Практика применения роспуска представительных органов местного самоуправления как формы конституционно-правовой ответственности перед государством

04-03-19 admin 0 comment

Акопян А.В.
Общество и право, 2010.


Статья посвящена исследованию актуальных проблем применения роспуска как меры конституционно-правовой ответственности представительного органа муниципального образования перед государством. Обосновывается необходимость исключения судебных органов из процедуры роспуска муниципальных советов до принятия соответствующего закона о роспуске. В статье также затрагиваются проблемы проявления вины в составе конституционных деликтов, совершаемых представительными органами.

Ключевые слова: ответственность, местное самоуправление, роспуск, муниципальное право, практика, представительный.

The article is devoted to research of actual problems of application of dissolution, as measures of the constitutional responsibility of a representative body of municipal formation before the state. Necessity of exception of judicial bodies from procedure of dissolution of municipal councils before acceptance of the meeting law on dissolution proves. In article as problems of display of fault in structure of the constitutional infringements made are mentioned by representative bodies.

Key words: the responsibility, local self-management, dissolution, municipal right, practice, representative.

Наиболее жесткой мерой негативной конституционной ответственности представительного органа муниципального образования перед государством является роспуск. Статья 73 Закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает два состава конституционного деликта, являющихся основаниями для роспуска представительного органа местного самоуправления:

если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, а представительный орган в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт (ч. 1 ст. 73).

если соответствующим судом установлено, что правомочный состав представительного органа муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания (ч. 2.1 и ч. 2.2 ст. 73);

С момента принятия Федерального закона N 131-ФЗ и до настоящего времени к ответственности перед государством в виде роспуска привлечены представительные органы девяти муниципальных образований. Хронологически первыми являются дела о роспуске Елецкого (Липецкая область) и Петрозаводского (Республика Карелия) городских Советов. На их основе формировалось законодательство, касающееся роспуска представительных органов местного самоуправления. Часть 2.1 и 2.2 ст. 73 Закона являются дополнением, которое было внесено лишь 18 июня 2007 года [1]. Роспуски же указанных представительных органов прошли уже 29 апреля 2006 года (Елецкий Совет [2]) и 26 ноября 2006 года (Петрозаводский Совет [3]).

Обратимся к решениям судов, участвовавших в процедуре роспуска. Решением Елецкого городского суда от 19.01.2006 [4] было признанно, что ряд статей действовавшего Устава города Ельца Липецкой области противоречат требованиям Закона N 131-ФЗ и нескольким законам Липецкой области [5]. Кроме того, суд предписал представительному органу города Ельца в течение одного календарного месяца привести Устав в соответствие с законом. Решением суда от 21.03.2006 [6] признан факт неисполнения этих предписаний.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что Устав, в котором содержались противоречия, был принят не данным составом Совета депутатов, а уже существовал на момент их избрания. Противоречия возникли в связи с изменениями федерального и регионального законодательства. Никаких противоправных решений представительный орган города Ельца не принимал. Между тем буквальное толкование ч. 1 ст. 73 Закона N 131-ФЗ говорит о том, что для привлечения к ответственности в виде роспуска представительным органом должен быть именно «принят нормативный акт, противоречащий нормативным актам, имеющим большую юридическую силу».

Аналогичные события имели место и при привлечении к конституционно-правовой ответственности Петрозаводского городского совета.

Как видим, в условиях пробела в законодательстве в сложившейся кризисной обстановке органы судебной власти своими решениями фактически занимались формированием законодательства, называя непринятие необходимых по закону решений «бездействием». Между тем такого основания в законе не предусмотрено. По существу и на современном этапе такого основания нет. Есть основания: «принятие противозаконного решения» и «непроведение правомочных заседаний» в течение установленного срока. «Бездействие» как основание сформировано судебной практикой.

Следует отметить, что конфликт между депутатами в городах Ельце и Петрозаводске привел к невозможности созыва правомочного заседания представительного органа муниципального образования. Таким образом, представленные два случая роспуска вполне можно было бы отнести к тем фактам роспуска, которые могли бы возбуждаться как по основаниям, предусмотренным в ч. 2.1, так и по части 1 ст. 73 Закона N 131-ФЗ.

Аналогичная ситуация возникла и в Оренбургской области с Советом депутатов муниципального образования «Пономаревский район». Как следует из решения Пономаревского районного суда от 20 апреля 2007 года, местный представительный орган не исполнил ранее принятого решения того же суда от 11.07.2006 [7] и не привел в соответствие противоречащие законодательству РФ муниципальные нормативные акты. Это стало следствием того, что представительный орган так и не смог провести в течение 8 месяцев ни одного правомочного заседания. Поэтому привлекать Совет можно было как по части 1, так и по части 2.1 статьи 73.

