Политико-правовые механизмы и средства обеспечения местного самоуправления в современной России

04-03-19 admin 0 comment

Андреева О.А.
Электронный ресурс, 2010.


В ходе политико-правовой трансформации местного самоуправления в системе российской публичной власти меняются как объем, так и содержание прав его субъектов, прошедших путь от признания права народа на участие в формировании публичной власти до непосредственного вхождения в структуры представительной власти, в основном пока в форме различных общественных комитетов, комиссий, организаций, приемных, советов, палат и т.д. То, что возникло в форме публично-политических прав, реализующихся через местное самоуправление, можно назвать правами новых поколений. Для них характерна тесная взаимосвязь права и ответственности на представительство с другими политическими правами и свободами, а их общая политико-правовая позиция стала опираться на принципы народной демократии и на факт реального расширения субъективного права на участие в отправлении публичной власти в развитых формах местного самоуправления, гражданского общества и народной инициативы. Тем самым право на местное самоуправление обеспечивает непосредственное участие народа в осуществлении функций власти, направленность деятельности публичной власти на удовлетворение законных интересов и потребностей граждан и на свободу их волеизъявления как субъектов политического диалога на местном уровне.

В этом процессе переплелись две важнейшие идеи самоуправления: с одной стороны, идея, согласно которой ни один человек не вправе господствовать над другим без согласия последнего, а с другой — мысль о том, что поскольку каждый отдельно взятый индивид не в состоянии непосредственно участвовать в управлении общими делами, то интересы различных территорий могут быть представлены в системе власти, которой делегированы соответствующие прерогативы и права местного самоуправления. Поскольку государство прежде всего связано с классовой структурой общества и выделением публичной власти, не совпадающей с ним и не выражающей интересы всех его членов, то институт государства, выйдя из общества, поставил себя над обществом благодаря особым функциям, свойственным только данному социальному институту принуждения, и именно идеологическим воздействием на массы и умением представить свой классовый интерес в качестве всеобщего. В отличие от него местное самоуправление должно ориентироваться в первую очередь на решение вопросов местного значения, носящих преимущественно неполитический характер, в соответствии с историческими, социокультурными, национальными, этноконфессиональными и иными местными условиями и традициями.

Надо признать, что политико-правовые споры о природе государства не утихают до сих пор, однако вместе с тем представляется, что наличие публичной власти обусловлено самой природой государства, необходимостью согласования различных социальных интересов в рамках государственно-правового управления. Институт публичной власти претерпевал постоянное историческое развитие, параллельно следуя усложнению государственности в странах Европы, где, к сожалению, как и во всем мире, доминируют тенденции властного пирамидостроительства, когда на место народного представительства пытаются поставить власть, сформированную на принципах трибализма, т.е. клановости, семейственности, корпоративности. При всем демократическом и идеологическом обрамлении этой формы власти она всегда является скрытой формой авторитаризма, закрепляющего вертикаль власти в ущерб ее демократичности. Демократия в этих условиях принимает урезанный, гипертрофированный вид и превращается в суверенную, регулируемую, ограниченную и т.д. демократию, преобразующуюся в итоге в свою противоположность — диктатуру. Изменить эти тенденции государственного развития очень трудно, так как они определяются ходом развития общественных отношений, связанных с регулированием взаимосвязи центра и территорий.

Местное самоуправление не включено в систему регулирования многих общенациональных вопросов, таких, как оборона, международные отношения, валютно-финансовое регулирование и т.д., что позволяет ему сосредоточиться на вопросах жизнеобеспечения населения на локальной территории. С точки зрения народовластия это благоприятная сфера, где могут непосредственно реализовываться субъективные права граждан на непосредственное управление местными делами. При определенных условиях развития гражданской инициативы большинство местных дел может уже сейчас решаться методом непосредственного участия населения в принятии и реализации решений. Это может быть осуществлением идеи объединения в одном субъекте публичных и властных полномочий.

В дискуссиях, сопровождавших развитие демократии и местного самоуправления в XIX и XX вв., центральным был вопрос о том, кто именно должен обладать правом представительства. Рассматривались вопросы о том, что представителями могут быть лишь те, кто достаточно осведомлен, образован и имеет досуг, чтобы предаваться размышлениям о политике, либо владеет соответствующими материальными средствами. В настоящее время этот вопрос не лишен актуальности и в российских условиях. Так, российское законодательство ставит во главу угла не проблемы квотирования представителей от разных слоев населения, а профессионализм депутатов, представляющих политические партии, общественные и иные организации, формируемые на основе общедемократических принципов и свобод. Периодически возникающие сомнения касательно профессиональной подготовки народных представителей в органах публичной власти и их компетенции к ведению публичной деятельности не имеют под собой правовых оснований, так как ни в одном нормативно-правовом акте не выдвигается требование к профессиональной подготовке народных представителей, а на местном уровне и к их партийной принадлежности.

Непосредственным функциональным выражением представительной природы легитимности их полномочий служит не их профессиональный уровень, а доверие граждан, которое они получают на выборах, где предполагают конкурирующие программы. Предложения по поводу безвозмездного исполнения ими своих представительских обязанностей, по крайней мере частью представителей, вызываются определенным политическим и групповым интересом, так называемым лобби. Фактически все избранные члены представительного органа вправе исполнять свои функции на возмездной или безвозмездной основе, так как решение этого вопроса оставлено на усмотрение самого представительного органа в зависимости от условий, которые складываются на местах.

