Антимонопольное законодательство и законодательство о естественных монополиях. Проблемы применения и дальнейшего совершенствования

04-03-19 admin 0 comment

Клейн Н.И.
Право и экономика, 1998.

Клейн Нина Исаевна

Заслуженный юрист РСФСР. Кандидат юридических наук, профессор.

Специалист по гражданскому праву (договорное право); арбитражному процессу; антимонопольному законодательству и законодательству о естественных монополиях.

Родилась 9 января 1924 г., г. Нижнеудинск Иркутской обл. В 1946 г. окончила Московский юридический институт. Государственный арбитр Госарбитража при Мособлисполкоме (1951 — 1957 гг.) и Госарбитража при Совете Министров РСФСР (1957 — 1964 гг.). С 1964 г. во ВНИИСЗ (ныне Институт законодательства и сравнительного правоведения): ведущий научный сотрудник. Член Научно — консультативных советов Высшего Арбитражного Суда РФ, Федерального Суда Московского округа, Государственного антимонопольного комитета России.

Опубликовала более 200 трудов, в т.ч. книги: «Встречный иск в суде и арбитраже»; «Организация договорно — хозяйственных связей»; главы в монографиях, учебниках; отв. редактор курса лекций «Предпринимательское право»; руководитель группы авторов по Комментарию арбитражной практики (20 выпусков) и судебно — арбитражной практики (4 выпуска).

Развитие рыночных отношений, демонополизация экономики и приватизация составляют ядро проводимой экономической реформы. Становление рыночных отношений, основанных на принципе свободной конкуренции коммерческих организаций, потребовало соответствующего правового обеспечения. Важнейшая роль в развитии конкуренции и использовании конкурентных механизмов в России была отведена антимонопольному законодательству.

Закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (далее — Закон «О конкуренции») впервые принят в России в марте 1991 года, хотя в странах с развитой рыночной экономикой антимонопольные (антитрестовские) законы действуют уже столетия. Первые годы применения Закона позволили обеспечить конкурентную политику государства, создать правила поведения на товарных рынках участников рыночных отношений, защитить права малых предприятий и вновь создаваемых хозяйственных обществ и товариществ от «рыночной власти», «рыночного потенциала» хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на товарном рынке. К сожалению, процессам приватизации, как правило, не предшествовала демонополизация, в связи с чем экономике Российской Федерации по-прежнему свойственна высокая степень монополизации.

Быстрые изменения в экономике, практика применения антимонопольного законодательства создали основу для обновления конкурентных правил и существенного изменения в мае 1995 года Закона «О конкуренции». Действующий в новой редакции Закон, как и Закон в первой редакции, наряду с охранной функцией (установление запретов и применения за их нарушение санкций) — выполняет и созидательную (предупреждение концентрации производства и капитала, ограничивающих конкуренцию, поддержка новых экономических структур). При этом запреты относятся не только к монополистической деятельности хозяйствующих субъектов, но и к осуществлению государственными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления действий, направленных на ограничение конкуренции. Вместе с тем в измененный Закон «О конкуренции» внесено много нового.

Для антимонопольного законодательства ключевым является понятие доминирующего положения хозяйствующего субъекта. Антимонопольный Закон установил, с одной стороны, верхний предел — долю, наличие которой на рынке является достаточным признаком для характеристики хозяйствующего субъекта (коммерческой организации, индивидуального предпринимателя) как доминирующего (безусловная доминанта), с другой — нижнюю планку, при недостижении которой исключается признание положения хозяйствующего субъекта доминирующим. Нижней планкой признается 35 процентов доли рынка, верхним пределом — 65 процентов.

При доле на рынке 65 и более процентов наличие рыночной власти презюмируется. Если же доля хозяйствующего субъекта на рынке составляет от 35 до 65 процентов, то для признания его положения доминирующим необходим учет ряда экономических факторов (величина барьеров вхождения на рынок, стабильности доли, возможной реакции контрагентов и др.), то есть требуется сбор необходимых материалов, анализ всей конкурентной среды, в которой находится хозяйствующий субъект. Именно поэтому статья 12 Закона «О конкуренции» в новой редакции отнесла установление доминирующего положения к исключительной компетенции антимонопольных органов.

При изменении Закона «О конкуренции» была закреплена концепция «совместного доминирования». В статью 4 Закона включено понятие группы лиц, то есть лиц, проводящих скоординированную политику. Группа лиц при применении Закона трактуется как единый хозяйствующий субъект. Новые Правила дали основания ГАК России включить такого монополиста, как РАО «ЕЭС России» совместно с его дочерними обществами, в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более 35 процентов. Это решение ГАК России было признано арбитражным судом правомерным при рассмотрении иска РАО «ЕЭС России» о признании решения о включении его в Реестр недействительным.

Формируемый антимонопольными органами Реестр не только служит информацией для проведения конкурентной политики, но и используется при проведении антимонопольными органами государственного контроля за различными формами экономической концентрации, осуществляемой как при слиянии и присоединении коммерческих организаций, создании их объединений, так и при приобретении акций (долей) в уставном капитале хозяйствующих обществ.

