Идеологические детерминанты коррупции

04-03-19 admin 0 comment

Пустовалова И.Н.
Административное и муниципальное право, 2010.


В статье анализируется влияние существующей в обществе идеологии на формирование нравственных ценностей, правосознания, профессиональных ориентиров государственных служащих, обусловленность предъявляемых к ним моральных и этических требований типом государства, существующего в нем политического режима, идеологии. Отсутствие четко обозначенной государственной идеологии автор рассматривает как один из факторов, обусловливающих преступность в целом и коррупционные правонарушения в частности.

Ключевые слова: юриспруденция, государственный служащий, идеология, служебный долг, коррупция, мораль, нравственность, ответственность.

Ideological determinants of corruption

I.N. Pustovalova

The article analyzes the influence of existing ideology on formation of morals, legal consciousness, professional objectives of a civil servant conditioned by moral and ethical principals, political regime and ideology of the state they live in. The author assumes that absence of a clear state ideology is one of the factors of high rate of crime in general and corruption in particular.

Key words: studies of law, state officer, ideology, duty, corruption, moral, set of morals, responsibility.

Одним из условий результативного противодействия коррупции является реализация мер, направленных на изменение отношения не только общественности, но и самих государственных служащих к коррупционным явлениям путем формирования атмосферы неприятия коррупции во всех ее проявлениях и создание условий, препятствующих коррупционным правонарушениям в органах государственной власти и местного самоуправления. Значительную роль в этом должны сыграть не только нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы государственной службы, но и идеологическое обеспечение государственной службы, пропагандирующее общечеловеческие, общегуманные, общесоциальные ценности. Совершенно точно в этой связи указывает Г.А. Мукамбаева, что «…на данном витке времени, поняв целесообразность построения правового государства, мы также понимаем, что суть новой идеологии — идеологии гражданского согласия мы прежде всего должны заложить в своих политико-правовых документах, которые отразят дух времени, суть наших устремлений» <1>.

———————————

<1> См.: Мукамбаева Г.А. Поиски новой идеологии // Укук-Право. Бишкек. 1995. N 12. С. 10.

Процесс демократизации общества, его деидеологизация, сравнительно невысокий материальный уровень государственных и муниципальных служащих, отсутствие продуманных механизмов и средств, реально способствующих сокращению коррупционных рисков, можно отнести к современным факторам, влияющим на уровень распространенности коррупционных явлений, факторам, способствующим дальнейшему развитию правового нигилизма как в органах государственной власти и местного самоуправления, так и в обществе в целом.

Специфика современного периода — смешение традиций и культурных стереотипов, свобода практически беспрепятственной конвертации одной формы капитала в другую, политическая безответственность и бесконтрольность бюрократии привели к деформации идеологических ценностей. Многие должностные лица предпочитают рассматривать государственно-служебные отношения не иначе как рыночные, а предоставленный им иммунитет — как возможность преобразования рынка оказания государственных и муниципальных услуг в рынок коррупционных услуг, не усматривая при этом риска наступления ответственности.

Служба в государственных органах является одним из важнейших инструментов любого государства, а следовательно, должна осуществляться профессионально подготовленными, высоконравственными специалистами, хорошо ориентирующимися в происходящих в государстве процессах, умеющими правильно оценить обстановку и способными четко проводить в жизнь принятые решения. Формирование высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики указывается в качестве целей Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ на 2009 — 2013 гг.»

Решение задачи формирования поколения служащих, адекватно отвечающих требованиям современного состояния и развития российского общества, возможно лишь на основе целенаправленного изменения профессионального правосознания, нравственных убеждений и ценностных систем личности, навыков социального и профессионального поведения. Нельзя забывать, что в коррупционных явлениях исключительную роль играет человеческий фактор, в том числе и государственные служащие различного уровня. В связи с этим необходимо принять эффективные меры по максимальной нейтрализации и сокращению социальных, идеологических детерминантов коррупции в обществе и в первую очередь в системе властных структур государства.

Из практики государственных органов и органов местного самоуправления должны быть исключены такие составляющие ценностно-идеологическую основу коррупционности государственной власти, как корыстный протекционизм, регионализм, популизм, проявления формализма и бездушия при решении вопросов, затрагивающих жизненно важные сферы человеческой деятельности, предпочтение личных интересов во вред интересам общества и государства. Эти составляющие коррупции нельзя минимизировать принятием новых законов и усилением ответственности за коррупционные правонарушения. На смену одним взяточникам и коррупционерам придут другие — более изощренные и изворотливые.

