Кодификация трудового законодательства ЕврАзЭС — основа согласования и совершенствования национальной правовой политики в сфере труда

04-03-19 admin 0 comment

Абалдуев В.А.
Электронный ресурс, 2010.


Наиболее полно и конкретизированно международная и национальная трудовая политика как функция государства в социально-трудовой сфере представлена в Конвенции N 150 1977 г. Международной организации труда «О регулировании вопросов труда: роль, функции и организация» <1>. Конвенция N 150 определяет национальную трудовую политику как деятельность по государственному управлению трудом — «государственному регулированию вопросов труда». Национальное законодательство реализует государственную правовую политику в данной сфере отношений исходя из базовых положений международного трудового права и с учетом внутренних социально-экономических, производственных, демографических и иных условий того или иного государства.

———————————

<1> Ратифицирована РФ 11 апреля 1998 г. См.: СЗ РФ. 2001. N 50. Ст. 4651.

Международно-правовая политика в сфере труда имеет сложную внутреннюю структуру. Можно говорить о международно-правовой политике государств — членов Международной организации труда (далее — МОТ), государств — членов Совета Европы, государств — членов Содружества Независимых Государств, Организации американских государств, государств — участников иных международных (в том числе региональных) сообществ <2>.

———————————

<2> См. примеры международно-правовых актов различных сообществ государств в книге: Киселев И.Я. Сравнительное и международное трудовое право: Учебник для вузов. М.: Дело, 1999. С. 534 — 584, 606 — 669.

Международное регулирование труда, основанное на согласовании права различных государств, в свою очередь, не может не отражать национальных государственных политических решений. Таким образом, позиция того или иного государства, принятая сообществом государств, приобретает статус международно-правовой.

Механизм формирования и реализации государственной международно-правовой политики в сфере труда — это отражение в актах международного уровня согласованной политики государств-участников и реализация в актах национального уровня воспринятых международных стандартов труда.

Обсуждаемая Концепция проекта Основ трудового законодательства ЕврАзЭС (далее — Основы) разработана в соответствии с Рекомендациями по гармонизации трудового законодательства государств — членов ЕврАзЭС, одобренными Постановлением МПА ЕврАзЭС от 13 мая 2009 г. N 10 — 13.

Основы по классификации И.Я. Киселева занимают место регионального правового акта, определяющего международно-правовую политику в сфере труда для государств — членов ЕврАзЭС. В рекомендациях МПА N 10 — 13 объясняется и выбор формы разрабатываемого акта — Основы трудового законодательства.

Данная форма имеет преимущества в сравнении с модельным законом или соглашением. «Основы» подчеркивают единство правового регулирования и юридическую значимость правового акта. В данном случае он призван обеспечить должную степень интеграции правовых решений в сфере труда. Однако, на наш взгляд, выбор «Основ» как формы международно-правового акта нуждается в обсуждении.

Название «Основы» формально соответствует ст. 7 Договора об учреждении экономического сообщества (ЕврАзЭС) от 10 октября 2000 г. N 79 и ст. 5 Положения о Межгосударственном Совете ЕврАзЭС от 31 мая 2001 г. Однако анализ действующих регуляторов показывает, что Основы как акт международного уровня до настоящего времени не принимались. Кроме того, присутствующий в названии термин «законодательство» к международно-правовым источникам также вряд ли применим.

Представляется, что для ЕврАзЭС как сообщества государств более точным является использование иной правовой формы регулирования, отражающей начала согласованной правовой политики в сфере труда. При традиционном оформлении данного акта как международного договора становится понятной его правовая значимость. В соответствии с учредительными актами ЕврАзЭС и положениями о его органах такое соглашение вступает в силу после принятия Межгосударственным советом, подписания его главами государств и проведения внутригосударственных процедур ратификации. Таким образом, на рассмотрение Межгосударственного совета следовало бы выносить не Основы трудового законодательства, а соглашение о принятии Основ, а преамбулу данного соглашения построить по образцу конвенций МОТ.

В Договоре об учреждении ЕврАзЭС и в Положении о Межгосударственном совете ЕврАзЭС целесообразно предусмотреть рассмотрение и принятие не только Основ законодательства, но международно-правовых актов по вопросам совместной деятельности государств — членов ЕврАзЭС.

Поскольку проектируемые Основы — это прежде всего акт, отражающий направления государственной стратегии, их принятию, полагаем, должно предшествовать политическое решение на уровне глав государств или правительств о согласовании правовой политики ЕврАзЭС в сфере труда.

На основе такого решения в Общих положениях проектируемого акта можно закрепить положение о том, что Основы «…служат целям интеграции государственной деятельности в сфере труда, отражают взаимосогласованную правовую политику государств-участников в сфере правового регулирования труда и обеспечивают ее реализацию в отношениях, регулируемых трудовым правом». В этом смысле проектируемые Основы определяются как достигнутый уровень согласования правового взаимодействия государств и ориентир для дальнейшего совершенствования национального трудового права в согласованном контексте.

