Актуальные проблемы частного права: проблема соотношения частных прав граждан и их публичных обременений в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны недвижимых объектов культурного наследия

04-03-19 admin 0 comment

Берлизов М.П.
Общество и право, 2010.


В данной статье автор показывает конфликт частных и публичных прав на примере освещения законодательства Российской Федерации и Краснодарского края в части регулирования права собственности и государственной охраны объектов культурного наследия. Дается анализ в зависимости от вида объекта культурного наследия, затрагивается имущественная сторона вопроса. Указываются явные недостатки действующего законодательства и необходимость его совершенствования.

Ключевые слова: право собственности, объект культурного наследия, конфликт интересов, обременение, охранный документ.

In the given article author shows the conflict a quotient and public rights on example of the illumination legislation to Russian Federation and Krasnodar edges in a part of the regulation of ownership and state guard object cultural heritage. The analysis is given depending on type of the object of the cultural heritage, is touched property aspect of the problem. It is indicated on evident defect acting legislation and need of its improvement.

Key words: ownership, the object of the cultural heritage, the conflict interest, burdening, the safe document.

В последнее время в практике применения действующего законодательства Российской Федерации довольно часто возникает проблема соотношения — конфликт интересов между частными правами граждан и публичными ограничениями данных прав. Указанная проблема не обошла стороной и сферу сохранения, использования, популяризации и государственной охраны недвижимых объектов культурного наследия.

В ч. ч. 1 и 2 ст. 35 Конституции Российской Федерации провозглашается: «Право частной собственности охраняется законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами». В развитие вышесказанного права существует п. 2 ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации [1], который предусматривает, что «собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия…», и далее специально делается оговорка: «…не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц». Данное ограничение также основывается на Конституции Российской Федерации, в соответствии с ч. 3 ст. 55 которой «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Из всего вышесказанного вытекает важное обстоятельство — любое право гражданина может быть ограничено федеральным законом, в том числе и право собственности.

Понятие недвижимых культурных ценностей дается в ст. 3 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» [3] (далее — Закон), согласно которой «к объектам культурного наследия относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры». Из указанного определения, а также того факта, что регулированию данного вопроса специально посвящены Федеральный закон, ряд законов субъектов Российской Федерации [4, 5] и подзаконных нормативных актов [6] различного уровня, можно сделать вывод о значимости недвижимых объектов культурного наследия для жизни общества и государства. Однако, так как недвижимые объекты культурного наследия являются именно объектами недвижимости и вплотную связаны и с землей, и с водоемами, одной из важнейших и интереснейших проблем является ограничение права собственности на недвижимые объекты культурного наследия.

Так, в соответствии с п. 1 ст. 48 Закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ объекты культурного наследия независимо от категории их историко-культурного значения могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, частной собственности, а также в иных формах собственности, если иной порядок не установлен федеральным законом. Однако согласно п. 4 ст. 48 вышеуказанного Закона любой собственник объекта культурного наследия принимает на себя обязательства по сохранению объекта культурного наследия, которые являются ограничениями (обременениями) права собственности на данный объект и указываются в свидетельстве о государственной регистрации права и в специально заключаемом охранном документе. Обязательства же по сохранению объекта культурного наследия включают в себя:

обеспечение неизменности облика и интерьера объекта культурного наследия в соответствии с особенностями данного объекта, послужившими основанием для включения объекта культурного наследия в реестр и являющимися предметом охраны данного объекта, описанным в его паспорте;

согласование в порядке, установленном пунктом 4 статьи 35 Закона, осуществления проектирования и проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия либо на земельном участке или участке водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия;

обеспечение режима содержания земель историко-культурного назначения;

обеспечение доступа к объекту культурного наследия, условия которого устанавливаются собственником объекта культурного наследия по согласованию с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия [3, п. 3 ст. 52].

Более того, проведение любых ремонтно-реставрационных и строительных работ на зданиях-памятниках, памятниках монументального искусства возможно только организациями или индивидуальными предпринимателями, имеющими соответствующую лицензию [2, пп. 41 п. 1 ст. 17].

При соотношении действующего законодательства и реально сложившейся ситуации видно, что абсолютно не предусмотрен механизм финансирования поддержания технического состояния памятников истории и культуры. Это особенно актуально в памятниках архитектуры, являющихся одновременно жилыми домами, когда гражданин — собственник квартиры не имеет финансовой возможности для исполнения требований законодательства по реставрационным работам.

Как видно из вышесказанного, обременения весьма существенны и сильно ограничивают собственника во владении, пользовании и распоряжении таким имуществом, в связи с чем, во-первых, объекты культурного наследия являются весьма «непривлекательными» в плане инвестиций (а как следствие, и их надлежащего технического содержания), во-вторых, велико количество административных правонарушений в связи с ненадлежащим исполнением собственником своих обязательств.

Аналогичным образом выглядит ситуация и у лиц, владеющих объектами культурного наследия на иных вещных правах: право аренды, оперативного управления, хозяйственного ведения и пр.

Все вышесказанное в большей степени относится к таким видам объектов культурного наследия, как ансамбли и памятники архитектуры и монументального искусства.

