Уровень обеспечения прав граждан и качество муниципального нормотворчества

04-03-19 admin 0 comment

Артамонов А.Н., Авитисов А.С.
Электронный ресурс, 2010.


Статья посвящена деятельности органов местного самоуправления по созданию муниципальных правовых актов (на примере Ростовской области). Предлагаются пути преодоления кризиса муниципального нормотворчества.

Ключевые слова: муниципальное нормотворчество, муниципальный правовой акт, устав муниципального образования.

The article is dedicated to the analyses of local government’s activity creating municipal legislative acts (case study of Rostov region). The article offers ways of overcoming municipal regulation crisis.

На современном этапе развития общественной жизни и российского законодательства местное самоуправление адаптирует государственное управление применительно к местным особенностям, с учетом исторических и иных местных традиций, интересов и возможностей. И именно в местном самоуправлении государственное управление окончательно реализуется, получает оформленное выражение в муниципальных правовых актах, достигает своих целей и решает поставленные перед ним задачи (точнее, должно достигать и решать).

При этом задачи и цели формулирует законодательство Российской Федерации и ее субъектов, поскольку в соответствии с Конституцией России установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления, ряд других ключевых общественных отношений, затрагивающих в том числе вопросы местного значения, относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Проблема построения сбалансированной и эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение.

Очень болезненно и изменчиво проходила и проходит в нашей стране организация местного самоуправления и его реформирование.

Кардинальные изменения претерпело федеральное законодательство, изменилось, а точнее сформировалось, законодательство каждого из субъектов Российской Федерации по вопросам, связанным с местным самоуправлением, на муниципальном уровне приняты значительные пакеты нормативных правовых актов.

Все это во многом обновило правовую основу муниципальной власти, существенно трансформировав общественные отношения в сфере местного самоуправления.

При всем этом остается значительное количество неурегулированных вопросов или урегулированных неудачно. На решение этих и других сложных вопросов и направлена проводимая в стране муниципальная реформа.

Одной из основных, на наш взгляд, задач реформирования является наведение порядка в муниципальном нормотворчестве, приведение муниципальных актов в соответствие с действующим в стране законодательством, выработка механизмов недопущения издания нормативных актов муниципального уровня, содержащих дефектные положения, в том числе коррупциогенные.

Проиллюстрировать состояние нормотворческой деятельности органов местного самоуправления можно на примере Ростовской области.

Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Ростовской области в рамках заключенного соглашения с администрацией Ростовской области в конце 2009 — начале 2010 года были проведены юридические экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, принятых на территории Ростовской области и включенных в регистр муниципальных нормативных правовых актов.

Всего экспертиза, в том числе антикоррупционная, проведена в отношении 51 муниципального акта, из которых 8 актов глав сельских поселений, 19 актов местных администраций (2 — муниципальных районов, 17 — сельских поселений), 23 муниципальных акта представительных органов (4 — районных, 8 — городских округов, 11 — сельских поселений), принятых (изданных) в 2005, 2007 — 2009 гг. и сохранявших на момент проведения экспертизы юридическую силу.

Выборка актов носила случайный характер, а их экспертизы показали следующие результаты.

Несоответствия действующему законодательству выявлены в 20 актах, 6 муниципальных актов приняты с превышением органом или должностным лицом своей компетенции, в 12 обнаружены коррупциогенные положения. Кроме того, нарушения правил юридической техники содержались в 24 актах, в 1 акте выявлено нарушение порядка опубликования.

Экспертами Главного управления была проведена работа по выявлению положений муниципальных актов, содержащих дублирующие нормы федерального или регионального законодательства. Было выявлено 10 таких актов, при этом сомнительна оправданность включения в муниципальные акты подобных положений, которые могут содержать или превышение собственной компетенции на их принятие, или потенциальную опасность вступления в противоречие с нормами федерального или регионального законодательства, в случае изменения последних.

Различные коррупциогенные положения, в том числе в части превышения полномочий, были выявлены в 4 из 23 актов местных представительных органов, 3 из 8 актов глав муниципальных образований и 10 из 23 актов местных администраций.

