Избирательная комиссия муниципального образования — муниципальный орган с неопределенным статусом

04-03-19 admin 0 comment

Белоусова Е.В.
Российский юридический журнал, 2010.


Исследуется правовой статус избирательных комиссий муниципальных образований. Представлены обзор доктринальных позиций и анализ законодательства. Делаются предложения по упорядочиванию статуса комиссий различных муниципальных образований.

Ключевые слова: муниципальное образование, избирательная комиссия, выборы, местное самоуправление.

The legal status of election commission of munici

al entities is examined. Doctrine

ositions and modern legislation are characterized. The suggestions on status of election commission of different munici

al entities im

rovement are made.

Key words: munici

al entity, election commission, elections, local self-government.

Местное самоуправление — одна из наиболее востребованных и приближенных к населению форм реализации публичной власти, осуществляемая с использованием представительной и непосредственной демократии. При этом важнейшую роль среди институтов прямой демократии играют муниципальные выборы, местные референдумы, а также голосование по иным вопросам, предусмотренным законодательством (отзыву местного депутата, главы муниципального образования, изменению границ муниципального образования и др.). Подготовку и проведение этих процедур осуществляют избирательные комиссии муниципальных образований, деятельность которых является неотъемлемым условием реализации конституционного права граждан на участие в референдумах, а также права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Однако, несмотря на значимость функций названных органов, их правовой статус урегулирован, как представляется, не вполне четко и нуждается в определенной корректировке.

Понятие «избирательная комиссия муниципального образования» в законодательстве дано через определение главной цели ее функционирования и правовой основы ее существования (ст. 39 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

1

; далее — ФЗ об общих принципах). На основании данной нормы названная комиссия организует подготовку и проведение муниципальных выборов и референдумов, голосования по отзыву выборных лиц и преобразования муниципального образования. Порядок формирования и полномочия комиссии устанавливаются федеральным законодательством, а также принимаемыми на его основе региональными законами и уставами муниципальных образований, что в определенной мере позволяет на местах устанавливать и конкретизировать отдельные элементы статуса избирательной комиссии. Другие нормы федерального законодательства также не разъясняют ее правовую природу.

———————————

1

СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

В соответствии с п. 2 ст. 24 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

2

(далее — ФЗ об основных гарантиях избирательных прав) и ч. 2 ст. 39 ФЗ об общих принципах избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления. Однако можно утверждать, что на основании подп. 5 п. 1 ст. 17 ФЗ об общих принципах она наделяется полномочиями органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Данная статья предусматривает, что для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по организационному и материально-техническому обеспечению подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву местного депутата, члена выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица, по вопросам изменения границ муниципального образования

3

.

———————————

2

Там же. 2002. N 24. Ст. 2253.

В научной литературе высказывается и иная точка зрения, согласно которой неправомерно отождествление понятий органа местного самоуправления и избирательной комиссии муниципального образования, которая организует и проводит выборы, но не решает вопросы местного значения. Подробнее см.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / Отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2006. С. 279.

С учетом законодательных норм о невхождении избирательной комиссии муниципального образования в структуру органов местного самоуправления некоторые авторы указывают на необходимость корректировки ст. 17 названного Закона. Так, Т.М. Бялкина для устранения данной коллизии в качестве полномочий органов местного самоуправления различных видов муниципальных образований предлагает закрепить «назначение муниципальных выборов и местного референдума, оказание организационного и материально-технического содействия избирательным комиссиям муниципальных образований в подготовке и проведении муниципальных выборов, местного референдума, голосования…»

4

. Безусловно, такой подход приведет к уточнению статуса избирательных комиссий муниципальных образований как органов, не входящих в систему муниципальных органов, однако не окажет существенного влияния на решение самой проблемы.

———————————

4

Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. Воронеж, 2006. С. 244 — 245.