Жизнестойкость коррупционных отношений поддерживается существующей в современном обществе социальной ментальностью. Поэтому преодоление коррупции напрямую зависит от того, какие идеологические, мировоззренческие принципы будут заложены в правосознание граждан, сформируют профессиональное правосознание государственных служащих. Профессиональное правосознание государственных служащих обусловлено спецификой социальной роли и содержанием осуществляемой ими деятельности и определяет их образ жизни и мотивы поведения как в служебной сфере, так и в быту. Профессиональное правосознание формируется в процессе подготовки специалиста и практического осуществления им профессиональной деятельности. Определенная субкультура государственных служащих, где имеет место деформация правового сознания в сочетании со сложившимися в обществе взглядами на коррупцию, как обыденное явление, влияет на изменение характеристик личности и его профессиональных возможностей в асоциальную сторону. Именно на формирование антикоррупционного мировоззрения, на наш взгляд, и следует сегодня делать основной упор в противостоянии коррупции.

К сожалению, нравственно-этическим нормам в поведении служащих не придается пока первостепенного значения, а нормы, закрепляющие правила поведения, чаще всего носят рекомендательный характер. Так, в Указе Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» рекомендуется «лицам, замещающим государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ и выборные муниципальные должности, придерживаться принципов, утвержденных Указом, в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц».

К общим принципам служебного поведения в Указе отнесена:

— добросовестность, высокий профессионализм, соблюдение норм служебной, профессиональной этики и правил делового поведения, проявление корректности и внимательности в обращении с гражданами и должностными лицами при исполнении служебных обязанностей;

— необходимость исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;

— соблюдение установленных федеральными законами ограничений и запретов, исполнение обязанностей, связанных с прохождением государственной службы;

— воздержание от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственными служащими должностных обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб их репутации или авторитету государственного органа;

— не использовать служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов личного характера и другие.

На наш взгляд, по мере продвижения общества к правовому государству, удельный вес нравственно-этических элементов в содержании обязанностей государственных служащих будет неуклонно возрастать. Эта тенденция достаточно хорошо прослеживается в Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009 — 2013 гг.)», Общих принципах служебного поведения государственных служащих, нормативно-правовых актах, регламентирующих государственную службу на разных уровнях, а также в проекте Кодекса этики и служебного поведения государственных служащих <2>.

———————————

<2> Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих РФ (проект)// URL: http://www.minzdravsoc.ru/labour/public-service/16 (дата обращения — 12.08.2010).

Большинство требований к этическим, нравственным требованиям, предъявляемым к государственным служащим, подкреплено лишь моральной ответственностью, а их несоблюдение влечет осуждение со стороны отдельных групп граждан, что при сложившихся в современном обществе взглядах, нормах поведения, отношениях мало что значит. Соблюдение правил служебного поведения, этических требований должно стать традицией, нормой, обязанностью, делом чести любого профессионала и здесь без влияния соответствующей государственной идеологии не обойтись.

Статья 13 Конституции РФ содержит запрет на установление конкретной идеологии в качестве государственной или обязательной, декларируя идеологическое многообразие. Идеологическое многообразие — это право любых социальных групп формулировать, выражать и отстаивать в рамках закона свои идеологические установки, видение государственного и общественного устройства. Однако отказ от этатических идеологических ценностей вовсе не означает отсутствие государственной идеологии, и применительно к государственным органам правило ст. 13 Конституции РФ «следует понимать ограничительно, поскольку любые действий органов государства имеют под собой ту или иную идеологическую основу» <3>.

———————————

<3> См.: Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 116.

Несмотря на многообразие подходов к дефиниции «идеология», в конечном счете идеология определяется как совокупность индивидуальных, групповых воззрений, посредством которых определенная общность людей выражает свое отношение к существующей социальной реальности, отдельным ее проблемам, властным установкам, отношениям друг к другу и т.д.

Применительно к служащим идеологию следует рассматривать не только как систему различных взглядов на политику, нравственность, религию, правопорядок и т.д., в которых они осознают и оценивают существующую действительность как граждане, но и как отношение к принимаемым политическим решениям, законам, механизмам государственного управления, экономическим, социальным и правовым реформам, профессиональному долгу.