Точно отражающей место проектируемых Основ в системе источников международного трудового права является концепция исполнения проекта с учетом международно-правовых актов ООН, конвенций и иных актов Международной организации труда (п. 1 Концепции построения Основ). Согласимся с мнением разработчиков проекта, что правовой базой гармонизации трудового законодательства в ЕврАзЭС должны стать международные трудовые нормы, воспринятые странами-участницами сообщества. Поскольку Основы проектируются как ориентир для формирования нового законодательства, в их концепции учтены положения актов МОТ, которые ратифицированы не всеми участниками Сообщества или лишь отдельными государствами. Так, Конвенция МОТ N 154 1981 г. «О коллективных переговорах» не ратифицирована ни одним государством Сообщества, но в Основах она учтена в полной мере. Будучи предусмотренными в Основах такого рода правила приобретают для государства — члена ЕврАзЭС обязательный характер.

Проведенное нами обобщение участия государств — членов ЕврАзЭС в конвенциях МОТ по состоянию на 15 мая 2010 г. дает возможность отметить ряд обстоятельств, имеющих значение для разработки структуры и содержания Основ как юридической формы государственной правовой политике в сфере труда.

Государствами — членами ЕврАзЭС ратифицировано конвенций МОТ: Российской Федерацией — 61; Кыргызстаном — 53, Таджикистаном — 48, Белоруссией — 48, Казахстаном — 17. Всеми государствами ратифицировано девять конвенций МОТ (N 182, 138, 122, 111, 105, 100, 98, 87, 29). Четырьмя государствами ратифицировано 30 конвенций МОТ. Тремя государствами — 12, двумя государствами — 9, одним государством — 16 конвенций МОТ.

Совпадение позиций членов ЕврАзЭС и, полагаем, перспективы принятия согласованных правовых решений, судя по тематике конвенций, ратифицированных большинством государств, отмечаются по следующим вопросам: основные принципы регулирования трудовых и связанных с ними отношений; социальное партнерство; охрана труда; учет труда; труд отдельных категорий работников; трудовая занятость; оплата труда; государственный надзор и контроль в сфере труда; рабочее время и время отдыха.

Анализ тематики ратифицированных странами актов МОТ также позволяет сделать выводы о тех или иных приоритетах государственной политики, что также необходимо иметь в виду. Так, только одно государство — Таджикистан — ратифицировало актуальную для него Конвенцию N 143 о правовом положении трудящихся-мигрантов.

Трудности в формировании единой позиции государств — членов ЕврАзЭС при создании Основ видятся в решении вопросов, которые до сих пор на национальном уровне либо вообще не учитывают международных стандартов труда, либо учтены в той или иной мере лишь отдельными государствами.

Особо настораживает то, что правовые акты МОТ, касающиеся минимальной заработной платы, ратифицированы только Республикой Беларусь. Положения Конвенции N 95 «Об охране заработной платы» до настоящего времени не ратифицированы Казахстаном. Стандарты МОТ о правовом статусе представителей трудящихся восприняты только Республикой Казахстан. При этом конвенции по вопросам содействия занятости практически не действуют в Казахстане и ратифицированы главным образом двумя государствами — Республикой Беларусь и Кыргызстаном. Всем участникам ЕврАзЭС в целях выработки согласованной политики занятости населения также имеет смысл рассмотреть возможность признания Конвенции МОТ N 168 «О содействии занятости и защите от безработицы».

Таким образом, расширение участия стран ЕврАзЭС в актах МОТ — основа и условие формирования согласованной правовой политики по большинству аспектов регулирования труда. В свою очередь, Основы, учитывающие позитивные и универсальные по своей сути международные правила, призваны активизировать деятельность государства по приведению национальных правил в соответствие с общепринятыми стандартами политики труда.

Имея в виду цели гармонизации трудового законодательства ЕврАзЭС, также представляется целесообразным создание в структуре ЕврАзЭС специального органа, осуществляющего межгосударственную координацию данной работы, разрабатывающего проекты соответствующих международных актов, контролирующего процесс реализации Основ и иных актов о труде ЕврАзЭС в национальных правовых системах, — Совета по труду при Интеграционном комитете. Либо возможно преобразование существующего Совета по социальной политике в Совет по труду и социальной политике.

В России функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда возложены на Министерство здравоохранения и социального развития РФ (Минздравсоцразвития РФ) <3>. Между тем в названии этого министерства нет и упоминания о сфере труда, а функции по управлению им составляют малую часть его деятельности. Представляется очевидной необходимость создания специализированного федерального органа государственного управления трудом, способного целенаправленно и профессионально формировать и осуществлять правовую политику в социально-трудовой сфере <4>.