В соответствии с конституционными принципами невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти и осуществления местного самоуправления через выборные и другие органы местного самоуправления формирование муниципальных органов является прерогативой населения муниципального образования и реализуется либо через выборы, либо через формирование иных органов выборными органами или с их участием. Назначение государственными органами муниципальных органов, как и согласование с ними и (или) утверждение, не предусмотрено. Вопросы местного значения, в том числе организация и проведение муниципальных выборов и референдумов и организация голосований по некоторым другим вопросам, решаются органами местного самоуправления. Осуществление этих полномочий государственными органами будет неконституционным, кроме случаев реализации их избирательными комиссиями субъектов РФ в целях обеспечения избирательных прав граждан.

Таким образом, исключение избирательной комиссии из числа органов местного самоуправления при возложении на нее функций по решению вопросов местного значения представляется необоснованным и не отражающим ее правовую природу. Позиции о нецелесообразности такого подхода придерживаются ряд авторов, которые указывают на необоснованность выведения избирательной комиссии муниципального образования из структуры органов местного самоуправления, отмечая не только возникшую в связи с этим неопределенность ее статуса, но и противоречие принципам демократии и местного самоуправления (в соответствии со ст. 55 Конституции РФ в России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, ст. 131 — структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно)

5

.

———————————

5

Дмитриев Ю.А., Комарова В.В., Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации. Ростов н/Д, 2007. С. 336 — 337.

Однако избирательная комиссия муниципального образования — это составная часть системы избирательных комиссий на территории Российской Федерации, являющихся государственными органами (Центральная избирательная комиссия) или органами публичной власти субъектов РФ. Это подтверждается нормами ФЗ об основных гарантиях избирательных прав, в которых закреплены: участие избирательной комиссии субъекта РФ в формировании муниципальных избирательных комиссий (п. 7, 9 ст. 24); возможность обжалования действий (бездействия) муниципальной избирательной комиссии в избирательной комиссии субъекта РФ (ст. 25); возможность возложения полномочий муниципальной комиссии на территориальные избирательные комиссии и наоборот (п. 4 ст. 24, п. 4 ст. 26). Данное положение предопределяет наличие безусловной взаимосвязи и элементов соподчиненности в рамках взаимоотношений «вышестоящая — нижестоящая избирательная комиссия».

Можно сделать вывод о бесспорном вхождении муниципальной избирательной комиссии в систему избирательной власти, которую многие государствоведы трактуют как самостоятельную ветвь власти

6

. В поддержку такой позиции приводятся аргументы, связанные в том числе с процедурой формирования этих органов, отражающей их независимый статус; в ней принимают участие органы различных ветвей власти либо вышестоящие комиссии (для низовых звеньев)

7

. При формировании избирательной комиссии муниципального образования названный подход применяется не в полной мере: весь состав избирательной комиссии муниципального образования формируется только одним органом — представительным органом муниципального образования, однако два члена этой комиссии обязательно назначаются по предложению избирательной комиссии субъекта РФ (для муниципальных районов, городских округов и внутригородских территорий городов федерального значения

8

). Итак, в основе правового статуса избирательных комиссий лежит принцип независимости органов, осуществляющих организацию и проведение выборов

9

.

———————————

6

См., например: Автономов А.С. Избирательная власть. М., 2002; Станских С.Н. Избирательная власть как ветвь государственной власти: к постановке проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 1. С. 16 — 20. В отечественной литературе отмечалось, что в конституциях некоторых зарубежных стран названа такая ветвь государственной власти, а также некоторые другие ветви (Чиркин В.Е. Контрольная власть. М., 2008. С. 77 — 80).

7

Так, при формировании ЦИК России 5 человек назначаются Государственной Думой, 5 — Советом Федерации из числа кандидатур, предложенных законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, и 5 — Президентом РФ. Половина состава избирательной комиссии субъекта РФ назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, а половина — высшим должностным лицом субъекта Федерации. При этом две кандидатуры, предложенные в состав комиссии Центризбиркомом, обязательны для назначения. Председатель избирательной комиссии субъекта РФ избирается тайным голосованием из числа членов комиссии с правом решающего голоса по предложению ЦИК России. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует территориальную избирательную комиссию и назначает ее председателя. Участковые избирательные комиссии также формируются вышестоящими комиссиями (территориальными, окружными или муниципальными), этими же комиссиями назначаются и их председатели.

