Концептуально-правовые проблемы института учета мнения населения при преобразовании муниципальных образований

04-03-19 admin 0 comment

Борисенко И.С.
Общество и право, 2010.


В статье анализируются проблемы учета мнения населения при решении вопроса об изменении статуса муниципального образования в современной России. Автор освещает различные аспекты механизма преобразования муниципальных образований в контексте соблюдения интересов проживающего в них населения. С критических позиций рассматривается законодательный подход, предполагающий императивность норм при определении варианта форм выражения мнения населения в случаях преобразования муниципальных образований.

Ключевые слова: местное самоуправление, учет мнения населения, муниципальное образование, преобразование, референдум, голосование, представительный орган местного самоуправления.

Problems of the account of the opinion of the population are analysed in the article at decision of change the status of the municipal formation in modern Russia. The author illuminates the different aspects of the mechanism of the transformation of the municipal formation in context of observance interest living populations in them. With critical position is considered legislative approach, expecting imperativicity rates at determination of the variant of the forms of the expression of the opinion of the population in events of the transformation of the municipal formation.

Key words: local home rule, account of the opinion of the population, municipal formation, transformation, referendum, voting, representative organ of the local home rule.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяются возможности преобразования муниципальных образований (ст. 13), указывается, в частности, что под преобразованием муниципальных образований понимается процесс, протекающий в следующих формах: 1) объединение двух или более муниципальных образований; 2) разделение муниципального образования на два или более, в том числе выделение территорий из двух или более муниципальных образований с целью их последующего объединения в одно новое муниципальное образование; 3) изменение статуса городского поселения в связи с наделением или лишением его статуса городского округа.

Как справедливо отмечается в литературе, территориальная организация местного самоуправления подвержена определенной динамике, и следует учитывать, что любое созданное муниципальное образование может быть в дальнейшем преобразовано, что непосредственно связано с процессом установления и изменения его границ (Подсумков А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный). М., 2008. С. 83). Очень важно заметить, что в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в нормах, определяющих изменение границ и преобразование муниципальных образований (ст. ст. 12, 13), вводится новый институт — согласие населения на изменение границ или преобразование муниципального образования.

Введение этого института направлено на законодательное обеспечение и развитие нормы ст. 131 Конституции Российской Федерации, установившей, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. В.И. Шкатуллы. М., 2006. С. 113). Вместе с тем видно, что Конституция Российской Федерации связывает действие данного института только с изменением границ муниципальных образований, а о преобразовании не упоминается. Однако данное обстоятельство нисколько не принижает значимости рассматриваемого института, поскольку он регулируется Федеральным законом, принятым в развитие соответствующих норм Конституции Российской Федерации.

Следует заметить, что необходимость согласия населения на преобразование муниципального образования вполне логично вытекает из логики развития местного самоуправления после распада СССР. Так, в 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления (Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 15. Ст. 1695), где в ст. 5 указывается, что изменение территориальных параметров муниципальных образований допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом. В ч. 2 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления устанавливается, что местное самоуправление осуществляется представительными органами — советами или собраниями, но при этом не исключаются формы непосредственной демократии — обращения к собраниям граждан, референдуму либо к любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом. Оговорка в Европейской хартии местного самоуправления относительно закона чрезвычайно важна, поскольку обращение к таким формам принятия решения, как собрания граждан и референдум, возможно только в том случае, если закон позволяет сделать это. Хартией также предусматривается возможность прибегнуть и к иной форме выявления мнения населения.

Соответственно, и преобразование муниципальных образований может осуществляться с учетом мнения населения, выраженного как непосредственно, так и через избранные органы местного самоуправления. И вот как раз здесь, на наш взгляд, возникает ряд проблемных вопросов, которые пока не находят оптимального решения в российском законодательстве, и связаны они прежде всего с тем, по каким критериям нужно определять уровень учета мнения населения при преобразовании муниципальных образований, то есть в каких случаях целесообразно это делать путем голосования жителей, проживающих на соответствующих территориях муниципальных образований, а в каких случаях возможно и достаточно узнать лишь мнение представительных органов местного самоуправления, которые также отражают мнение населения, но в меньшей степени, разумеется, чем само население непосредственно.

В свое время Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности положений Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-П по делу о проверке конституционности положений Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 5. Ст. 708) установил, что наиболее адекватной формой учета мнения населения при решении территориальных вопросов является референдум. Конституционный Суд признал, в частности, «часть четвертую статьи 7 и пункт 2 главы IV Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 32 (часть 2), 130 (часть 2), 131 (часть 2), поскольку в случае создания органов государственной власти районов, городов республиканского подчинения и соответствующего преобразования видов муниципальных образований полномочия органов самоуправления районов и городов, имеющих согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статус административно-территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, не могут быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основаниях и в формах, предусмотренных законами Удмуртской Республики, принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Наиболее адекватной формой учета мнения населения при таких обстоятельствах является референдум. Такой референдум, во всяком случае, должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Если требование не заявляется, то для досрочного прекращения полномочий достаточно решения соответствующих выборных органов местного самоуправления».

