Ответственность государственных служащих за незаконное участие в предпринимательской деятельности

04-03-19 admin 0 comment

Чукичев Ю.В.
Административное и муниципальное право, 2010.


В статье анализируются «проблемы наказания» должностных лиц «за незаконное участие в предпринимательской деятельности». Обосновывается необходимость более «широкого применения» такой превентивной нормы, как «лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью». Приводятся «мнения ученых» и «зарубежный опыт» по вопросам применения наказания за незаконное участие в предпринимательской деятельности.

Ключевые слова: государственная служба, государственный служащий, должностное лицо, ответственность, дисквалификация, наказание, предпринимательская деятельность, запрет, ограничение, незаконное участие.

Responsibility of state officials for unlawful participation in entrepreneurial activity

Yu.V. Chukichev

The article is devoted to «problems of punishment» of officials for «unlawful entrepreneurial activity». The author establishes the need for broader application of such a preventive norm as uprohibition to take certain positions and offices». The author provides positions of legal scholars and experience of foreign states in this sphere.

Key words: state service, state servants, official, responsibility, disqualification, punishment, entrepreneurial activity, violation, prohibition, limitation, unlawful participation.

Одной из особенностей норм права, по сравнению с другими социальными нормами, является то, что их реализация обеспечивается, в том числе, принудительной силой государства. Для охраны правопорядка, общественных интересов, прав и свобод человека государство может применять и такую меру принуждения, как уголовное наказание <1>.

———————————

<1> См.: Курганов С.И. Наказание: уголовно-правовой, уголовно-исполнительный и криминологический аспекты. М., 2008. С. 5.

Главным условием применения уголовного наказания является то, что оно должно соответствовать тяжести и общественной опасности совершенного преступления и выполнять поставленные цели.

Законодатель за преступление, предусмотренное ст. 289 УК РФ, установил следующие виды наказания: лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет со штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев; обязательные работы; арест; лишение свободы.

Лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью состоит в запрещении занимать должности на государственной службе, в органах местного самоуправления либо заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью, то есть фактически в дисквалификации виновного. Этот вид наказания указан в санкциях более чем девяноста статей Особенной части уголовного закона, причем в 60% из них — в качестве дополнительного наказания за преступления, которые могут быть совершены лишь при условии использования лицом предоставленных ему в силу занимаемой должности или характера деятельности правомочий.

Дисквалификация не позволяет виновному злоупотреблять предоставленными ему в силу занимаемой должности или выполняемой работы возможностями, и является одной из действенных мер по предупреждению повторного совершения служебного преступления осужденным. Срок поражения лица в правах определяется судом, и проявляется в ограничении для осужденного свободы выбора вида трудовой деятельности. Однако этот период не может превышать пяти лет при назначении в качестве основного наказания и трех лет в качестве дополнительного наказания.

Применение положений, закрепленных в ст. 47 УК РФ («Лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью»), влечет для осужденного целый ряд негативных последствий, таких как изменение социального статуса, понижение уровня материального обеспечения, утрата льгот и преимуществ, связанных с прежней должностью, перерыв специального трудового стажа. Причем во многих случаях и после отбывания наказания у лиц, совершивших должностные экономические преступления, отсутствует возможность трудоустроиться на аналогичную должность или в структуру, из которой лицо было уволено по приговору суда. Таким образом, дисквалификация может стать пожизненной, хотя в законе и на практике речь об этом не ведется.

Лишение права занимать те или иные должности распространяется прежде всего на должностных лиц, руководителей предприятий, лиц выполняющих иные управленческие функции, медицинских работников, педагогов и тех виновных, на кого были возложены обязанности соблюдать специальные правила. В то же время законодатель не всегда последователен при установлении вида наказания за конкретные преступления.

Несмотря на то что этот вид наказания — лишение права занимать те или иные должности — не является новым для российского уголовного права и был включен еще в Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., а также во все советские Уголовные кодексы, он назначается достаточно редко.

В 2009 г. в качестве основного наказания лишение права занимать определенные должности было назначено 466 осужденным (в 2008 г. — 377), в том числе: за преступления небольшой тяжести — 3, за деяния средней тяжести — 135, за тяжкие преступления — 281. Все посягательства, за исключением одного, были совершены умышленно. При этом следует отметить, что за нарушение правил охраны труда и безопасного производства работ дисквалификация не применялась. К лишению права занимать определенные должности осуждены: за невыплату заработной платы — 16 человек, присвоение и растрату без отягчающих обстоятельств — 1, квалифицированное присвоение — 27, особо квалифицированное присвоение — 281, коммерческий подкуп без отягчающих обстоятельств — 13, подкуп с отягчающими обстоятельствами — 3, неквалифицированное злоупотребление должностными полномочиями — 63, неквалифицированное превышение должностных полномочий — 22, незаконное участие в предпринимательской деятельности — 2. Однако это составляет лишь незначительную часть всех осужденных за указанные преступления: от 2% (ч. 2 ст. 160) до 8% (ч. 1 ст. 285).