8

В формировании избирательной комиссии поселений аналогичным образом участвует избирательная комиссия муниципального района.

9

Князев С.Д. Правовой статус избирательных комиссий в Российской Федерации: перспективы развития // Журн. рос. права. 1999. N 10. С. 37.

Однако говорить можно только об относительной (не абсолютной, только в пределах компетенции) независимости в рамках единой системы избирательных органов, которая выражается в ряде характеристик.

Во-первых, в функциональной обособленности: государственные и муниципальные органы не вправе вмешиваться в осуществление комиссиями их полномочий и издавать обязательные для исполнения решения (кроме случаев, прямо предусмотренных законодательством); решения комиссий обязательны для органов государственной власти и местного самоуправления и вступают в силу без последующего утверждения или регистрации.

Во-вторых, в организационной обособленности: особый порядок формирования на четко установленный срок с участием государственных (муниципальных) органов, избирательной комиссии субъекта РФ либо избирательной комиссии муниципального образования (в зависимости от вида муниципального образования), политических партий, а также избирательных и общественных объединений при муниципальных выборах; особый статус членов избирательной комиссии.

В-третьих, в финансовой обособленности: финансирование деятельности осуществляется непосредственно из соответствующего бюджета (в отношении избирательной комиссии муниципального образования за счет средств местного бюджета согласно ст. 17 ФЗ об общих принципах, хотя может быть предусмотрено и дополнительное финансовое обеспечение за счет средств регионального бюджета на основе закона субъекта РФ).

Таким образом, если в самостоятельности избирательных комиссий как особой ветви публичной власти просматривается некоторая определенность, то применительно к правовому статусу избирательной комиссии муниципального образования такой определенности нет.

Следует отметить, что, несмотря на неоднократные попытки законодателя, роль и место избирательной комиссии муниципального образования как муниципального органа в системе органов местного самоуправления, не являющегося ее частью, не до конца определены. Правовое положение муниципальной комиссии периодически уточнялось. Первоначально при реорганизации избирательной системы в начале 1990-х гг. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» 1994 г. предусматривал, что полномочия и порядок деятельности избирательных комиссий по выборам в органы местного самоуправления устанавливаются законами и иными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 1997 г. в этой части оставил неизменным установленный порядок деятельности избирательных комиссий муниципальных образований, лишь уточнив некоторые вопросы порядка формирования окружных избирательных комиссий по выборам в органы местного самоуправления. Избирательные комиссии муниципальных образований законодательно не включались в систему избирательных комиссий вплоть до принятия в 2002 г. действующего ныне ФЗ об основных гарантиях избирательных прав.

В новом Законе порядок формирования избирательной комиссии муниципального образования и ее полномочия предусмотрены в ст. 24. При этом указывалось, что место муниципальной избирательной комиссии в системе органов местного самоуправления определяется законами субъекта РФ, уставом муниципального образования. С 2004 г. возможность определять положение избирательной комиссии муниципального образования в системе органов местного самоуправления стала исключительной прерогативой самого муниципального образования (уставом)

10

, а с июля 2005 г. названный Закон унифицировал правовой статус всех избирательных комиссий муниципальных образований в России, установив, что избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, но не входит в структуру органов местного самоуправления

11

. По мнению отдельных авторов, чья позиция представляется весьма спорной, таким положением Закона подчеркивается значение избирательных комиссий муниципальных образований как «самостоятельного звена в единой системе избирательных комиссий Российской Федерации, независимого от органов государственной власти и местного самоуправления»

12

.

———————————

10

О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

11

О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 30. Ч. 1. Ст. 3104.