Одной из гипотез, подлежащих доказыванию в настоящей статье, является утверждение о том, что вина в составе конституционного деликта представительного органа власти поглощена объективной стороной и в связи с этим нет необходимости в доказывании ее наличия. В представленных выше судебных решениях были выявлены факты, подтверждающие теорию: представительные органы муниципальных образований понесли ответственность за несоответствие некоторых положений Уставов законодательству РФ. Причем данные несоответствия возникли не по вине конкретных составов депутатов, а в силу изменений именно в законодательстве. Обратимся к решению Калининградского областного суда Российской Федерации от 27.08.2007 [8] по делу об оспаривании Закона Калининградской области «О роспуске представительного органа муниципального образования «Пионерский городской округ».

Обращает на себя внимание довод заявителя о том, что «решением Светлогорского городского суда Калининградской области от 12.04.2006 признан недействующим правовой акт, принятый предыдущим составом Совета депутатов муниципального образования, и настоящий Совет не может нести за это ответственность». Однако в мотивировочной части данный довод заявителя не рассматривается. Выносится решение об отказе в удовлетворении требований заявителя. Тем самым суд подтверждает то обстоятельство, что вопрос о том, какой именно состав представительного органа принимал незаконное решение, абсолютно неважен. Имеется объективно существующий факт — наличие противоречащего законодательству нормативно-правового акта органа местного самоуправления. И этого вполне достаточно, чтобы привлечь к конституционно-правовой ответственности действующий состав муниципального Совета. В дальнейшем данное положение было подтверждено в кассационной инстанции Определением Верховного Суда Российской Федерации от 7 ноября 2007 года, которым решение Калининградского областного суда от 27 августа 2007 года [9] оставлено без изменений.

Отличие дела в Пионерском от Елецкого и Петрозаводского в том, что в последних двух нормативный акт — Устав изначально принимался как соответствующий законодательству и лишь с изменением законодательства возникла проблема их корректировки, чего не удалось сделать надлежащим образом. При этом несоответствие возникло тогда, когда начал функционировать тот состав депутатов, который и понес в дальнейшем ответственность. В деле же Пионерского городского округа одно из принятых местным органом власти решений изначально не соответствовало законодательству. Но ввиду того что последнее обнаружилось лишь после ухода состава местного парламента, принимавшего решение, то и ответственность понес за это новый состав представительного органа.

Представленные решения судов демонстрируют факт того, что вины, определяемой как осознание субъектом последствий своего поведения, в составе конституционно-правового деликта нет. Вина поглощена объективными обстоятельствами (фактическим существованием несоответствующих закону тех или иных решений), с выявлением которых отпадает необходимость искать источник принятого решения и то, как субъект относится к своему решению.

Подчеркнем некоторые особенности объективной стороны состава конституционно-правового деликта, вытекающие из некоторых выводов органов судебной власти. Объективная сторона состава, предусмотренного частью 1 ст. 73, состоит из нескольких элементов:

принятие представительным органом муниципального образования (по закону) или существование (на практике) нормативного правового акта, противоречащего нормативным актам с большей юридической силой;

непринятие представительным органом муниципального образования в течение трех месяцев мер в пределах своих полномочий по исполнению решения суда или отмены соответствующего нормативного акта.

При выявлении второго элемента на практике возникают некоторые проблемы. Анализ судебных актов по ч. 1 ст. 73 показывает, что резолютивные части всех решений судов первой инстанции в пунктах первых признают не действующими положения, противоречащие закону. Непонятно, зачем следующий далее в решениях пункт предписывает представительным органам привести в соответствие с законом (в том числе путем отмены) те нормы, которые первым пунктом этого же решения уже отменены.

Проще устроена объективная сторона состава правонарушения, предусмотренного частями 2.1 и 2.2 статьи 73 Закона N 131-ФЗ. Она выражается в том, что правомочный представительный орган не проводит правомочных заседаний в течение трех месяцев подряд. На практике норму части 2.1 (2.2) статьи 73 плохо разграничивают с нормой, предусмотренной пунктом 2 части 16 статьи 35. Последняя указывает на возможность досрочного прекращения полномочий представительного органа, «в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий». Нормы части 16 статьи 35 и статьи 73 имеют различную природу. Первая не регулирует отношений ответственности, а представляют собой процедуру досрочного прекращения полномочий вследствие существенного изменения объективных условий функционирования органов власти. Путаница в применении норм вытекает из ненадлежащего выявления объективной стороны состава деликта.

Подобное смешение произошло по делу о роспуске Совета депутатов муниципального образования «Город Новоульяновск» (Ульяновская область). Требуют внимания выводы Ульяновского областного суда от 9 апреля 2008, сделанные при рассмотрении данного дела. Изначально заявитель обратился в суд с требованием признать состав Совета депутатов муниципального образования «Город Новоульяновск» неправомочным. Суд признал его таковым со следующей мотивировкой: «…на заседания являлись 8 — 9 депутатов [10], вместо необходимого для кворума количества 10. Шесть из выбранных депутатов не являлись на заседания постоянно… Учитывая изложенное, суд приходит к выводу об отсутствии волеизъявления шести депутатов на осуществление депутатской деятельности и фактическое прекращение этой деятельности после избрания. Учитывая изложенное, а также раскол в депутатском корпусе, в результате которого одна часть депутатов не признает другую часть депутатов, состав Совета депутатов второго созыва, состоящий фактически из 9 депутатов, проявляющих свое волеизъявление на осуществление депутатской деятельности, не может являться правомочным…».