В статью 17 Закона «О конкуренции», предусматривающую основания и порядок осуществления ГАК России и его территориальными органами государственного контроля за слиянием и присоединением коммерческих организаций и созданием их объединений (союзов, ассоциаций), внесены существенные изменения. Во-первых, изменены основания контроля; во-вторых, наряду с предварительным контролем введен уведомительный контроль; в-третьих, более четко определены критерии применения предварительного и уведомительного контроля. К новеллам Закона «О конкуренции» следует отнести также отмену предварительного контроля за созданием коммерческих организаций, что облегчает развитие предпринимательства. Вместе с тем предусмотрена обязанность учредителей коммерческой организации уведомлять соответствующий антимонопольный орган о ее создании, если суммарная стоимость активов учредителей превышает 100 тысяч минимальных размеров оплаты труда.

Созданию же объединений коммерческих организаций должен предшествовать предварительный антимонопольный контроль, и при отсутствии согласия антимонопольного органа не может осуществляться государственная регистрация объединения. Введена также прямая ответственность коммерческих организаций, их объединений в форме штрафа в размере до 5 тысяч минимальных размеров оплаты труда за непредставление ходатайств о даче антимонопольными органами согласия на реорганизацию коммерческой организации или на создание объединений коммерческих организаций и за неуведомление о создании коммерческой организации в случаях, предусмотренных статьей 17 Закона.

Следует заметить, что экономическая концентрация производственного потенциала является одним из объективных процессов в рыночной экономике. Антимонопольные органы лишь контролируют форму концентрации и проверяют, не препятствуют ли эти процессы свободной конкуренции. В соответствии с пунктом 3 статьи 17 Закона «О конкуренции» ГАК России (территориальное управление) вправе отклонить ходатайство, если его удовлетворение может привести к возникновению или усилению доминирующего положения соответствующей организации на рынке или к ограничению конкуренции. Основанием отклонения антимонопольным органом ходатайства о даче согласия может служить также представление неполной информации, имеющей значение для принятия решения, либо представление недостоверной информации.

Случаи, когда антимонопольные органы отказывают в даче согласия, очень редки, и в судебно — арбитражной практике за последнее время почти не было дел, связанных с обжалованием решений об отказе в даче согласия либо с уклонением от принятого решения.

Само занятие коммерческой организацией доминирующего положения на рынке не является предосудительным. Закон «О конкуренции» лишь запрещает злоупотребление этим положением («рыночной властью», т.е. принятием решений независимо от конкурентов). Запреты субъектам гражданского права злоупотреблять доминирующим положением и осуществлять гражданские права с целью ограничения конкуренции содержатся как в статье 10 ГК РФ, так и в Законе «О конкуренции». Однако виды запрещенной антимонопольной деятельности и меры по ее предупреждению, ограничению и пресечению предусмотрены только в последнем.

Нормы Закона «О конкуренции», устанавливающие запреты, были дополнены в 1995 году. В перечень этих запретов включены, например, запреты отказываться от заключения договоров с отдельными покупателями при наличии возможности производства и поставки соответствующего товара. Можно сказать, что статьи 5 и 6 Закона «О конкуренции» установили правила поведения хозяйствующих субъектов на товарном рынке.

Закон предоставил антимонопольным органам ряд правоприменительных полномочий по защите в административном порядке нарушенных гражданских прав и по применению мер, направленных на устранение нарушений антимонопольного законодательства. Практика применения норм о рассмотрении антимонопольными органами дел, связанных с нарушением антимонопольного законодательства, показывает, что растет число обращений хозяйствующих субъектов к антимонопольным органам за защитой своих прав в отношениях с коммерческими организациями, занимающими доминирующее положение. Антимонопольные органы используют также свои полномочия по возбуждению дел о нарушениях антимонопольного законодательства по своей инициативе. Рост дел, рассматриваемых антимонопольными органами, показывает эффективность их решений и выдаваемых на их основе предписаний. Вместе с тем правоприменительная деятельность антимонопольных органов, защита гражданских прав в административном порядке остается под контролем суда, поскольку любые их решения (предписания) могут быть обжалованы в суд. Арбитражными судами уже накоплена практика применения антимонопольного законодательства, что нашло отражение в обзоре такой практики, подготовленной Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации.

Несмотря на значительные изменения, внесенные в Закон «О конкуренции», имеется ряд нерешенных правовых проблем. Это касается, в частности, сферы применения Закона. Статья 2 Закона устанавливает, что Закон применяется в основном на товарных рынках, а отношения, связанные с монополистической деятельностью или недобросовестной конкуренцией на рынках ценных бумаг и финансовых услуг, в сферу действия указанного Закона не входят. Однако в случаях, когда складывающиеся на этих рынках отношения оказывают влияние на конкуренцию на товарных рынках, Закон о конкуренции применяется и в этой сфере.