Лишение права занимать определенные должности в качестве дополнительного наказания используется несколько чаще. Однако и в данном случае не совсем понятно, что принимается судом во внимание при назначении или, наоборот, отказе от дисквалификации, в первую очередь в отношении лиц, обладающих значительным объемом прав и использующих их вопреки интересам службы. В 2009 г. этому виду дисквалификации подверглись 2723 человека, в том числе осужденных за преступления небольшой тяжести — 530, средней тяжести — 1364, тяжкие — 772, особо тяжкие — 57. В большей степени поражение в правах касалось лиц, совершивших неосторожные преступления: 1825 человек были дополнительно наказаны за упущения по службе и несоблюдение установленных правил. В основном эту группу образуют виновные в нарушении правил движения и эксплуатации транспортных средств (1773 осужденных).

К остальным осужденным за нарушение правил безопасности по ст. ст. 215 — 219 УК РФ (513 человек) лишение права занимать определенные должности практически не применялось. Лишь 2% из них было подвергнуто этому наказанию.

При посягательствах на сферу экономики дисквалификация имела место в отношении 108 осужденных. При этом за мошенничество дополнительно было наказано 0,15% осужденных, присвоение и растрату — 0,36%, налоговые преступления — 1%, коммерческий подкуп — 2%.

Должностные преступления совершаются лицами, обладающими большим объемом правомочий властного, организационно-распорядительного или административно-хозяйственного характера, исключительно с использованием служебного положения. Поэтому лишение лица предоставленных по службе возможностей имеет важное превентивное значение. Однако это не всегда учитывается при назначении наказания. В 2009 г. за преступления, предусмотренные главой тридцатой были осуждены около девяти тысяч человек. Дисквалификация применялась лишь к каждому пятому виновному в получении взятки и к 11% совершивших другие преступления, предусмотренные ст. ст. 285 — 293 УК РФ (за исключением ст. 291 УК РФ).

Представляется, что расширение сферы применения дисквалификации способно существенно уменьшить уровень служебной, в том числе должностной преступности, поскольку чиновники дорожат своим статусом и теми материальными и социальными возможностями, которые им предоставляются в связи с занимаемой должностью.

В российском как в уголовном, так и в административном праве размер такой принудительной меры, как дисквалификация, не может быть дифференцирован в зависимости от того, исполнялось ли реально судебное решение и наличествуют ли в действиях правонарушителя признаки повторности. Сроки этого вида наказания установлены законом и определяются лишь его видом. В тех случаях, когда лишение права занимать определенные должности — основное наказание, его сроки ограничены пятью годами. Если это дополнительное наказание, его законодательный максимум — три года, и он равняется административному наказанию, установленному ст. 3.11 КоАП РФ. В исключительных случаях, прямо предусмотренных законом, эти сроки составляют двадцать лет.

В зарубежном праве также используются аналогичные меры в отношении как должностных лиц, так и предпринимателей. Однако во многих странах продолжительность этого наказания существенно больше и во многом определяется характером совершенного деяния и рецидивом преступлений. В ряде стран правила применения дисквалификации прописаны в самостоятельных законах. Так, например, в Великобритании принят специальный Закон «О дисквалификации директоров компаний» (Company Directors Disqualification Act 1986).

Среди всех видов наказаний в условиях рыночных отношений особое внимание должно быть уделено такому виду наказания, как штраф. Еще И.Я. Фойницкий указывал, что имущественные взыскания утратили свое преобладающее место в системе наказаний. «Но, утратив первенствующее значение, имущественные взыскания остаются, однако, в системе наказаний частью как низшая карательная мера — для случаев маловажных, частью как наказание специфическое — для таких случаев, когда, по народному выражению, следует наказывать рублем, а не дубьем, частью как объективное последствие преступных деяний, применяемое в видах отвращения их вредных результатов, частью как мера, хотя и применяемая в порядке судебном, но рассчитанная на предупреждение преступлений в будущем, частью, наконец, как мера удовлетворения потерпевшего» <2>.

———————————

<2> Фойницкий И.Я. Учение о наказании в связи с тюрьмоведением. М., 2000. С. 173.

Штраф тем не менее может быть весьма эффективным в противодействии преступлениям, при совершении которых нет необходимости изолировать виновного от прежней социальной среды. Воздействие штрафа направлено в первую очередь против имущественного статуса осужденного. Это дает возможность законодателю:

— предусмотреть его в качестве как основного, так и дополнительного вида наказания, главным образом в статьях Особенной части УК РФ за корыстные преступления;

— минимизировать объем полученных субъектом имущественных выгод, что позволит лишить лицо мотивации.