Иным образом обстоит дело с таким видом объектов культурного наследия, как памятники археологии.

В силу п. 3 ст. 49 Закона все объекты археологического наследия находятся в государственной собственности (федеральной либо региональной). Пункт 2 той же статьи предусматривается, что «объект археологического наследия и земельный участок или участок водного объекта, в пределах которых он располагается, находятся в гражданском обороте раздельно». Таким образом, получается, что любой собственник земельного участка или участка водного объекта, в пределах которых располагается объект культурного наследия, автоматически получает ограничение своего права собственности, вследствии чего такой земельный участок (в меньшей степени участок водного объекта) просто теряет свою ценность для собственника. Особенно остро это проявляется при выделении земельных участков или их приобретении специально для строительства. Пунктом 2 ст. 35 Закона предусмотрено, что «проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения». Любое же строительство осуществляется с проведением земляных работ и, как следствие, уничтожением памятника археологии. В настоящий момент данная проблема стоит при индивидуальном жилищном строительстве (ИЖС), возведении Олимпийских объектов в г.-к. Сочи.

Еще один аспект данной проблемы заключается в том, что собственник памятников археологии — Российская Федерация либо субъект Российской Федерации — не может должным образом выполнять свои права и обязанности, так как на территории Российской Федерации до сих пор не произведен выдел памятников, их вывод из землепользования и включение в соответствующий реестр государственного имущества Росимуществом либо департаментами имущественных отношений субъектов Российской Федерации. Частично это является следствием отсутствия законодательного разграничения уровня собственности на объекты археологического наследия. Так, в ст. 49 Закона только лишь констатируется факт нахождения объектов археологического наследия в государственной собственности, но не указывается на исключительную федеральную собственность или точное разделение с субъектами РФ. Не дает ответа на этот вопрос и Конституция РФ, так как статьей 72 предусматривается, что охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Фактическое отсутствие собственника, как следствие, порождает проблему защиты в судебных инстанциях, а также вопрос о взыскании ущерба. Также актуален и вопрос обязанности финансирования их содержания. Представляется необходимым на федеральном уровне и уровне субъектов РФ четко разграничить собственность на объекты археологического наследия (либо закрепить их все в федеральной собственности; либо сделать разграничение по собственности в зависимости от постановки на государственную охрану органами до или после вступления в законную силу Закона) и прописать процедуру их фактического внесения в соответствующие реестры.

Неразрешенной остается и такой аспект ограничения права собственности, как проблема предоставления беспрепятственного доступа к объектам культурного наследия. Так, на Черноморском побережье распространена ситуация, когда собственник земельного участка, на котором находится памятник археологии «дольмен», взимает с лиц плату за доступ и просмотр памятников. В обоснование этого собственник ссылается на необходимость содержания памятника: его охраны, поддержания чистоты территории, проведения ремонтных работ и т.д. В соответствии с п. 2 ст. 7 Закона «каждый имеет право на доступ к объектам культурного наследия в порядке, установленном пунктом 3 статьи 52 Федерального закона». В вышеуказанном же п. 3 ст. 52 говорится: «Объект культурного наследия, включенный в реестр, используется с обязательным выполнением следующих требований… обеспечение доступа к объекту культурного наследия, условия которого устанавливаются собственником объекта культурного наследия по согласованию с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия». Однако в данных статьях ничего не указывается относительно этих самых условий доступа, выставляемых собственником (пользователем) земельного участка. Данные условия должны быть предусмотрены в охранном документе. На территории Краснодарского края в формах охранных документов (обязательств, договоров), установленных Постановлением главы администрации Краснодарского края от 05.07.1994 N 373 «О порядке владения, пользования, распоряжения и управления историко-культурным наследием Краснодарского края» [7], подобная графа отсутствует. Конфликт интересов собственника и общества налицо, однако законодательно он не урегулирован, судебная практика противоречива.

Таким образом, видится, что интересы собственника и ограничения, установленные со стороны общества и государства, будут находиться в противоречии всегда, однако необходимо законодательно установить такой механизм, который бы, не допуская пробелов и неоднозначных трактовок, строго оговаривал всю процедуру и равным образом защищал интересы как собственника, так и общества.

Литература

1. Гражданский кодекс РФ // СЗ РФ. 05.12.1994. N 32. Ст. 3301.

2. Федеральный закон от 08.08.2001 N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. 13.08.2001. N 33 (часть 1). Ст. 3430.

3. Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // СЗ РФ. 01.07.2002. N 26. Ст. 2519.

4. Закон Краснодарского края от 06.06.2002 N 487-КЗ «О землях недвижимых объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального и местного значения, расположенных на территории Краснодарского края, и зонах их охраны» // Кубанские новости. 19.06.2002. N 118 — 119.

5. Закон Краснодарского края от 06.02.2002 N 558-КЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Краснодарского края» // Кубанские новости. 19.02.2003. N 33 — 34.

6. Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865 // СП СССР. 1982. N 26. Ст. 133.

7. Постановление главы администрации Краснодарского края от 05.07.1994 N 373 «О порядке владения, пользования, распоряжения и управления историко-культурным наследием Краснодарского края». Документ официально опубликован не был.