Современные проблемы конституционного и муниципального строительства в России

04-03-19 admin 0 comment

Авакьян С.А.
Электронный ресурс, 2010.


Понятия «конституционное строительство» и «муниципальное строительство» являются широкими. Они охватывают совершенствование конституционного строя нашей страны, демократизацию общества, функционирование общественных институтов, государства как организующей силы экономического и социального развития, роль государственных и муниципальных органов, преодоление опасности государственно-чиновничьей бюрократизации власти. Все эти проблемы рассматриваются в данной статье.

Ключевые слова: конституционный строй, политическая система, общество, государство, политические партии, федерализм, местное самоуправление, избирательное законодательство, государственные и муниципальные органы.

The concepts of «constitutional building» and «municipal building» are broad. They include improvement of constitutional system of our country, democratization of society, functioning of public institutes, state as an organizing element of economic and social development, role of state and municipal agencies, negotiation of danger of state-official bureaucratization of power. The article considers all these problems.

Key words: constitutional system, political system, society, state, political parties, federalism, local self-government, election legislation, state and municipal agencies.

Проблемы конституционного и муниципального строительства и права являются вечными. Разговоры о них с позиций современности не должны рождать иллюзий — вряд ли радикально что-то изменится. Но тем не менее о совершенствовании конституционно-правовых институтов и об их нормативной составляющей говорить все же надо.

Понятия «конституционное строительство», «муниципальное строительство» являются многогранными. Они охватывают совершенствование конституционного строя нашей страны, правовой базы и реального функционирования различных институтов общества — политических партий, иных общественных объединений, в целом самостоятельное функционирование общественных институтов. Конечно, конституционное строительство предполагает также и выработку эффективных механизмов деятельности государства как организующей силы экономического и социального развития. Очень большая проблема — разделение властей, соотношение государственной власти и в целом политической власти в обществе, процессы формирования ветвей власти, избирательной системы. Важное значение имеют проблемы взаимодействия уровней публичной власти, в том числе и местного самоуправления. Наконец, частью проблем конституционного строительства является и эффективность самой Конституции РФ, в целом конституционно-правового регулирования общественных отношений. Естественно, что рассмотреть детально все эти вопросы в рамках ограниченного объемом материала не так легко. И все-таки попробуем обозначить основные направления конституционного и муниципального строительства на современном этапе политико-государственного развития Российской Федерации.

1. Первой задачей конституционного строительства хотелось бы считать совершенствование политической системы страны. В Конституции Российской Федерации отражены многие ценности нашего конституционного строя. Но речь следует вести о том, что их существование не может быть по принципу приливов и отливов. То есть такие ценности должны быть как конституционными (т.е. правовыми), так и фактическими устоями, они ни в коей мере не могут зависеть от того, кто пришел к власти. Эти ценности воплощаются в таких конституционных понятиях, как демократия, открытость общества, свобода действий, наличие политического многообразия, включая политическую оппозицию, отсутствие страха, ответственность и дисциплина.

Демократия как власть народа у нас сейчас зачастую сводится лишь к праву голосовать на выборах, да и оно сужено по видам избираемых лиц, по зависимости выборов от частного капитала. Надо ли доказывать, что коррупцию в стране нельзя победить до тех пор, пока желающие избрания финансируют выборы за свой счет. Победа нужна не только для того, чтобы быть у руля и упиваться властью, — надо ведь и вернуть свои материальные расходы. Выборы становятся коррупционными по подкупу избирателей. А результаты выборов нередко фальсифицируются.

Однако это лишь один конституционный аспект демократии как власти народа. Другой состоит в том, что избранные становятся в наши дни полностью независимыми от избирателей. Последние не имеют возможностей оценки деятельности ни депутатов, ни самих органов. Капитал, приводящий к власти своих ставленников посредством коррумпированной системы выборов, полностью освобождает их от избирателей. Ничего не меняет в этом плане и партийная система выборов. Она просто отказывается от зависимости избранных от избирателей в пользу их зависимости от партии. В свою очередь, партии становятся орудием одной личности, государственного аппарата, частного капитала. Таким образом, поскольку партийное руководство может переплетаться с государственным руководством и крупными олигархическими структурами, избранные превращаются в придаток руководителей страны и бизнеса. Но очевидно то, что они не являются зависимыми ни в коей мере от электората, по большому счету — от всего народа.

