вторых, надо учитывать, что есть проникновение одного в другое. В гражданском законодательстве, в частности, в Гражданском кодексе, совершенно определенно присутствуют элементы публично — правового регулирования.

Наконец, очень важная задача — это задача четкого разграничения предметов и сфер применения публичного и частного права» <*>.

——————————-

<*> Яковлев В.Ф. Гражданский кодекс и государство: Изложение доклада на научно — практической конференции на тему: «Новый Гражданский кодекс Российской Федерации: проблемы теории и практики». 13 — 14 марта 1997 года // Вестник ВАС РФ. 1997. N 6.

В связи с этим важное значение при выработке условий договоров приобретает определение порядка учета требований правовых актов других отраслей законодательства в зависимости от их соотношения с гражданским законодательством, иерархического уровня акта и содержания регулируемых договорных отношений.

Законодатель, разграничив правовые нормы по характеру регулирования на императивные и диспозитивные, указал на место нормативных актов министерств и ведомств в иерархии правовых актов по их юридической силе для гражданских правоотношений, возникающих из договоров.

Между тем для административных правоотношений место ведомственных нормативных (и даже распорядительных) актов по отношению к договору в иерархии правовых актов будет иным. Нормативные правовые акты ведомств могут содержать правила императивного характера для сторон договора. Поэтому при учете таких норм в формировании условий договора сторонам надо четко определять, обязаны ли они буквально следовать императивным предписаниям ведомственных правовых актов или правомочны определять условия по своему собственному усмотрению.

Возникающие из договора имущественные отношения обычно носят чисто гражданско — правовой характер. Однако одновременно существуют правоотношения каждой из сторон договора с другими субъектами, основанные на властном подчинении административного характера.

Например, по договору поставки поставщик и покупатель обычно осуществляют предпринимательскую деятельность (ст. 506 ГК), в связи с чем у них возникает обязанность по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет. Поставщик для подтверждения надлежащего исполнения обязанностей по уплате налогов должен доказать налоговым органам правильность расчета уплаты налогов, подтвердив их письменными доказательствами, которыми являются первичные документы, в том числе и договор, счет — фактура, платежные документы. Поэтому в условиях заключаемых договоров поставки сторонам приходится учитывать императивные требования некоторых ведомственных правовых актов <*>, например, определить момент перехода права собственности на товар к покупателю после оплаты товара, если поставщик избрал метод определения выручки по поступлению денежных средств.

———————————

<*> Речь идет о п. 2 приложения N 2 к Инструкции о порядке заполнения форм годовой бухгалтерской отчетности, утвержденной Приказом Минфина РФ от 12 ноября 1996 года N 97 // Финансовая газета. 1996. N 50, 51.

Выделим критерии, в соответствии с которыми ведомственный правовой акт для сторон договора либо является обязательным, либо они могут по своему собственному усмотрению определить его содержание (п. 5 ст. 421 ГК).

Общий подход определен в п. 3 ст. 2 ГК: «К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством». Отсюда вытекает следующее: принцип свободы договора не распространяется на указанные правоотношения. Следовательно, если эти отношения регулируются ведомственным правовым актом, будущие контрагенты по договору обязаны учитывать положения этого правового акта при формировании условий договора.

Поэтому в силу п. 3 ст. 2 ГК важно определить, каков характер основания возникающего правоотношения. Упомянутое правило в Гражданском кодексе выделяет два признака:

1) подчинение одного лица другому, то есть обязанность одного лица следовать указаниям другого;

2) властный характер этого подчинения, то есть публичность подчинения, которая выражается в подчинении лица требованиям органа исполнительной государственной власти.

Комментируя п. 3 ст. 2 ГК, М.И. Брагинский отмечает, что Кодекс, подобно ГК 1964 года, вынужден был прибегнуть помимо предмета к еще одному индивидуализирующему признаку гражданского законодательства — методу регулирования <*>.

———————————

<*> Брагинский М. Гражданский кодекс. Часть первая. Три года спустя: (Комментарий с учетом принятых изменений ГК и новых законодательных актов) // Хозяйство и право. 1998. N 1. С. 4.

Метод гражданско — правового регулирования закреплен в выделенном выше втором признаке. Этот признак, по-видимому, должен рассматриваться в качестве основного для отграничения публичных правоотношений имущественного характера от чисто гражданско — правовых. Однако практическая ценность этого критерия все же ниже любого иного признака, имеющего чисто формальный характер. Поэтому для практических целей отграничения публично — правовых имущественных отношений от гражданско — правовых подходит критерий, предложенный Л. Эннекцерусом: «Действительно решающим моментом для установления публично — правовой природы правоотношений является то, участвуют ли в правоотношениях публичная организация — носитель публичной власти как таковой, то есть в этом своем качестве (теория субъекта)» <*>.

———————————

<*> Эннекцерус Л. Курс германского гражданского права. Т. 1, Полутом 1. М.: Изд-во «Иностранная литература», 1949. С. 30.