———————————

<3> Осуществляя государственное управление пятью сферами социальных отношений: здравоохранением, социальным развитием и трудом, защитой прав потребителей, социальной защитой, Минздравсоцразвития РФ, полагаем, объективно не может обеспечить должное качество и полноту такого управления. См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 321 (ред. от 31 октября 2009 г.) «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2898.

<4> В этом смысле, несомненно, позитивным опытом такого решения является пример Министерства занятости, труда и миграции Саратовской области, специализированно занимающегося региональными вопросами труда и занятости населения.

Касаясь содержания проекта Основ, следует отметить, что несомненным достоинством данного акта является проделанная авторами работа по отбору и анализу наиболее эффективных, актуальных норм национального трудового права, позволяющих оптимизировать нормы трудового права каждого государства. В этом смысле Основы могут реально влиять на формирование правовой политики каждого государства и позволяют учесть лучшее в ее составляющих.

По поводу структуры и положений проекта Основ можно сделать ряд замечаний и предложений.

К сожалению, ясно не обозначена общность предмета правового регулирования. Также представляется необходимым дополнить проект положениями, определяющими сферу действия трудового законодательства. Оправданным является широкий подход к формулированию принципов регулирования труда. Одним из принципиальных начал формирования и реализации современной государственной политики в сфере труда является использование механизмов социального партнерства. Это полностью соответствует требованиям ст. ст. 3, 5 Конвенции N 150 МОТ. Более полного отражения в Основах требуют нормы о представительстве сторон социального партнерства.

Принципиально важным дополнением проекта Основ, полагаем, должно стать установление общих понятий и системы основных гарантий в отношениях по поводу содействия трудовой занятости. Значение такого регулирования как никогда проявляется в условиях мирового экономического кризиса. Единые механизмы содействия занятости в Основах весьма актуальны и практически оправданны. Соответствующие положения могут активизировать и национальные правовые системы по реализации стандартов МОТ, ратификации соглашений МОТ в области защиты от безработицы.

В части определения источников национального трудового права следовало бы отразить политически важные решения о соотношении централизованного и локального регулирования труда, ясно определить приоритеты и возможности в этой сфере. Также имеет смысл обозначить начала разграничения полномочий центральных и региональных органов власти в сфере регулирования труда.

В части, устанавливающей нормы о трудовом договоре, спорной представляется идея о легализации положений о недействительности трудового договора, поскольку такое понятие не содержит ТК РФ и вряд ли оно уместно в иных государствах. Неоправданна предлагаемая в Основах детализация правил оформления трудового договора. Вместе с тем в интересах совершенствования национальных правовых систем в Основах можно было бы определить категорию «приостановление трудового правоотношения» или «приостановление трудового договора». Также необходимы единообразные решения по поводу последствий необоснованного отказа в приеме на работу, в том числе имеется в виду возможность взыскания не полученного при этом заработка.

В качестве примера для Основ в части регламентации изменения трудового договора наиболее продуманным представляется вариант решения данного вопроса в ТК Республики Беларусь.

Спорным видится положение проекта Основ о возможности установления международного перечня оснований увольнения. В этой части государствам следовало бы рекомендовать ратифицировать Конвенцию МОТ N 158 1982 г. об ограничении прав работодателя на этот счет и далее следовать этим правилам в национальных источниках.

В положениях Основ, регламентирующих рабочее время и режим рабочего времени, следует поддержать идею распространения обязательности неполного рабочего времени на инвалидов. В РФ данная гарантия ныне не применяется.

Имеет смысл особо урегулировать в Основах правила установления и пересмотра минимального размера оплаты труда. К сожалению, положения о МРОТ не ратифицированы многими государствами. Споры о понятии и значении МРОТ не первый год идут в науке трудового права РФ, противоречива и судебная практика на этот счет <5>. В этой части регулирования труда важно правильно определить соотношение МРОТ и основного тарифного заработка работников. Одновременно следует разграничить понимание МРОТ как заработной платы и как расчетной единицы, используемой в иных отраслях права. Государства также необходимо ориентировать на принятие единой модели индексации заработка в связи с увеличением индекса цен (стоимости жизни).

———————————

<5> См.: Обзор судебной практики Президиума Верховного Суда РФ от 10 марта 2010 г. // СПС «КонсультантПлюс».

Правила об охране труда, предлагаемые для включения в Основы, представляются излишне детализированными. При этом в Основах не получили отражения актуальные правовые механизмы минимизации риска для жизни и здоровья работников при исполнении трудовых обязанностей. Речь идет об одном из направлений современной государственной политики, в том числе обозначенной в программе Всемирного дня охраны труда в 2010 г. и в российских правительственных планах социально-экономического развития на период до 2020 г.