Очень серьезной проблемой является открытость общества. У нее много граней, ряд из них имеет политический и менталитетный оттенки. Однако некоторые вопросы носят и конституционно-правовой характер. В наши головы постепенно, но настойчиво вбивается мысль, что конституционно разрешенная доступность Интернета, наличие десятков газет и многих каналов телевидения — это и есть открытость общества. На деле это не так. Реальность такова, что политический склад общества формируется не Интернетом, не обширной периодикой, не наличием полутора десятков федеральных телеканалов. Все это в основном развлекательная информатика, к тому же доступная только части населения по оплате, умению пользоваться или отсутствию ретрансляционных устройств. У нас складывается потребительская открытость общества, она основана на персональном получении информации. Однако очень слабы организационно-коллективные средства выражения общественного мнения. На самом деле есть четыре канала телевидения, которые и формируют общественное мнение. Однако уже достаточно давно стало очевидным, что такие каналы телевидения превратились в рупор правящего слоя и никакого представления об открытом обществе они не дают. Зачастую эти каналы не сообщают о знаковых протестных выступлениях населения или же о вопиющих случаях беззакония. Или же, наоборот, отдельные каналы становятся рупором властей, их оправдания — так происходит в Москве и было, например, при сносе домов в Бутово, в кооперативе «Речник». Под знаком якобы свободы СМИ общество лишено возможности влиять на определяющие каналы телевидения, они обросли когортой выгодных привлекаемых комментаторов, как, впрочем, и музыкантов, певцов, рекламодателей. А конституционное право молчит, оно не выработало средств отражения всей палитры общественного мнения и оценок в любом издании.

Соответственно должна быть конституционная свобода действий, обусловленная не правом политической болтовни, а политическим многообразием, наличием реальной оппозиции. Однако в последнее время конституционное законодательство формулируется таким образом, что на смену политическому многообразию приходит обеспеченное нормами законодательства единообразие.

2. Еще одной злободневной проблемой, которая в чем-то даже рубит под корень само понятие «конституционное строительство», поскольку сама по себе антиконституционна, является бюрократизация публичной власти, ее подчинение исполнительной власти. Особенно опасно то, что во многих регионах страны исполнительная власть полностью поставила себе на службу судебную власть. Судом прикрываются, как щитом, он оформляет беззаконие и превращает его в формально законные действия.

В советский период конституционно провозглашались классы, или социальные группы — рабочих, крестьян и интеллигенции. Это отброшено на свалку истории. Конституционно провозглашен многонациональный народ, состоящий из юридически равных людей. На деле у нас есть отчетливо видимый социальный слой, это новый класс, очень опасный потому, что он обладает властью и не хочет ею ни с кем делиться. Этот класс называется бюрократия, чиновничество. И все культурные разговоры о разделении властей, о системе сдержек и противовесов на деле подменены созданием правящей повсюду бюрократии, номенклатуры. Ее опасность не только в разрушении конституционных ценностей демократического общества, поскольку они цинично и презрительно не воспринимают таких ценностей. Опасность в особенности связана с двумя факторами: во-первых, они стремятся скоропалительно обогатиться законными, но прежде всего незаконными, способами; во-вторых, они создают в стране обстановку неуверенности, а то и страха, возвращая в этом плане население ко временам, являвшимся самыми мрачными в истории страны.