12

Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Сегодня сложилась парадоксальная ситуация, при которой орган называется муниципальным, в структуру органов местного самоуправления в соответствии с законодательством не входит, но при этом осуществляет полномочия по решению вопросов местного значения. Более того, предусмотрена возможность взаимного исполнения полномочий муниципальной и территориальной избирательными комиссиями, обусловленная созданием двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления, т.е. взаимная передача полномочий муниципального и государственного органов. При этом возложение части полномочий одной комиссии на другую не допускается. Следовательно, муниципальная избирательная комиссия в решении о возложении полномочий на территориальную комиссию должна передать вопросы не только по организации муниципальных выборов, но и весь комплекс полномочий: по проведению местного референдума, голосования по отзыву выборных лиц и депутатов, по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования.

Конституция РФ и законодательство допускают наделение органов местного самоуправления при определенных условиях отдельными государственными полномочиями, но обратное делегирование не предусмотрено. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 ноября 2000 г.

13

по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава Курской области признал не соответствующей Конституции РФ практику передачи органами местного самоуправления в договорном порядке полномочий по решению вопросов местного значения для исполнения органами государственной власти и указал, что вопросы местного значения должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти.

———————————

13

СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.

Можно предположить, что, пытаясь избежать подобной правовой коллизии, законодатель установил применительно к статусу избирательной комиссии муниципального образования ее невхождение в структуру органов местного самоуправления. Однако используется термин «муниципальный орган» (не «орган местного самоуправления»), хотя в соответствии с ФЗ об общих принципах понятия «местный» и «муниципальный» равнозначны, а применяемые на их основе словосочетания используются в отношении органов местного самоуправления (п. 2 ст. 2). Представляется, что данная формулировка должна быть уточнена исходя из смысла избирательного законодательства, определяющего статус муниципальной избирательной комиссии. Очевидно, законодатель разграничивает понятия «муниципальный орган» и «орган местного самоуправления». Подчиненность последних допускается только в рамках системы этих органов в данном муниципальном образовании, тогда как избирательная комиссия муниципального образования как муниципальный орган включена в единую систему избирательных комиссий.

Остановимся подробнее на практике осуществления предусмотренной законодательством возможности взаимного возложения полномочий названных комиссий. Формирование муниципальных избирательных комиссий согласно ст. 34 ФЗ об общих принципах не является обязательным, оно должно быть предусмотрено законом субъекта РФ или уставом муниципального образования. В большинстве муниципальных образований они созданы

14

. В законодательстве субъектов РФ такие комиссии указываются либо в законах о порядке проведения выборов, либо в специальных законах о системе избирательных комиссий в конкретном субъекте РФ. Муниципальные избирательные комиссии могут быть образованы во всех видах муниципальных образований. Поскольку в большинстве случаев их создание в сельских поселениях нецелесообразно, законодательство предусматривает возможность возложения полномочий муниципальной избирательной комиссии на территориальную комиссию для оптимизации системы избирательных комиссий, учитывая имеющийся кадровый, организационно-технический потенциал, в том числе комплексы средств автоматизации ГАС «Выборы»

15

.

———————————

14

По состоянию на 1 марта 2009 г. в Российской Федерации насчитывалось 24 067 муниципальных образований, в которых сформировано 20 611 избирательных комиссий муниципальных образований // URL: htt

://www.cikrf.ru.

15

Из всех избирательных комиссий муниципальных образований 8590 (41,68%) возложили полномочия на территориальные избирательные комиссии. Во многих случаях полномочия сразу нескольких комиссий муниципальных образований возложены на одну муниципальную, территориальную или избирательную комиссию муниципального района, при этом более 17 тыс. избирательных комиссий муниципальных образований организуют выборы на уровне сельских поселений // URL: htt

://www.cikrf.ru.