Рассматриваемый вопрос определения характера возникающих между субъектами отношений не является простым. Известные споры вызвала практика применения правил ст. 395 ГК к определению размера ущерба, причиненного налогоплательщику неправомерными действиями налоговых органов. Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ определили свое отношение по рассматриваемому вопросу в п. 2 совместного Постановления Пленумов от 1 июля 1996 года N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», где указали на неприменимость норм ст. 395 ГК <*> в данной ситуации.

———————————

<*> Вестник ВАС РФ. 1996. N 9.

Однако некоторые авторы справедливо отмечают в данном случае наличие гражданско — правовых отношений, связанных с неосновательным обогащением государства за счет неправомерно удержанных у налогоплательщика денежных средств. «Налоговые отношения связаны с уплатой налогов, при которых возможно применение властных полномочий, в том числе санкций за несоблюдение налоговых законов. Однако если плательщик переплатил налог, то сумма переплаты не является налогом — это лишь ошибочно переданное государству имущество налогоплательщика. Если взыскана недоимка, которая на поверку оказалась не недоимкой, а законно принадлежащими плательщику денежными средствами, то также нельзя говорить об этой сумме как о налоге. Если взыскан штраф за действия, которые не являются правонарушением либо по закону не влекут наложение штрафа, то налицо лишь неправомерное изъятие чужого имущества» <*>. Такой подход впоследствии был поддержан и М.И. Брагинским <**>.

———————————

<*> Ошибки в налоговом и финансовом планировании предприятий в свете постановлений, рекомендаций, писем Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации: Сборник. Ярославль: АКДИ «Экономика и жизнь», 1996. С. 79 — 80. Комментарий В. Копосова, Г. Паломарчука.

<**> Брагинский М. Указ. соч. С. 5 — 6.

Таким образом, в рассматриваемой ситуации в действительности имеет место существование одновременно двух видов правоотношений: административных (налоговых), регулируемых ст. 16 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», и гражданско — правовых, регулируемых ст. 395, п. 2 ст. 1107 Гражданского кодекса. Как отмечалось, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд заняли позицию, отражающую только интересы государства.

Тем не менее в п. 9 ст. 78 части первой Налогового кодекса Российской Федерации <*>, вводимого в действие с 1 января 1999 года, все же предусматривается начисление процентов при нарушении срока возврата налогоплательщику излишне уплаченных сумм налогов, определяемых не по правилам ст. 395 ГК РФ, а в соответствии с правилами п. 9 ст. 78, п. 4 ст. 79 Налогового кодекса.

———————————

<*> Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.

Тем не менее договорные отношения всегда основаны на принципах гражданского (частного) права (равенство, автономия воли, добросовестность и т.п. — п. 1 ст. 2 ГК). То есть отношения, возникающие между сторонами договора, не основаны на властном подчинении и ведомственные акты по вопросам определения содержания договора подчиняются иерархии, установленной Кодексом. В чем тогда вопрос?

Как уже упоминалось, субъект права (особенно в сфере предпринимательства) может находиться одновременно в нескольких правоотношениях, например:

договорных (имущественных гражданско — правового характера) — как сторона договора несет обязанности перед своим контрагентом по договору;

административных по таможенному делу (имущественных, основанных на властном подчинении) — несет обязанность перед государством в лице таможенного органа, например, по декларированию товара при экспорте или импорте, уплате таможенных платежей, соблюдению требований валютного контроля;

административных налоговых (имущественных, основанных на властном подчинении) — несет обязанность перед государством в лице налоговых органов по уплате налогов и правильному ведению бухгалтерской отчетности.

Сейчас трудно, да и практически невозможно найти акт, который непосредственно регулировал бы только договорные имущественные отношения. Ведомственные нормативные акты как раз принимаются соответствующим ведомством обычно по вопросам властного регулирования правовых отношений, входящих в сферу его компетенции. Применительно к учету действия этого правового акта при определении условий договора вопрос состоит в следующем: ограничивает ли данный ведомственный акт права какой-либо стороны, возникающие из договора?

Это может происходить через прямое ограничение прав и обязанностей сторон договора (например, утверждение ведомством типовой формы договора, содержащей обязательные условия), что теперь достаточно редко именно в силу приоритета договора над ведомственным регулированием в гражданско — правовых отношениях (п. 5 ст. 421 ГК).

Другой случай — косвенное ограничение через ограничение прав стороны по договору как одновременного участника имущественных отношений, основанных на властном подчинении. В данном случае поведение лица (действия лица) будет определяться не только обязанностями по договору, но и обязанностями перед соответствующим исполнительным органом государственной власти, которые, в частности, могут определяться ведомственным нормативным актом.