К сожалению, бюрократизация системы внешне опирается на формально провозглашаемые конституционные ценности. Во-первых, конституционно полагающаяся самостоятельность исполнительной власти превращена в ее независимость ни от кого, и прежде всего от представительной власти. Во-вторых, независимость судебной власти превратилась в безответственность судей; они быстро находят язык с родственными душами в исполнительной власти и поощряют издевательское отношение к гражданам — именно примером такого альянса являются упомянутые события в Москве вокруг Бутово, «Речника» и т.д. Конституционное превращение судейского корпуса в пожизненную касту и всякое отсутствие ответственности, в том числе конституционно-правовой ответственности судей, резко отразилось на бездушном, нередко незаконном разрешении вопросов судебной компетенции. В-третьих, бюрократия породила ряд систем отправления государственных функций, полностью независимых от представительной власти и от населения, этим системам ничего не стоит издеваться над людьми — регистрация собственности, земли; получение внутренних и заграничных паспортов; пенсионный фонд и др. Разрешение на проведение манифестаций, применение принуждения с помощью ОМОНа к манифестантам — все это тоже оказалось в ведении исполнительной власти, причем на самом консервативном ее уровне — в субъектах Российской Федерации и муниципальной бюрократии. Представительные органы полностью отстранены от выдачи согласий на проведение демонстраций, шествий, митингов.

3. Очень большая конституционно-правовая проблема — институционализация политических партий и других общественных институтов. Вопреки Конституции Российской Федерации, в которой провозглашена многопартийность, текущее законодательство ориентировалось многие годы на однопартийность. Сейчас спохватились, и по инициативе Президента Российской Федерации принимаются меры по «откату» от таких установок. Но реальность в том, что одну партию даже сам Президент называет правящей партией — при том, что у нас уже был печальный исторический опыт правления одной партии. А это ведь создает определенное конституционное правосознание у населения. Надо просить главу государства не пользоваться этой терминологией. Правящими у нас по Конституции являются только сам народ и органы, прямо формируемые народом. Как известно, на федеральном уровне это Президент РФ и Федеральное Собрание — законодательный и представительный орган, хотя здесь есть проблема, поскольку Совет Федерации населением не формируется. Но все-таки половина его состава производна от представительных органов власти субъектов Российской Федерации, т.е. выборных органов, главы исполнительной власти субъектов РФ наделяются своими полномочиями по инициативе Президента РФ — выборного органа народа и по решению законодательного (представительного) органа субъекта РФ — тоже выборного органа населения субъекта РФ. Да и члены Совета Федерации теперь должны предлагаться из числа депутатов представительных органов субъектов РФ или представительных органов местного самоуправления.

Что касается политических партий, население только поддерживает избрание их представителей в парламенты, но никак не голосует за то, чтобы какая-то партия стала правящей. Федеральный закон «О политических партиях» дает им право участвовать в деятельности государственных и муниципальных органов, но никак не становиться правящей партией общества и государства. К тому же партия, побеждающая сейчас на выборах, насчитывает чуть более миллиона членов, даже совокупная численность членов политических партий не выходит за рамки миллиона шестисот тысяч. И не совсем понятно, почему те, кто получает поддержку части избирателей, зачастую относительно небольшой, выдают себя за партию всего населения и подразумевают свою возможность «править» от его имени.

Конституционно-правовое оформление целевых решений или ошибок в общественно-политическом строительстве в стране неоправданно возвысило политические партии и резко ослабило иные общественные объединения. А ведь власть решает не только политические задачи. Более того, низовые уровни вообще редко решают политические задачи, а больше — социальные. Осознав это, Президент предложил и законодатель оформил организованное участие общественных объединений в выборах муниципальных представительных органов, однако только через выдвижение совместного списка с политической партией, где общественным объединениям совокупно может быть дано не более 15 процентов мест в едином (общем) списке. Это может привести к тому, что иные общественные объединения пойдут блокироваться с другими политическими партиями, неизбежно населению района, города, иного поселения будет навязана поляризация интересов, между тем они здесь едины.

4. Абсолютно болезненная ситуация сложилась в стране с выборами в целом. Напомним, возвышение избирательного барьера на федеральном уровне до 7% по цепочке привело к его повышению в ряде субъектов даже до 10%, федеральный законодатель «схватился за голову» и всех обязал снизить барьер до общих 7%. Выборы по партийным спискам, которые сейчас пытаются довести даже до муниципального уровня, привели к апатии населения, поскольку существующие партии не пользуются его доверием. Соответственно отменили порог голосования, что в условиях России зачастую приводит в профанации выборов. Для всех выборов отменен избирательный залог, а поскольку для партий отменяется сбор подписей, это еще больше превращает эти объединения в формирования, обслуживающие правящие слои.