К сожалению, такая огромная доля противоречащих действующему в стране законодательству муниципальных нормативных актов не является особенностью Ростовской области, такая ситуация сложилась практически во всех субъектах Российской Федерации, что подтверждается также количеством принятых региональными прокуратурами мер реагирования в отношении данного вида актов.

Осуществление местного самоуправления как публичной власти и, соответственно, развитие муниципальной демократии предполагает процесс реализации субъективных публичных (муниципальных) прав членов местного сообщества, направленный на обеспечение прежде всего социально-экономических, культурных, равно как и политических, интересов и потребностей граждан по месту жительства.

Если при этом нормативная база муниципального образования противоречит действующему в стране законодательству на 80%, есть ли у гражданина, проживающего в нем, возможность реализовать свои права в полном объеме, в том объеме, который предполагает Конституция Российской Федерации?

Задача государства — обеспечить возможность местным сообществам непосредственно или через своих представителей решать вопросы своего муниципального образования, установив при этом механизмы, исключающие допустимость наличия в нормативных базах муниципального уровня противоречий Конституции России и действующему в стране законодательству, т.е. обеспечить соблюдение общеобязательных социальных, экономических и проч. стандартов.

Передача Минюсту России в лице его территориальных органов вопросов регистрации уставов муниципальных образований, создание регистра муниципальных нормативных правовых актов — это путь решения указанной задачи, который уже доказал свою эффективность в отношении основных муниципальных актов (уставов). Однако в соответствии с Положением о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденным Приказом Минюста России от 21 мая 2009 г. N 146 <1>, к полномочиям главных управлений отнесено оказание органам государственной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации и местного самоуправления методической помощи по вопросам организации учета муниципальных нормативных правовых актов (аналогичное полномочие и у других территориальных органов Минюста).

———————————

<1> Российская газета. 2009. N 94.

Ни проведение экспертизы муниципальных нормативных актов, ни анализ и обобщение состояния законности нормотворческой деятельности муниципального уровня в полномочия Минюста и его территориальных органов не входит, а описанные выше результаты юридических экспертиз данного вида актов являются разовой работой, целью которой было выявление проблем в указанной сфере деятельности отдельного субъекта Российской Федерации и подготовка возможных рекомендаций по исправлению ситуации.

Территориальными органами Минюста России в каждом из субъектов Российской Федерации предпринимаются определенные усилия с целью изменения ситуации, связанной с низким качеством муниципального нормотворчества.

Например, в 2009 году сотрудники Главного управления по Ростовской области принимали участие в обучающих семинарах, в том числе видеосеминарах органов местного самоуправления, проводимых администрацией Ростовской области и образовательными учреждениями.

При активном участии Ростовского юридического института Российской правовой академии Минюста России Главным управлением был проведен научно-практический семинар по вопросам правотворчества органов местного самоуправления и государственной регистрации уставов муниципальных образований.

В ходе семинара представителями Главного управления были освещены проблемные вопросы государственной регистрации уставов муниципальных образований. Обсуждались вопросы системы муниципальных нормативных правовых актов, их видов, порядка принятия. Определения нормативности акта. Также затрагивались вопросы порядка оформления и представления муниципальных нормативных правовых актов для внесения в регистр субъекта Российской Федерации, требования, предъявляемые к перечню документов при представлении основных муниципальных правовых актов на регистрацию в органы юстиции. Отдельное внимание было уделено теме практики вынесения мер прокурорского реагирования и рассмотрения судами дел об оспаривании муниципальных правовых актов в Южном федеральном округе.

Все этим меры имеют положительный эффект, однако он носит незначительный характер, что показывают и результаты регистрации уставов муниципальных образований.

В 2009 году рассмотрено более 560 пакетов документов, направленных в Главное управление по Ростовской области для государственной регистрации уставов муниципальных образований. По результатам рассмотрения указанных документов решение о регистрации принято в отношении более 400 основных муниципальных актов. Оставлены без рассмотрения 164, отказано в регистрации 25 основных муниципальных правовых актов.