В Постановлении ЦИК РФ от 24 мая 2006 г. N 176/1131-4 «О Методических рекомендациях о порядке формирования территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных и участковых избирательных комиссий»

16

(в ред. от 12 октября 2007 г.) в целях совершенствования системы избирательных комиссий субъекта РФ рекомендуется проанализировать систему действующих на постоянной основе территориальных и муниципальных избирательных комиссий с точки зрения целесообразности возложения на последние соответствующих полномочий. Возложение полномочий муниципальной избирательной комиссии на территориальную возможно только по инициативе и на основании обращения представительного органа местного самоуправления, принятого на заседании в коллегиальном порядке. Указанную возможность рекомендовано использовать для исключения дублирования функций территориальных и муниципальных комиссий по организации выборов на одной и той же территории, например в органы местного самоуправления муниципального района, в том числе если территория этого района и территория, подведомственная территориальной комиссии, полностью совпадают. При этом на территориальную комиссию могут быть возложены полномочия как избирательной комиссии муниципального района, так и избирательной комиссии поселения (избирательных комиссий поселения), расположенного (расположенных) в границах соответствующего района.

———————————

16

Вестн. Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2006. N 6.

Исполнение территориальной комиссией полномочий муниципальной комиссии не является препятствием для формирования по истечении четырехлетнего срока полномочий территориальной комиссии в новом составе. Если в решении избирательной комиссии субъекта РФ о возложении полномочий муниципальной комиссии на территориальную указано, на какой срок такие полномочия возлагаются, территориальная комиссия исполняет эти полномочия до истечения назначенного срока, если не указано — до того момента, пока соответствующим решением не будет определено иное. При замещении избирательной комиссии муниципального образования территориальной ее материально-техническое обеспечение, финансирование мероприятий по правовому просвещению и др. не могут осуществляться за счет местного бюджета согласно требованиям Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Обратное делегирование (от территориальной комиссии муниципальным) используется достаточно редко. Наиболее активно это применяется на Урале, в Сибири, Дальнем Востоке (как правило, учитывается труднодоступность и удаленность отдельных местностей)

17

. При исполнении избирательной комиссией муниципального образования полномочий территориальной избирательной комиссии финансирование на проведение федеральных, региональных выборов осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ в порядке, установленном соответствующими законами и правовыми актами комиссий, организующих выборы.

———————————

17

По данным Минрегионразвития, в Российской Федерации число муниципальных комиссий, на которые возложены полномочия территориальных, — около 130. По трем федеральным округам (Уральскому, Сибирскому, Дальневосточному) число таких комиссий не столь уж велико, но суммарно это около 70% от общероссийского показателя.

Можно констатировать, что, во-первых, замещение территориальной избирательной комиссией избирательной комиссии муниципального образования при проведении муниципальных выборов может рассматриваться как осуществление органом, входящим в структуру государственных органов субъекта РФ, формирования органов местного самоуправления, что нарушает установленные Конституцией РФ принципы независимости местного самоуправления. Во-вторых, установленная возможность взаимного возложения полномочий противоречит основным принципам системы постоянно действующих комиссий как органов публичной власти с собственной компетенцией.

Возможность возложения на территориальную комиссию полномочий муниципальной комиссии (по сути, полномочий муниципального органа) была введена в период формирования новой избирательной системы и допускалась в случае отсутствия на соответствующей территории муниципальной избирательной комиссии для формирования органов местного самоуправления. Для упорядочения системы избирательных комиссий и уточнения статуса избирательной комиссии муниципального образования представляется целесообразным законодательно закрепить наличие на уровне муниципальных районов, городских округов, не имеющих территориального деления, внутригородских территорий городов федерального значения только одной избирательной комиссии — избирательной комиссии муниципального образования. В отношении избирательных комиссий сельских поселений можно использовать механизм организации и проведения местных выборов и референдумов избирательной комиссией муниципального района, тем самым обеспечив соблюдение принципа решения вопросов местного значения негосударственными органами.

Выборы, в том числе муниципальные, — один из важнейших актов реализации власти народа. В их организации первостепенная роль принадлежит наиболее массовому звену избирательных комиссий — муниципальным. Вряд ли стоит и дальше оставлять их правовой статус неопределенным, а тем более противоречивым.