Особенно вызывает тревогу то, что выборы демонстрируют явления политического цинизма их участников. Политические технологии направлены на то, чтобы оболванить население с единственной целью — проголосовать за своего ставленника. Внешне благородная цель — чтобы кандидаты не порочили друг друга — обернулась тем, что избиратели не могут получить объективную информацию о кандидатах. А уж о том, что избранные депутаты забывают о своих обещаниях, и говорить не приходится, но ведь все механизмы превращения обещаний в юридически обязательства отброшены.

Более 10 лет назад нами было внесено предложение о том, что все желающие участвовать в выборах кандидаты должны сделать свой взнос в бюджет государства или муниципального образования, конечно, не в запредельной, но все же ощутимой сумме. Если они выдвигаются партией, такие деньги может внести за них партия. Это было бы ощутимой компенсацией государственных расходов на выборах. Тогда над этим предложением поулыбались, а позже сделали прямо обратное — отнесли на счет государства расходы политических партий на выборах. Партии получили государственную кормушку на выборах. А поскольку доходы государства строятся на налогах граждан, они — независимо от своих симпатий или антипатий — содержат политические партии. Это вряд ли обоснованно. Опыт других стран (в частности, Украины), где каждый претендент на пост Президента должен внести залог, который при определенных обстоятельствах не возвращается кандидату, заслуживает внимания.

5. Хотя многие высказанные суждения касаются органов публичной власти, все-таки мы о них говорим в связи с совершенствованием конституционного строя, политической системы нашей страны, поскольку они так или иначе характеризуют политический портрет нашего общества.

Однако, вне сомнения, одной из насущных задач конституционного строительства является совершенствование конституционно-правовых основ развития Российского государства. Причем важная проблема состоит в том, чтобы государство не превратилось в орудие политического принуждения для общества. Одна из насущных задач, которую, конечно, нельзя решить конституционно-правовым путем, но конституционное право могло бы хоть содействовать этому, — это преодоление страха, который стал частью нашего генетического кода. Всевластие бюрократии, о котором мы уже сказали, как раз и есть фундамент такого страха.

Если же говорить о творческой роли конституционного права в отношении государства, она выражается в закреплении роли государства как организующей силы экономического и социального развития. Шоковая терапия, которую пережила Россия в период реформ так называемой экономической либерализации, хоть в одном отношении оказалась знаковой — показала абсурдность попыток устранить государство из экономики при оставлении за ним организатора социальной политики.

Нам, конституционалистам, трудно спорить о том, должно быть больше или меньше государственной собственности в экономике. Хорошо, что хотя бы вообще его не изгоняют из круга собственников. Но ясно то, что государство как единственная организация в обществе, представляющая все население, должна быть руководящей и направляющей силой в экономической политике. Соответственно задачу российского конституционного строительства даже не надо формулировать — достаточно взять швейцарскую Конституцию и либо включить ее нормы в наш Основной Закон, либо сделать на этой основе федеральный конституционный закон об основах государственного участия в формировании и осуществлении экономической политики, в общем — о государственной экономической политике.

6. Очень большая проблема — разделение властей. Нам уже приходилось писать о том, что конституционная формула о трех ветвях государственной власти нарушена уже в самой Конституции Российской Федерации, поскольку есть по крайней мере президентская власть, прокурорская власть, избирательная власть и банковско-финансовая власть как разновидности государственной власти в России. Многие ученые справедливо ставят вопрос о том, что необоснованно новая Конституция РФ отказалась от формулы, нашедшей отражение при реформировании предыдущей Конституции, — разделение властей имеет место также по вертикали: Федерация, субъекты Федерации и местное самоуправление. К этому пришло время добавить еще два тезиса, нуждающихся в обсуждении: во-первых, о разделении властей надо говорить внутри системы однородных органов — между палатами парламента, между Президентом и Правительством, между Правительством и иными органами исполнительной власти; во-вторых, зреющая в условиях России проблема разделения властей между властью государства и политической властью в обществе. Дело в том, что активно поддерживаемая многими учеными проблема гражданского общества вдруг высветилась в России совсем своеобразно, когда появляются так называемые политические решения, а конституционное право делают инструментом их воплощения — в вариантах прямого регулирования, или отказа от запрета, или уклонения от регулирования.