На протяжении длительного времени штраф, применяемый в качестве основного и дополнительного наказания, занимал в уголовном законодательстве СССР и судебной практике крайне незначительное место из-за якобы его низкой репрессивности и неспособности обеспечить достижение целей наказания. Подтверждением этому служит послеоктябрьский период, когда штраф применялся достаточно широко. В частности, в 1918 г. в Москве почти каждый второй осужденный приговаривался к штрафу.

Автор не разделяет точку зрения некоторых ученых, полагающих, что при назначении штрафа невозможно достижение такой цели наказания, как исправление осужденного <3>.

———————————

<3> См.: Осипов П.П., Исмаилов И.А. О системе санкций и назначении наказания за преступления против личных интересов граждан // Вестник Ленинградского университета. 1973. N 23. С. 97; Осипов П.П. Теоретические основы построения и применения уголовно-правовых санкций (Аксиологические проблемы). Л., 1976. С. 92.

Применение штрафа как вида наказания в практике судов свидетельствует о том, что правильное его применение способно оказывать серьезное воздействие на осужденного. Отечественная и зарубежная практика дает многочисленные подтверждения тому, что умелое применение рассматриваемого вида наказания способно оказывать достаточно серьезное психологическое воздействие на правонарушителей, а его материальные последствия делают невыгодным совершение многих видов имущественных, экономических и иных преступлений <4>. Анализ юридической литературы показал, что, например, в Японии штраф в 1986 г. применялся по 97% судебных дел <5>. Распространенность этой санкции связана, во-первых, с тем, что лучше применить штраф, чем лишать свободы на краткий срок; во-вторых, чтобы взыскать штраф, не требуется больших усилий; в-третьих, таким путем можно пополнить государственный бюджет и компенсировать ущерб.

———————————

<4> См.: Уголовное право: Часть Общая. Часть Особенная / Под ред. Л.Д. Гаухмана, Л.М. Колодкина, С.В. Максимова. М., 1999. С. 201.

<5> См.: Преступление и наказание в Англии, США, Франции, ФРГ, Японии. Общая часть уголовного права. М., 1991. С. 224.

Определяя размер штрафа, суд учитывает не только тяжесть совершенного преступления, но и имущественное положение осужденного и его семьи, возможность получения осужденным заработной платы или иного дохода. Штраф является самым мягким видом наказания, так как направлен на уменьшение благосостояния преступника за совершенное преступление, а другие виды наказания направлены на ограничение или лишение конституционных прав и свобод. «Эффективность воздействия рассматриваемого вида наказания, если он является значительным по размеру, объясняется его немедленным взысканием, вызывающим у осужденного, его близких и иных граждан состояние, помогающее правильно осмыслить ситуацию, в которой оказался виновный, и причины ее возникновения» <6>.

———————————

<6> См.: Уголовно-исполнительное право Российской Федерации. М., 1999. С. 140.

Хотя, как справедливо отмечает профессор Н.Ф. Кузнецова, организованная, элитно-властная и бизнес-элитная преступность по сути своей не подвержена динамике снижения <7>, прогресс тем более нереален в условиях, когда законодатели не ставят перед собой такой цели. Ее реализация возможна при условии формирования в уголовном законе системы экономических мер, позволяющей снизить уровень рентабельности правонарушений, разрушить экономическую основу воспроизводства и процветания криминальных бизнес-структур, увеличить риск уголовной ответственности.

———————————

<7> См.: Кузнецова Н.Ф. Главные тенденции развития российского уголовного законодательства // Уголовное право в XXI в. М., 2002. С. 8.

Библиографический список

1. Астанин В.В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции». СПб., 2009.

2. Уголовное право: Часть Общая. Часть Особенная / Под ред. Л.Д. Гаухмана, Л.М. Колодкина, С.В. Максимова. М., 1999.

3. Кузнецова Н.Ф. Главные тенденции развития российского уголовного законодательства // Уголовное право в XXI в. М., 2002.

4. Курганов С.И. Наказание: уголовно-правовой, уголовно-исполнительный и криминологический аспекты. М., 2008.

5. Куракин А.В. Государственная служба и коррупция. М., 2009.

6. Осипов П.П., Исмаилов И.А. О системе санкций и назначении наказания за преступления против личных интересов граждан // Вестник Ленинградского университета. 1973. N 23.

7. Осипов П.П. Теоретические основы построения и применения уголовно-правовых санкций (Аксиологические проблемы). Л., 1976.

8. Преступление и наказание в Англии, США, Франции, ФРГ, Японии. Общая часть уголовного права. М., 1991.

9. Уголовно-исполнительное право Российской Федерации. М., 1999.

10. Фойницкий И.Я. Учение о наказании в связи с тюрьмоведением. М., 2000.