Если обязанность по договору противоречит обязанности из отношений, основанных на властном подчинении, возникает коллизия между условиями договора и положениями ведомственного нормативного акта. Здесь действует принцип приоритета публично — правового регулирования над частноправовым, который как раз и закреплен в п. 3 ст. 2 ГК, где сфера регулирования имущественных отношений ограничивается гражданским законодательством, то есть таким образом определяется сфера частноправового регулирования.

Поскольку на отношения, основанные на властном подчинении, действие гражданского законодательства не распространяется, если иное не установлено законом, стороны договора, находящиеся одновременно в административных отношениях (налоговых, финансовых, таможенных), обязаны следовать в первую очередь требованиям ведомственного органа.

Если такая обязанность затрагивает права участника правоотношений как стороны по договору, то в силу указанных принципов эти права также должны быть приведены в соответствие с упомянутой обязанностью, возникшей из каких-либо административных отношений. В этом и проявляется отмеченная выше необходимость нормативного учета при подготовке условий договора иных, помимо гражданского, отраслей законодательства.

Отсюда идет расширение сферы административного регулирования имущественных отношений в область чисто гражданско — правовых отношений. Часто это происходит, когда возникающие у лица правоотношения пересекаются по какому-либо вопросу правового регулирования. Тогда обе обязанности могут исполняться одновременно, но в силу п. 3 ст. 2 ГК приоритет отдается публичному регулированию, если только он не выходит за границы компетенции органа исполнительной государственной власти, издавшего соответствующий нормативный акт.

В частности, это отмечалось в письме Государственного таможенного комитета РФ от 15 сентября 1995 года N 01-13/13244 «О применении правовых актов в таможенном деле»: таможенному законодательству характерен императивный метод регулирования, построенный на властном подчинении одной стороны другой. Необходимость властного регулирования таможенных правоотношений диктуется самой сущностью таможенного дела, которая, в том числе — изначально, предполагает наличие определенных ограничений в отношении пользования, владения и распоряжения имуществом, но устанавливаемых не произвольно, а в связи с предоставляемыми доступом на рынок, налоговыми льготами и т.п. Таким образом, принципы и нормы гражданского законодательства в таможенном деле используются только в случаях и пределах, предусмотренных таможенным законодательством России <*>.

———————————

<*> По информации из ИПС «Консультант Плюс: Вестия Проф».

Возникает опасность произвола административных органов, которые, руководствуясь интересами своего ведомства, смогут без ограничений вторгаться в область частных интересов (договорных отношений) через необоснованное расширение сферы своей власти по отношению к какому-либо участнику отношений (ценообразование, сертификация, стандарты, регулирование услуг естественных монополий, кредитно — денежной политики, налогов).

Требуется установление взаимных ограничений. Если такая граница в Гражданском кодексе есть (п. 3 ст. 2), то логично ее существование и в других отраслях законодательства. Некоторые подобные ограничения существуют в виде:

— детального определения в законодательном акте компетенции ведомственного органа исполнительной власти;

— установления контроля за соответствием издаваемых ведомственных актов законодательству (регистрация в Минюсте РФ).

Таким образом, критерии обязательного учета ведомственного нормативного акта при подготовке условий договора могут быть сформулированы следующим образом.

1. Прошел ли данный ведомственный нормативный акт регистрацию в Минюсте Российской Федерации?

2. Возникают ли правоотношения (иные, помимо рассматриваемых договорных) между какой-либо из сторон договора с исполнительным органом государственной власти, издавшим рассматриваемый правовой акт, основанный на властном подчинении? Направлено ли действие этого правового акта непосредственно на регулирование правоотношений из договора? Последнее должно подразумевать:

правоотношение реально возникло, то есть существует реальное основание правоотношения, имеющее властный характер;

рассматриваемый правовой акт предназначен для регулирования данного правоотношения;

акт издан органом публичной власти, в компетенцию которого входит возможность регулирования возникающих имущественных отношений, основанных на властном подчинении;

в силу упомянутых властных отношений подчинения у участника появляются обязанности, которым он обязан следовать и не в силах отменить;

возникающая из отношений, основанных на властном подчинении, обязанность участника ограничивает его права как стороны по договору (или его контрагента по договору).

3. Является ли рассматриваемый правовой акт по своему содержанию диспозитивным или допускается ли в ГК или ином законодательном акте (в силу оговорки в п. 3 ст. 2 ГК) применение правил ГК, то есть заложенных в ГК принципов гражданского права применительно к возникающим правоотношениям, основанным на властном подчинении?

Поэтому при подготовке законодательных актов целесообразно принять за правило указывать место договора в иерархии правовых актов или, другими словами, границы публичного и частного регулирования. Таким образом, в противовес оговорке в п. 3 ст. 2 Гражданского кодекса РФ, односторонне ограничивающей свободу участников договорных отношений в определении содержания своих прав и обязанностей по отношению к требованиям федеральных органов исполнительной власти, существовали бы законодательные ограничения возможного произвола со стороны органов государственной власти по отношению к участникам договорных отношений.