Очень жаль, что при записанном в Конституции разделении властей ее же нормами, а также их развитием в текущем законодательстве создается опасность худших вариантов конституционно-политического поведения. Например, по наличию только конституционных норм у нас есть опасность превращения Президента в институт демократического монархизма. Однако процесс наделения Президента конституционными полномочиями продолжается. Например, ранее кандидаты на посты Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов рождались внутри Федерального Собрания; затем право внесения кандидатур сначала на пост Председателя и заместителя Председателя СП, а далее и всех аудиторов было отдано Президенту РФ, а между прочим, Счетная палата была задумана как продолжение парламентского финансового контроля. Ранее Председатель Конституционного Суда, его заместитель и секретарь КС избирались самим Судом; теперь кандидатуры на посты Председателя КС и двух его заместителей вносятся Президентом РФ и утверждаются Советом Федерации. Только после согласия Президента РФ проводится референдум субъектов РФ по их объединению в один новый субъект РФ. Президент наделен правом вносить кандидатуру на пост главы исполнительной власти субъекта РФ и вправе распустить законодательный (представительный) орган субъекта, который два раза не поддержал его кандидатуру. Президент вправе сам отрешить от должности главу субъекта при утрате его, президентского, доверия, но может не освобождать его от должности, если глава утратил доверие законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

И в то же время очень медленно повышается роль парламента. В частности, бюрократия всячески препятствует внедрению полномочий парламентского контроля, хотя ничего революционного здесь не предлагается. В 2005 г. по предложению самого Президента РФ быстро приняли Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», но для того, чтобы была возможность нейтрализовать парламент, наделили правом расследования только обе палаты Федерального Собрания. А сейчас исполнительная власть чинит препятствия в принятии Федерального закона «О парламентском контроле в Российской Федерации» — она видит в этом Законе угрозу себе. А между прочим, в законопроекте говорится о контроле только за соблюдением законодательства, что является естественным свойством парламентского контроля.

Уже никто не поднимает вопрос о том, чтобы формирование если не всего Правительства Российской Федерации, то хотя бы ключевых фигур было под контролем палат парламента. А ведь всего лишь достаточно обратить взор на столь любимые многими США, где это делается Сенатом.

7. Важнейшей проблемой конституционного строительства в России является федеративная организация государства. Надо сказать, что, как ни строить модель внутригосударственного устройства, все равно важнейший вопрос — не столько структура территории, сколько управление ею. Государство можно назвать федерацией, а его составные части — субъектами федерации, государство можно назвать унитарным, его составные части — административно-территориальными единицами, но от этого в современных условиях мало что меняется. Все упирается в степень централизации и децентрализации. Не случайно в западном конституционном праве и политической науке появились категории децентрализованного государства и регионалистского государства. Хотя всем ясно, что децентрализованного государства по определению быть не может, государство всегда централизованно, просто может быть разная степень централизации и децентрализации. Точно так же понятно, что регионалистское государство идет на деконцентрацию функций, их передачу частям внутригосударственной структуры.

По большому счету все упирается в два ключевых момента: а) предполагает ли модель государственной организации в соответствующей стране децентрализованное осуществление функций как часть общегосударственного управления; б) доверяет ли центр территориальным единицам и поэтому отпускает на их уровень какие-то дела или же не доверяет, а поэтому все централизует.

Опыт России показал, что «выторгованная» субъектами Российской Федерации самостоятельность в осуществлении управления, к сожалению, не привела ни к чему хорошему. Начался региональный сепаратизм, пренебрежительное отношение к федеральному законодательству.