История свидетельствует, что моральные требования, предъявляемые к государственным служащим, обусловлены типом государства, типом существующего в нем политического режима, идеологии.

Так, религиозное государство, которое основывается на какой-либо религии, придерживается религиозной идеологии и предъявляет к служащим требования соответствующих религиозных этических норм. Примерно в 30 странах ислам признается государственной религией, что закреплено в конституциях этих стран. Например, положение о государственном характере ислама содержится в ст. 2 Конституции Бахрейна, ст. 6 Конституции Марокко. Следует отметить и то обстоятельство, что даже в тех странах, где официальная идеология является в целом светской, правящие круги вынуждены считаться с глубоким влиянием ислама в широких массах и допускать его признание государственной религией. Ислам и мусульманское право оказывают непосредственное влияние на современное государственно-правовое развитие ряда стран Востока. Это влияние можно анализировать по-разному. В узком смысле оно сводится к внесению в законодательство и к реализации отдельных принципов и норм, разработанных средневековыми мусульманскими юристами в рамках алахкам и ассултанийа — отрасли, которую современные исследователи называют мусульманским государственным (публичным) правом.

В то же время рассмотрение данной проблемы с более широких позиций не может ограничиваться только принципами организации государственного аппарата, а должно включать также изучение всех других каналов, по которым исламский фактор воздействует на современное государственно-правовое развитие, в том числе определение с учетом исламских критериев основных направлений деятельности государства, формирование корпуса государственных служащих, регулирование их правового статуса, место и роль религиозных деятелей в государственной жизни и т.д. Мусульманское государственное право большинства религиозных государств требует, чтобы руководящие должности в государственных органах занимали обязательно мусульмане, причем значительная часть их полномочий носит религиозный характер. Согласно мусульманской политико-правовой теории, законодательная власть в мусульманском государстве принадлежит муджта-хидам — лицам, являющимся наиболее авторитетными знатоками религиозных и правовых вопросов, в мусульманском судебно-процессуальном праве выделяются нормы, в соответствии с которыми должность судьи могут занимать только мусульмане, строго придерживающиеся в своей личной жизни религиозных и моральных предписаний ислама. Например, законодательство Марокко, Иордании, Пакистана предусматривают ответственность служащих за несоблюдение поста во время рамадана. В Пакистане, кроме того, на государственных служащих возлагается обязанность совершения пятикратной ежедневной молитвы <3>. Законодательством Ирана к государственным служащим предъявляются такие требования, как научная компетентность, политическая мудрость, смелость, наличие административных способностей и, главное, благочестие. Следует особо подчеркнуть, что если в одних странах исламу отводится достаточно скромная, формальная роль в «освящении» существующего режима, то в других он является главной идейной основой, на которую опираются правящие круги, стремящиеся укрепить свое положение, проповедуя безграничную власть главы государства — наместника божьего и его слуг — государственных служащих, назначаемых на должности с согласия или по рекомендации консультационных религиозных советов. Религиозная идеология провозглашает беспрекословное подчинение наместникам аллаха, единодушное признание принимаемых правящей верхушкой решений, что дает легальное основание для преследования неугодных, прогрессивных организаций и партий со стороны государственных органов. Следует заметить, что в ряде стран исламские государственно-правовые принципы, толкуемые в демократическом смысле, используются прогрессивными силами в идеологических целях для обоснования политики, отражающей интересы широких народных масс.

———————————

<4> См.: Сюкияйнен Л.Р. Мусульманское право. М., 1986. С. 11.

Религиозная идеология при всем многообразии форм имеет как положительные, так и отрицательные моменты. Провозглашая с одной стороны абсолютную власть главы государства, незыблемость принимаемых им решений, воспитывая население в духе беспрекословного подчинения органам государственной власти, оправдание неблаговидных поступков волей аллаха, в то же время устанавливает такие требования, предъявляемые к государственным служащим, как справедливость, нравственность, трудолюбие, уважение человеческого достоинства, патриотизм, использование своих возможностей на благо обществу, которые базируются на установках Корана, Ижмы, и т.д. и предусматривает за нарушение указанных требований меры юридической ответственности. Существующие моральные принципы религиозных государств во многом совпадают с нормами религии, закрепляются в большинстве своем в нормативно-правовых актах государства.