Таким образом, суд, считаем, безосновательно и неправомерно приравнял фактическое непосещение заседаний отдельными депутатами к заявлению о прекращении полномочий. Суд, ссылаясь на часть 16 статьи 35, принял решение о неправомочности данного состава депутатов.

В данном деле очевидна скованность суда неверными требованиями заявителей, которые требовали признать именно неправомочность Совета, а также необходимостью скорейшей защиты нарушенного права населения на местное самоуправление. Суд вынужден посредством формально-логических умозаключений «смешать» нормы статей 35 и 73, чтобы «выявить» их равнозначность и применимость для решения об удовлетворении требований, изложенных в заявлении. Стоит отметить: несмотря на признание судом муниципального совета неправомочным, в законе о его роспуске указано, что роспуск осуществляется на основании части 2.1 ст. 73 Закона N 131-ФЗ.

Роспуск является мерой конституционной ответственности, имеющей политико-правовую природу. Проследим, где в практической деятельности проходит граница между политическим и юридическим аспектами.

Политическая составляющая в практическом применении норм о роспуске представительных органов муниципальных образований проявляется в двух формах: легальной и латентной. Первая проявляется в том, что в соответствии со ст. 73 Закона N 131-ФЗ окончательное решение о роспуске принимает не суд, а органы государственной власти, принимая соответствующий закон субъекта РФ о роспуске. Данная мера ответственности влечет последствия не только для местного совета, но и для государства, населения, для физических и юридических лиц. Поэтому адекватность применения роспуска основывается не на принципе неотвратимости наказания, а на основе целесообразности. Законодатель, таким образом, обоснованно не отнес вопрос о применении санкции к компетенции суда, который должен быть заинтересован лишь в верности применения закона.

Негативным является существование латентной формы политической воли, которая проявляется в судебной стадии рассмотрения дел о роспуске. Функция суда — соотносить нормы права с действиями субъектов и давать этим действиям квалификацию. Анализ решения Ульяновского областного суда указал, что суд, руководствуясь острой необходимостью разрешения политического кризиса, принял такое решение, в котором посредством формально-логических приемов приравнял между собой два различных по природе правоотношения, чем проявил тенденциозность в правосудии. Обвинять судью в предвзятости бессмысленно. Тенденциозность вытекает из осознания того, что формально правильное решение (отказ в удовлетворении заявления) повлечет за собой дальнейшую эскалацию конфликта.

Привлечение к ответственности представительных органов муниципального образования перед государством — изначально процесс политический. Следовательно, до момента принятия решения о роспуске представительного органа участие судов в процессе нецелесообразно. Из представленной практики видно, что участие суда до момента роспуска заставляет его оглядываться на многие посторонние факторы, вместо того, чтобы руководствоваться исключительно буквой закона. Полагаем, суд должен подключаться к рассмотрению дела на стадиях, следующих за роспуском, — обжалования принятых государством политических решений. При существующем механизме привлечения к ответственности представительных органов с участием судов последние оказываются в качестве элемента карающего механизма, а это недопустимо. Суд — это главный способ защиты нарушенного права.

Литература

1. Федеральный закон от 18.06.2007 N 101-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 26. Ст. 3074.

2. Закон Липецкой области от 18.04.2006 N 288-ОЗ «О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области — Елецкого городского Совета депутатов» // Липецкая газета. 2006. 19 апр. N 75.

3. Закон Республики Карелия от 15.11.2006 N 1022-ЗРК «О роспуске Петрозаводского городского Совета» // Карелия. 2006. 16 ноября. N 128 (1554).

4. Решение Елецкого городского суда от 19.01.2006 // Архив Елецкого городского суда. N 2-134/06.

5. Было признано несоответствие положений Устава Закону Липецкой области от 02.07.2004 N 114-ОЗ «О наделении муниципальных образований Липецкой области статусом городского округа, муниципального района, городского и сельского поселения», Закону Липецкой области от 02.07.2004 N 113-ОЗ «О местном референдуме в Липецкой области».

6. Решение Елецкого городского суда от 21.03.2006 // Архив Елецкого городского суда. N 2-0554/6.

7. Решение Пономаревского районного суда от 11.07.2006 // Архив Пономаревского районного суда.

8. Решение Калининградского областного суда Российской Федерации от 27.08.2007 // Архив Калининградского областного суда. Д. N 3-119, 3-120/2007.

9. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 07.11.2007 Д. N 71-Г07-23. [Электронный ресурс]. URL: http:// www.kaliningrad- court.ru/ kos/ practic/ detail.phpID= 1423.php.

10. Полный состав Совета депутатов муниципального образования «Город Новоульяновск» — 15 депутатов.

11. См. ст. 1 Закона Ульяновской области от 11.07.2008 N 130-ЗО «О роспуске Совета депутатов муниципального образования «Город Новоульяновск второго созыва». [Электронный ресурс]. URL: http:// www.volganews.org/ oblast3/ terradr/ ip-kwgfft5.htm.