Но это одна сторона вопроса. Другая состоит в том, что в государстве территориальные части должны поддерживать друг друга и центр. К России это особенно относится, поскольку есть и слабые, и просто депрессивные территории. Без помощи центра и соседей они не могут обойтись. А чтобы им помогать, центру надо собирать в единый фонд средства, а затем их перераспределять.

И, собственно, все наши проблемы упираются в то, что в перераспределении можно узреть несправедливость. А кроме того, центр не прочь многое из сконцентрированного в его руках не отдавать территориям, а распоряжаться самостоятельно.

Следовательно, есть несколько путей выхода из ситуации. Первый путь: отдать полномочия и с ними средства субъектам Российской Федерации и далее оставить на их усмотрение порядок использования переданного. Второй путь: всем распоряжаться из центра. Но есть и третий путь. В советский период он был обозначен в двух официальных, очень привлекательных позициях, которые не очень применялись на практике. Но они таковы, что забывать о них не следует. Это принцип демократического централизма и принцип двойного подчинения.

Первый принцип означает, что вопрос решается централизованно, но с обязательными организационными процедурами предварительного обсуждения субъектами Российской Федерации, их представителями. Собственно, частично это используется и в наше время, но надо усилить действие данного принципа. Например, сейчас если треть субъектов Российской Федерации высказывается отрицательно по проекту федерального закона в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ, в Государственной Думе полагается создать согласительную комиссию. Или еще: проект федерального бюджета обязательно обсуждается в Государственной Думе, ее комитетах и при этом субъекты РФ могут отстаивать свои интересы. Но не более того. И интересы территорий не всегда имеют шансы быть учтенными. А официальных процедур направления проектов указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ — по крайней мере тоже в сферах совместного ведения — не предусмотрено. К тому же на сферу исключительного федерального ведения это вообще не распространяется.

Второй принцип — двойного подчинения — на практике уже начали применять по крайней мере в таком виде: субъекты получили право высказываться по кандидатурам на должности руководителей подразделений федеральной власти на своей территории и частично координировать их усилия; в свою очередь, центр наделен правом оценивать эффективность работы исполнительной власти субъектов РФ и поощрять тех, кто вышел на первые позиции. И теперь надо сказать со всей откровенностью, что фактически все дела в том или ином регионе являются частью общегосударственных дел. Ряд структур очевидно нуждается в двойном подчинении — МВД, миграционная политика, юстиция, государственная регистрация, природные ресурсы, антимонопольная политика, трудовые ресурсы и трудоустройство, преодоление безработицы, пенсионный фонд.

Таким образом, речь следует вести о создании конституционных механизмов переплетения общегосударственных и территориальных интересов.

Соответственно с этих позиций надо обсуждать и те реформы в федеративной организации, которые имели место в последние годы. Установление выборов губернаторов не стоило бы однозначно оценивать как демократический шаг, а отмену таких выборов — как отход от демократии. Суть в другом: если благодаря прямым выборам какая-то корыстная группа в субъекте РФ путем подкупов и махинаций приводит на выборный пост своего ставленника и через него начинает нещадно эксплуатировать местные ресурсы в свою пользу — это плохо. И если отмена выборов и введение фактически прямого назначения губернаторов, да еще и с роспуском парламента субъекта РФ, который не поддержал президентскую кандидатуру, есть показатель бюрократизации страны — это тоже плохо. И конституционный выход достаточно очевиден: наряду с президентской кандидатурой, отобранной из предложенных ведущей партией, должна быть альтернативная кандидатура от оппозиционных партий в региональном парламенте или кандидатура, собравшая определенное число подписей населения, а неподдержание президентской кандидатуры ни в коей мере не должно вести к роспуску парламента субъекта Российской Федерации.

Наука конституционного права должна дать деловые советы по решению многих проблем федеративного строительства как части конституционного строительства в Российской Федерации. Хотелось бы обозначить некоторые из таких проблем.