В социалистическом государстве уделяется значительное внимание нравственному воспитанию личности, нормативному упорядочению моральной ответственности, но эта ответственность, в отличие от демократического государства, устанавливается не государством, а правящей политической партией, которая устанавливает моральную ответственность государственных служащих, исходя из требований коммунистической идеологии. Это объясняется прежде всего тем, что сама партия берет на себя функции государства, навязывая идеологию партии обществу, государству, личности. Государственная служба СССР полностью находилась во власти марксистско-ленинской идеологии, которая представляла собой официальную идеологию Советского государства. Эта идеология носила классовый характер и выражала интересы прежде всего рабочего класса, Коммунистической партии. Классовая направленность существующей в СССР идеологии оказывала отрицательное влияние на кадровую политику, формирование корпуса государственных служащих. Официальными партийными документами регламентировались многие вопросы, регулирующие государственно-служебные отношения. Идеология, существовавшая в советском государстве, формально проповедовала необходимость проведения работы с управленческими кадрами, причем основная роль отводилась в этом коммунистической партии. Именно в решениях партийных съездов и постановлениях партии, программе КПСС указывалось на необходимость формирования государственного аппарата из «наиболее достойных и авторитетных» кандидатов <5>.

———————————

<5> См.: Программа Коммунистической партии Советского Союза. М., 1968. С. 102.

Устанавливались такие требования к советскому государственному служащему, как «идейная зрелость, энергичность, умение располагать к себе людей», наличие организаторских способностей, чувство ответственности за свои действия <6>.

———————————

<6> См.: Пашков А.С., Иванкина Т.В., Магницкая Е.В. Кадровая политика и право. М., 1989. С. 145.

Вопросы моральной ответственности государственных служащих, этики государственной службы, поднимаемые в специальной литературе советского периода, также рассматривались сквозь призму официальной идеологии, «что приводило к смешению этики государственной службы с партийной этикой» <7>.

———————————

<7> См.: Попков В.Д. Этика советской государственной службы. М.: Юр. лит., 1970. С. 31.

Нормативное регулирование моральной ответственности содержалось не в государственно-правовых, а в партийных документах (например, в моральном кодексе строителей коммунизма, Уставе КПСС, решениях партийных съездов и т.д.), где указывалось, что государственный служащий всегда должен помнить, что он выступает от имени государства, поэтому его действия и решения порождают юридические последствия, затрагивающие интересы коллективов или отдельных граждан. Личное поведение государственного служащего, в том числе и в нерабочее время, должно быть безупречным, образцовым, достойным и авторитетным. Каждый поступок по службе должен согласовываться с нравственными воззрениями социалистического общества, марксистско-ленинской идеологией и этикой.

Указанные требования бесспорно должны были бы сыграть положительную роль в формировании корпуса государственных служащих, однако они не выдерживались и государственная служба, как правило, состоявшая из партийных работников, была пронизана такими негативными явлениями, как злоупотребления по службе, коррупция, протекционизм, взяточничество, безответственность, вседозволенность, нарушение принципа равенства всех перед законом. Такое положение являлось следствием тоталитарного режима, имевшего место в СССР. «Руководящая и направляющая роль коммунистической партии» не могла способствовать нормальному функционированию и развитию государственной службы. Тем не менее, следует заметить, что марксистско-ленинская идеология играла определенную позитивную роль в функционировании советской государственной службы. Это сказалось и на распространенности преступных проявлений в органах государственной службы, то есть, по сути, она явилась сдерживающим фактором против злоупотреблений, коррупции и т.д. как в государственном аппарате, так и в обществе в целом. Государственная идеология советского периода поддерживала отлаженный механизм функционирования государственной службы, мобилизуя государственных служащих на решение задач и функций, стоящих перед органами государственной власти.

В сложившемся демократическом государстве нормативному регулированию моральной ответственности уделяется наибольшее внимание, причем такое нормативное регулирование имеет чисто государственное происхождение, исключает влияние каких-либо партий, религии. Это кажется естественным, потому что именно само государство должно заботиться о чистоте рядов своих служащих, формировать кадровый корпус управленцев с учетом их социальной сущности, нравственных ориентиров, моральности сознания, этики.

Независимо от существующей в том или ином государстве идеологии, моральных требований, предъявляемых к государственным служащим, последние всегда выступают от имени государства. Их действия и поступки являются отражением морально-этического состояния государства, следствием нравственных воззрений общества, существующей в государстве идеологии и права.