Необходимо отметить, что в 2009 году резко упало качество подготавливаемых документов, представляемых для государственной регистрации уставов муниципальных образований.

Для сравнения, в 2008 году отказов и оставлений без рассмотрений было всего по 3.

Данная ситуация была вызвана рядом причин. Так, в первую очередь данная проблема возникла в связи с изменениями кадрового состава органов местного самоуправления, уход сотрудников, которые хоть раз сталкивались с процедурой принятия уставов муниципальных образований и имели какое-то представление об установленной законодательством процедуре.

Во-вторых, это в целом низкий уровень специалистов, занимающихся подготовкой муниципальных нормативных правовых актов.

В течение первого полугодия 2010 года Главным управлением зарегистрировано 5 уставов муниципальных образований и 21 муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований.

С 01.01.2010 по 01.07.2010 Главным управлением вынесено 13 решений об оставлении без рассмотрения основных муниципальных правовых актов (в отношении 8 уставов и 5 актов).

За шесть месяцев текущего года решения об отказе в государственной регистрации принимались в отношении 5 основных муниципальных правовых актов (3 устава и 2 акта).

В трех случаях решение об отказе в государственной регистрации принималось в связи с выявленными противоречиями федеральному и областного законодательству; в двух случаях — в связи с нарушением установленного порядка принятия основного муниципального правового акта.

Принятие в конце 2009 года Федерального закона от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» <2>, внесшего изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <3>, а также иные федеральные законы, регулирующие вопросы местного самоуправления, потребовало время для разработки методических рекомендаций в целях приведения уставов в соответствие с федеральным законодательством. Самостоятельная работа в муниципальных образованиях, за редким исключением, практически не проводится. Данными обстоятельствами объясняется снижение количества зарегистрированных актов.

———————————

<2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6441.

<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

По состоянию на начало второго полугодия 2010 требуют изменения положения 463 уставов муниципальных образований.

В I-м полугодии 2010 года основные усилия Главного управления в данной сфере сосредоточены на совершенствовании и реализации схем взаимодействия с органами государственной власти, прокуратуры Ростовской области и органами местного самоуправления по вопросам приведения уставов муниципальных образований в соответствие с принимаемыми федеральными актами.

Позитивные результаты достигнуты в оказании методической и практической помощи органам местного самоуправления.

В настоящее время Главным управлением самостоятельно разработано 463 проекта основных муниципальных правовых актов. Помимо этого, Главным управлением разработаны методические рекомендации по приведению уставов муниципальных образований в соответствие с федеральным и областным законодательством. Указанные проекты и методические рекомендации в ближайшее время будут направлены для высказывания своих замечаний и предложений в администрацию Ростовской области и прокуратуру Ростовской области.

Такая форма оказания практической помощи, на наш взгляд, на сегодняшний день является наиболее эффективной и, возможно, единственной для обеспечения соответствия уставов муниципальных образований действующему в стране законодательству.

Основными проблемами в настоящее время являются:

1) низкое качество подготавливаемых документов, представляемых для государственной регистрации уставов муниципальных образований;

2) нарушение сроков представления документов на регистрацию и представления сведений об опубликовании, зарегистрированных основных муниципальных правовых актов;

3) и в целом — непонимание задач, которые стоят перед муниципальным нормотворчеством, что на практике проявляется в дублировании правовых норм, установленных на федеральном или региональном уровнях (не всегда оправданном и зачастую некачественном).

Учитывая историю появления в нашем государстве муниципального уровня власти, во многих случаях отсутствие инициативы местного сообщества, в том числе органов местного самоуправления, самостоятельно разобраться в вопросах нормотворчества, на наш взгляд, необходимо сопровождать эти процессы, оказывая методическую, практическую помощь, при этом, конечно, в формах, не допускающих вторжения в муниципальную компетенцию.

Качество данной работы, с учетом отсутствия единого центра координации и контроля, будет такое же, как в настоящее время, а для обеспечения единства правового пространства Российской Федерации, включая муниципальный уровень, необходим, на наш взгляд, ответственный федеральный орган государственной власти, наделенный соответствующими полномочиями.