В связи с ограничением сферы применения Закона возникает необходимость либо принятия отдельных законов об антимонопольном контроле на рынках ценных бумаг и финансовых услуг (в сфере банковской и страховой деятельности), либо расширение сферы действия Закона «О конкуренции» и введение в него специальных норм, регулирующих отношения на рынках ценных бумаг и финансовых услуг. Последнее решение проблемы представляется предпочтительным. Уже накоплен опыт антимонопольного контроля, осуществляемого антимонопольными органами в порядке, предусмотренном статьей 17 Закона «О конкуренции», при слиянии или присоединении кредитных организаций и организаций сферы страхования. Антимонопольный Закон некоторых стран, входящих в СНГ, распространяет свое действие также на рынки ценных бумаг и финансовых услуг. Видимо, число специальных норм будет невелико. Это подтверждается и практикой разработки проекта Закона об антимонопольном контроле в сфере страхования. В основном в проект были включены нормы, аналогичные нормам Закона «О конкуренции».

Другой важной проблемой является разграничение сфер действия Закона «О конкуренции» и Закона «О естественных монополиях».

Иногда Закон «О естественных монополиях» относят к антимонопольному законодательству. Между тем принятый в августе 1995 года Закон РФ «О естественных монополиях» является антиподом Закона «О конкуренции». Закон «О естественных монополиях» не направлен на развитие конкуренции, ограничение и пресечение монополистической деятельности, так как в сферах естественной монополии конкуренция мало эффективна. Этот Закон предусматривает прямое государственное вмешательство в деятельность субъектов естественных монополий и жесткое государственное регулирование их деятельности. Государственное регулирование осуществляется путем ценового регулирования (посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня), а также в определении потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установлении минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в производимых субъектами естественных монополий товарах (ст. 6 Закона). Кроме того, статьей 7 Закона предусмотрен государственный контроль за рядом действий, осуществляемых субъектами естественных монополий. Таким образом, задачи, функции и правомочия органов регулирования субъектов естественных монополий и антимонопольных органов различаются.

Общим же для этих органов является осуществление ими контроля за соблюдением соответствующего законодательства. Поскольку субъекты естественных монополий по сути своей деятельности обладают рыночной властью и занимают на рынке доминирующее положение, то запреты, установленные антимонопольным законодательством, касаются и этих субъектов. Следовательно, их деятельность является предметом наблюдения и контроля как антимонопольных органов, так и органов регулирования естественных монополий. По такому пути идет и судебная практика.

Один из критериев разграничения полномочий этих органов предусмотрен статьей 12 Закона «О конкуренции», согласно которой антимонопольные органы не вправе налагать штраф на субъектов естественной монополии за нарушение установленного Законом «О естественных монополиях» порядка ценообразования.

Практика рассмотрения дел антимонопольными органами показывает, что большое количество таких дел связано с монополистической деятельностью субъектов естественных монополий.

Закон «О естественных монополиях», принятый два года тому назад, не имеет широкого применения. Можно назвать несколько причин:

— отсутствие правовых актов, без которых неприменимы многие нормы, в частности нормы о рассмотрении дел «О нарушениях законодательства». К таким актам прежде всего относятся Правила, определяющие порядок рассмотрения дел, которые должны быть утверждены Правительством РФ;

— исключение из сферы действия Федерального закона ряда сфер естественной монополии и прежде всего такой сферы, как водопользование и канализация;

— противоречия норм о системе органов регулирования естественных монополий включены в Закон «О естественных монополиях» и в Закон Российской Федерации «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергии в Российской Федерации», принятый в апреле 1995 года. В соответствии со статьей 5 Закона «О естественных монополиях» федеральный орган регулирования естественных монополий вправе создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции. В этом случае должна быть единая федеральная система органов регулирования деятельности субъектов естественных монополий в отдельной сфере. По Закону «О тарифах на электроэнергию» создаются, наряду с Федеральной энергетической комиссией, региональные комиссии, находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации, что препятствует созданию единой системы регулирования.

В качестве еще одной из причин малой эффективности Закона «О естественных монополиях» можно назвать противодействие его принятию и применению, оказываемое со стороны крупнейших монополий РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России» и других.

В связи с исключением из сферы действия Закона «О естественных монополиях» ряда сфер, и прежде всего водопользования, ряд субъектов Российской Федерации разработал проекты региональных законов. Принятие таких законов каждым субъектом может привести к отсутствию унификации норм. Кроме того, Закон «О естественных монополиях» содержит нормы, ограничивающие гражданские права, а такое ограничение возможно согласно Гражданскому кодексу РФ только законами Российской Федерации, а не законами ее субъектов.

Представляется, что эти препятствия преодолимы. Так, воспроизведение в законах субъектов Российской Федерации норм Федерального закона, ограничивающих гражданские права, по существу не может рассматриваться как ограничения, установленные законом субъекта Федерации. Для устранения же разночтений в законах субъектов Федерации возможно предложить модельный Закон.

Наконец, выход можно найти в дополнении сфер естественных монополий, на которые распространяется действие Федерального закона «О естественных монополиях», рядом других сфер, в частности сферой водопользования.

Может быть названо еще одно направление совершенствования антимонопольного законодательства и законодательства о естественных монополиях — гармонизация соответствующего законодательства стран СНГ, что будет способствовать развитию общего рынка.