Служащий имеет дело с лицом, а лицо оценивает его деятельность не только с позиции точного исполнения возложенных на него полномочий, но и с учетом того, как он их исполняет, как применяет эти полномочия к гражданам, исходя из установок общечеловеческих принципов, не оскорбляя и не унижая человеческого достоинства. Граждане судят о государстве по поступкам служащих, по их отношению к разрешению проблем граждан, вежливому, чуткому отношению, справедливо и грамотно принятому решению, по поведению в неслужебное время. Государственный служащий, исполняя свои служебные обязанности с казенным бездушием, не видя за буквой закона живых людей, вызывает у граждан недовольство законом, а иногда и враждебное отношение к внутренней политике государства. Поведение служащего, его отношение к служебным обязанностям является истоком отношений государства и граждан, принятия или непринятия государственной политики, именно здесь кроются истоки политической, экономической и иной активности граждан, признания гражданами государства собственной политической организацией. Здесь же начинается отчуждение граждан от государства.

На наш взгляд, обязанность соблюдать принципы служебного поведения, этические нормы следует систематизировать и включить в понятие служебного долга государственного служащего. Нарушение же этических и моральных норм, входящих наравне с правовыми нормами в содержание служебного долга, должно стать основанием как моральной, так и дисциплинарной или иной юридической ответственности в зависимости от наступивших последствий.

Служебный долг служащего, будучи составной частью гражданского долга, является нравственным в объективном и субъективном выражении. Моральная ценность объективного содержания долга состоит в том, что он подчинен решению наиболее важных задач, стоящих перед органами государственной власти и его служащими, — защиты прав и свобод личности, обеспечения безопасности государства, четкой и слаженной работы аппарата управления. Однако потенциальные возможности служебного, профессионального долга проявляют себя лишь в случае, если они дополняются субъективно-нравственным отношением к нему, когда общественные, служебные обязанности воспринимаются и осознаются как личные.

В профессиональном долге государственных служащих невозможно провести границу между правовыми и нравственными требованиями. Отступление от норм морали служащими неизбежно ведет к нарушению юридических норм, следовательно, профессиональный долг представляет собой совокупность правовой и нравственной сторон, когда моральные требования совпадают с государственной волей. Сознание долга определяет поведение служащего, влияет на выбор социальных норм, которых он придерживается в повседневной жизни.

Безусловно, в обществе всегда существуют отдельные личности, поведение которых не отвечает общественной психологии, общепринятым нормам поведения. Однако это вовсе не означает, что они не поддаются контролю и управлению. И отрицательная оценка их поведения обществом в большинстве случаев оказывает положительное влияние на изменение отношений личности к моральным ценностям, мотивам действия и поступков, формированию положительных начал в их поведении и деятельности.

Таким образом, сознательное, добросовестное выполнение служащим требований служебного долга является одновременно его юридической и моральной обязанностью, условием эффективной работы всего аппарата управления в государстве. Современный служащий должен обладать соответствующими знаниями, опытом и навыками работы, необходимыми для успешного осуществления служебных функций, высокими моральными и нравственными качествами, духовной культурой и решающая роль в их формировании должна принадлежать как в целом существующей в обществе, так и ясно обозначенной, цементирующей идеологии государства. «Общество лишь тогда способно ставить и решать масштабные национальные задачи, когда у него есть общая система нравственных ориентиров» <8>.

———————————

<8> См.: Послание Президента Федеральному Собранию РФ 26 апреля 2007 г. // Российская газета. 2007. 27 апреля. N 90.

Моральные качества конкретного гражданина, отдельно взятых групп людей всего общества отображают, как правило, официальную идеологию. Поэтому насколько правильной, научной, прогрессивной будет идеология, настолько нравственно чистыми, морально ответственными будут граждане государства, в котором эта идеология существует.

Библиографический список

1. Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2007.

2. Мукамбаева Г.А. Поиски новой идеологии // Укук-Право. Бишкек. 1995. N 12.

3. Пашков А.С., Иванкина Т.В., Магницкая Е.В. Кадровая политика и право. М., 1989.

4. Попков В.Д. Этика советской государственной службы. М., 1970.

5. Сюкияйнен Л.Р. Мусульманское право. М., 1986.

6. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих РФ (проект) // URL: http://www.minzdravsoc.ru/labour/public-service/16 (дата обращения — 12.08.2010).