Удаление в отставку глав муниципальных образований как мера конституционной ответственности: практика применения

04-03-19 admin 0 comment

Липчанская М.А.
Электронный ресурс, 2010.


Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указанный Закон был дополнен ст. 74.1, которая регулирует удаление в отставку глав муниципальных образований.

Решение об удалении в отставку принимает представительный орган муниципального образования, а с инициативой такого удаления могут выступить как депутаты представительного органа, так и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:

— решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) возникновение просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенной в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающей 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающей 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований либо (при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам) нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом;

— неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных законом о местном самоуправлении, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

— неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

На настоящий момент в Российской Федерации было реализовано два случая удаления глав муниципальных образований в отставку — в г. Суздале и в г. Озерске Челябинской области. В первом случае основанием удаления в отставку было неисполнение мэром г. Суздаля в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения. Что же касается г. Озерска, то здесь основанием послужили две неудовлетворительные оценки, данные представительным органом муниципального образования по результатам ежегодного отчета главы Озерска перед теми же депутатами. При этом характерно, что озерские депутаты не утвердили отчет не только за 2008 г., но и за 2007 г., при том, что ранее этот же отчет тем же составом депутатов был принят. На наш взгляд, в данном случае имел место пример совершенно очевидного злоупотребления правом. Неудивительно, что позднее удаление главы г. Озерска в отставку было успешно оспорено им в суде.

Инициатива удаления главы муниципального образования в отставку может быть выдвинута, например, депутатами представительного органа муниципального образования. Численность группы депутатов, могущих выступить с такой инициативой, определена в 1/3 установленной численности депутатов.

Указанная процедура предусматривает обязательное участие в ней высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В частности, глава субъекта уведомляется об инициировании процедуры удаления и высказывает по ней свое мнение. Из содержания ч. 4 ст. 74.1 напрямую неясно, могут ли депутаты удалить главу муниципального образования в отставку, если глава субъекта Российской Федерации высказался против этого. По нашему мнению, такая ситуация в принципе возможна. Напротив, если мнение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не высказано, удаление главы муниципального образования невозможно.

Кроме того, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может и сам инициировать процедуру удаления главы муниципального образования в отставку.

В указанных выше случаях, имевших место на практике, удаления глав муниципальных образований в отставку инициатором таких процедур выступали депутаты соответствующих представительных органов. Главы же субъектов Российской Федерации пока не проявляли какого-либо желания воспользоваться новым механизмом.

Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется представительным органом муниципального образования в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обращения.

Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается председателем представительного органа муниципального образования.

При удалении в отставку главы г. Суздаля за это решение проголосовали 13 из 15 депутатов Суздальского городского совета. Еще большее единодушие продемонстрировало Собрание депутатов г. Озерска: из 21 депутата 20 проголосовали за отставку. Таким образом, необходимый кворум во всех случаях был соблюден.

В случае если в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования.

В случае если в соответствии с уставом муниципального образования глава сельского поселения возглавляет исполнительно-распорядительный орган и исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования.

В случае если глава муниципального образования, входящий в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняющий полномочия его председателя, присутствует на заседании представительного органа муниципального образования, на котором рассматривается вопрос об удалении его в отставку, указанное заседание проходит под председательством депутата представительного органа муниципального образования, уполномоченного на это представительным органом муниципального образования.

Гарантиями соблюдения прав главы муниципального образования при удалении его в отставку выступают:

1) заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку. Из смысла Закона о местном самоуправлении не ясно, какой срок ознакомления с указанной информацией считать «заблаговременным». По-видимому, это должно быть определено муниципальными правовыми актами. В то же время такое решение вопроса оставляет почву для злоупотреблений, так как на муниципальном уровне может быть закреплен слишком маленький срок (например, один день);

2) предоставление ему возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку. Из указанного можно предположить, что главе муниципального образования должно быть предоставлено слово на заседании представительного органа, посвященного рассмотрению вопроса о его удалении в отставку. В то же время, если глава предоставленной ему возможностью не воспользуется, процедура должна считаться соблюденной.

На практике удаляемые в отставку главы нередко и не пользуются этим правом. Так, удаленный в отставку глава г. Озерска на заседании, на котором было принято данное решение, не присутствовал и, совершенно естественно, никаких объяснений представительному органу не давал.

Еще одной гарантией удаляемого в отставку главы муниципального образования авторами законопроекта называлась предоставленная ему возможность в письменном виде изложить свое особое мнение. Однако эта гарантия никакого практического значения не имеет, так как каких-либо последствий составление указанного документа не несет. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, а также особое мнение главы по вопросу удаления его в отставку подлежат опубликованию (обнародованию).

Несмотря на то что ст. 74.1 не дает главам муниципальных образований возможность оспорить сам факт удаления в отставку в судебном порядке, они могут оспаривать допущенные нарушения процедур удаления. Именно такая ситуация имела место с удалением главы г. Озерска, который был смещен со своего поста на внеочередной сессии Собрания депутатов Озерска 1 июня 2009 г. 2 июня 2009 г. он обратился в суд с заявлением и с требованием отменить решение собрания депутатов как незаконное. Учитывая наличие значительного количества нарушений при удалении его в отставку, суд принял решение о восстановлении его в должности.