В связи с этим ученых интересует вопрос о теоретико-правовой сущности народовластия, отражающего интересы электората. Р.Я. Евзеров, например, считает, что оно в литературе трактуется как верховенство, привилегированное положение публичной власти, определенная ответственность исполнительной власти перед ней, т.е. нормальное его функционирование как представительного и законодательного органа, обладающего также и контрольными полномочиями [1, с. 17]. В свете этого определения публичную власть следует рассматривать как частный случай представительства, как его концентрированное выражение в структурах ветвей власти и местного самоуправления.

В результате в данном направлении сложилось понимание того, что самоуправление не сводится только к выборам и голосованию, а политиков нельзя считать «представителями» только на том основании, что они участвовали или победили на выборах. Теперь эти вопросы разрешены почти повсеместным утверждением принципа политического равенства, которое формально обеспечивается всеобщим избирательным правом и принципом «Один человек — один голос» в условиях формирования представительных органов на всех уровнях публичной власти. Вследствие этого народный представитель в государственном органе выступает прежде всего представителем партии, подчиняясь партийной дисциплине, что не исключает, хотя и не предполагает выражение этой партией всех интересов электората. На местном уровне электорат представляет прежде всего не политик, а авторитетный член местной общины, пользующийся поддержкой населения, которому он либо известен, либо внушает доверие своей гражданской позицией. Существуют определенные политтехнологии, при помощи которых результат достигается посредством обработки избирателей: им внушается убеждение о том, что именно эта партия является единственным выразителем их интересов, что на местном уровне должно выражаться в конкретных делах и программах, так как местный электорат представляет собой преимущественно непартийное образование, а состоит из элементов гражданского общества.

Следовательно, самыми существенными остаются вопросы о правовых механизмах и средствах обеспечения самоуправления, выражающего интересы всего народа или по крайней мере его большинства. Представляется, что именно на решение данного вопроса в России направлена реформа избирательного процесса, вследствие которой выборы в России каждый раз проводятся по-новому, а на местном уровне — с учетом непосредственной связи публичной власти с населением. Институт самоуправления выражает коллективную форму потребности создания публичной власти, наиболее соответствующей местным особенностям и текущему моменту. В силу этого институт самоуправления основывается на следующих правах:

— формирования органов публичной власти, наделенных достаточными властными полномочиями для решения вопросов местного значения;

— демократического формирования системы представительства, основанной на общепризнанных нормах и принципах народовластия;

— реализации интересов граждан посредством деятельности представительных организаций и учреждений с осуществлением контроля над ними населением;

— осуществления контроля над деятельностью своих представителей, с возможностью влияния на нее посредством установленных законом правил и процедур, таких, как отзыв, отчетность, лоббирование, и других форм, не противоречащих местной нормативно-правовой базе самоуправления в целом.

Поэтому при организации представительных органов государственной власти и местного самоуправления должен быть предусмотрен хотя бы один орган на каждом уровне публичной власти, каковыми являются федеральные, региональные и муниципальные публичные образования. При этом существенным условием является обладание властными полномочиями, достаточными, чтобы решать основные вопросы, связанные с жизнеобеспечением граждан и, в частности, их социокультурных, национальных, религиозных, тендерных и иных интересов.

С самого начала зарождения науки о самоуправлении развернулись поиски оптимальных путей и механизмов ее реализации. Особое внимание этим проблемам в своих трудах уделяли идеологи ранней буржуазии, и в частности Ш. Монтескье, который считал, что «люди, как правило, знают интересы и проблемы своего населенного пункта, города, региона лучше, чем интересы и проблемы других регионов страны. Поэтому «представителей, — по его мнению, — во властные органы целесообразнее избирать не от всей страны в целом, а от отдельных городов или местностей, организованных в избирательные округа» [2, с. 288]. Во взглядах Ш. Монтескье проявилось прогрессивное для того времени стремление придать представительным органам характер самоуправления, а не номинальности, придать им публичную, контрольную и другие функции, что в современных российских условиях реализуется в принципе диверсификации формирования органов публичной власти, местного самоуправления и неправительственных организаций, представляющих интересы народа как источника и носителя власти на данной территории.

Такой подход к формированию народного представительства оказался воспринятым демократическим развитием государства и общества, стал применяться странами, которые раньше других осознали историческую перспективу народовластия. Этот тип представительства выражает фундаментальные принципы права народа на участие в управлении государством и местном самоуправлении, так как изымает из процесса его реализации такие обстоятельства, как сословное, имущественное, религиозное и иные различия, не составляющие сути формирования публичной власти и без которых вполне можно обойтись, опираясь на принцип равенства граждан, проживающих в условиях самоуправляющихся территорий федерации.

Впрочем, идеи различных моделей самоуправления в настоящее время подвергаются строгой ревизии, проявляющейся в попытках реформирования консервативных институтов представительства, а также в дальнейшей демократизации процедур участия в органах представительной власти народа, что находит отражение в перманентной реформе публичной власти.

Литература

1. Евзеров Р.Я. Парламентаризм и разделение властей в современной России // Общественные науки и современность. 1999. N 1.

2. История политических и правовых учений: Учебник для вузов / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М., 1998.