Как нам представляется, это было разумным решением, отвечающим логике развития конституционных положений о народовластии в современной России. И оно вполне отражало концепцию по этому аспекту первого Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 35. Ст. 3506), где воспроизводилась конституционная формулировка ч. 2 ст. 131. Федеральным законом предписывалось установить в законах субъектов Федерации гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (с границами муниципальных образований непосредственно связаны и вопросы их преобразования, поэтому, говоря о границах муниципальных образований, следует иметь в виду и их преобразования). В некоторых субъектах Российской Федерации (Республика Адыгея, Приморский, Хабаровский края, Сахалинская, Ярославская области, Ханты-Мансийский автономный округ) были предусмотрены такие формы решения вопросов изменения территорий муниципалитетов, как местный референдум и сход граждан. В некоторых субъектах Федерации (Республики Алтай, Мордовия, Воронежская, Читинская области) в дополнение к референдумам и сходам граждан учет мнения населения предполагалось проводить в таких формах, как опрос населения, конференция жителей, общее собрание граждан. Во многих субъектах Федерации решение вопросов изменения границ муниципальных образований было сопряжено с решением вопросов административного территориального устройства. Практика проведения местных референдумов по решению вопросов изменения границ муниципальных образований в субъектах Российской Федерации немногочисленна. В большинстве случаев проведение местного референдума обусловливалось наличием инициативы граждан (Дементьев А.Н. Правовые гарантии учета мнения населения при изменении границ и преобразовании муниципальных образований в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 10. С. 53).

Однако в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законодатель отказался от института местного референдума как формы выяснения мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий муниципалитетов. Кроме того, императивно определены случаи, при которых проводится либо голосование населения, либо определяется решение представительных органов местного самоуправления.

Эти случаи следующие (ч. ч. 3 — 7 ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»): 1) объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений; 2) объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром; 3) объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов; 4) разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г., либо на сходах граждан (здесь указывается: в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, в целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования проводится голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования); 5) разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района; 6) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Как видно, только в двух случаях требуется согласие населения, выраженного путем голосования. При этом в избранной законодателем системе разграничения вопросов, которые могут быть разрешены при непосредственном волеизъявлении граждан, применение института местного референдума для выявления мнения населения по вопросу изменения границ и преобразования муниципального образования невозможно по следующим причинам. При изменении границ муниципальных образований всегда затрагиваются интересы по крайней мере не менее двух муниципальных образований. В случае принятия противоположных решений в этих муниципальных образованиях либо в случае, если в одном муниципальном образовании референдум не состоялся, обеспечить общеобязательный статус решения референдума не представляется возможным. На территории одного из муниципальных образований решение референдума в такой ситуации не может быть реализовано. Только консолидированное одинаковое решение референдумов в муниципальных образованиях, границы которых предполагается изменить, предоставляет возможность реализовать решение каждого из них. Во-вторых, исходя из совокупного толкования норм Федерального закона от 6 октября 2003 г., референдум может проводиться только на всей территории муниципального образования. Необходимо отметить, что такой вывод может быть сделан исходя из анализа соотношения институтов непосредственной демократии, введенных законодателем. Если рассматривать только формулировки ч. 2 ст. 22 Федерального закона, то она допускает возможность и иного толкования, в том числе и возможность проведения местного референдума на части территории муниципального образования (Авакьян С.А. Институты непосредственной демократии // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 238). Поэтому введение федеральным законодателем нового института непосредственной демократии — института голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования — обоснованно (Дементьев Н.А. Указ. соч. С. 54).

С этой позицией нельзя не согласиться. Вместе с тем подход законодателя по вопросу о преобразованиях муниципальных образований с учетом мнения населения, выраженного представительным органом местного самоуправления, вызывает возражения. Дело в том, что любое из указанных в законе преобразований может существенно изменить условия жизни населения. И мы не можем согласиться с мнением о том, что, «поскольку преобразование различных муниципальных образований затрагивает различный объем прав проживающего населения, законодательно установлены различные требования к мнению граждан. В одних случаях требуется учет мнения, в других — согласие, выраженное путем голосования» (Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. В.И. Шкатуллы. М., 2006. С. 115), тем более что никакого анализа расширения или ограничения прав населения авторы комментария не приводят. Например, если разделить муниципальный район таким образом, что в одной его части останется крупное предприятие, а в другой — такого предприятия не окажется, то ясно, что в выигрыше окажутся жители первой части бывшего района. Пролоббировать такое решение через районных депутатов вполне возможно, и при этом может быть сильно искажена воля (выбор) самого населения, что противоречит конституционному принципу народовластия.

С учетом изложенного мы полагаем, что из ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нужно исключить императивный метод регулирования института учета мнения населения при преобразовании муниципальных образований, и, соответственно, в случаях, где законодатель предусматривает учет мнения населения, выраженного представительным органом местного самоуправления, должен главенствовать принцип, согласно которому население должно иметь возможность, если будет на то его инициатива, выразить свое мнение путем голосования, и только при отсутствии такой инициативы должно вступать в силу законодательное положение об учете мнения, выраженного местными депутатами, то есть представительным органом местного самоуправления.