Прежде всего это количество субъектов Российской Федерации. У нас нет критериев создания или ликвидации субъектов. Совершенно очевидно, что новые субъекты должны появляться, если: а) специфика природных ресурсов и интересов местного населения может быть с помощью нового субъекта лучше учтена; б) обеспечивается лучшая управляемость соответствующей территорией; в) целесообразны ее прямые отношения с федеральным центром. Пока же страна идет по пути фактического упразднения автономных округов и превращения их в обычные административные единицы внутри края, областей.

Далее, это механизмы принятия и образования новых субъектов. Федеральный конституционный закон 2001 г. в части принятия в состав Российской Федерации заграничных территорий оказался крайне неудачным, он предполагает согласие иностранного государства не только при его принятии в состав Российской Федерации, что естественно, но и при желании части такого государства войти или вернуться в состав России. Сначала — при признании территориальной целостности бывших республик Союза ССР — Россия отказала в поддержке проблемным территориям, таким, как Южная Осетия, Абхазия, Приднестровье, Крым. В свое время Россия помогла пресечь военные действия Молдовы против Приднестровья, но не стала заявлять о том, что фактически этим Молдова освободила и Приднестровье, и Россию от признания факта якобы вхождения ПМР в состав Молдовы. При агрессии Грузии в отношении Южной Осетии и Абхазии был уже сделан верный шаг — объявление о том, что Грузия тем самым заставила весь мир, как и Россию, считать указанные территории свободными от грузинского суверенитета. Полагаем, что это положение подлежит включению в названный Федеральный конституционный закон 2001 г. Захотят ли соответствующие территории быть принятыми в состав России — это уже другой вопрос. Но мы должны иметь для этого свою конституционно-правовую основу. Причем надо сказать четко — ни одно государство не вправе насильственно удерживать в своем составе территорию с населением, имеющим этнические особенности, если данное государство не создало и не создает надлежащие экономические и политические условия для нахождения данной территории в своем составе. Сказанное относится также и к России. Всяческие ссылки на то, что есть на этот счет резолюции ООН, они предполагают сохранение территории в составе большого государства, — неосновательные ссылки. Конечно, реализация права на самоопределение должна иметь место прежде всего в рамках данного государства, внутриконституционными путями, на это и нацелены документы ООН. Однако, если государство не обеспечивает надлежащих условий, препятствование реализации народного и национального суверенитета на соответствующей части территории лишь ведет к внутригосударственной войне, вооруженным столкновениям.

И еще один вопрос федеративного строительства, о котором надо сказать, — об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. О данной категории говорится в ст. 66 и 137 Конституции Российской Федерации. Однако ясности, определенности в данном вопросе нет. Например, упразднение субъекта — это изменение его статуса? Отказ субъекта от своего статуса, предпочтение другого статуса — что это? Не говоря уж о том, что один, скажем так, «экзотический» субъект РФ — Еврейская автономная область не может отказаться от данного своего статуса, поскольку в ст. 5 Конституции Российской Федерации говорится об автономной области в единственном числе. А изменение главы 1 Конституции возможно лишь принятием новой Конституции.

8. Еще одна больная проблема конституционно-политического развития России — это организация муниципального строительства. Можно даже сказать остро: здесь у нас положение близко к краху. Спрашивается, почему? Причин много. Но основные сводятся к следующим:

— во-первых, конструкция искусственного отделения местного самоуправления от государственной власти оказалась нежизненной, местные дела есть продолжение общегосударственных дел;

— во-вторых, очень важные отрасли управления отделены от местного самоуправления — МВД, госрегистрация, госавтоинспекция, земельные ресурсы, миграционная служба, трудоустройство, пенсионный фонд;

— в-третьих, на места доходят очень скромные ресурсы, на которые трудно что-то делать ощутимое;

— в-четвертых, на местах нет необходимого штатного аппарата;

— в-пятых, аппарат, который имеется, зачастую заполняется недостаточно квалифицированными людьми, более того, новые главы муниципальных образований и главы администраций увольняют прежних руководителей и привлекают новых, т.е. нет преемственности;

— в-шестых, реально нет народовластия на муниципальном уровне, т.е. обсуждения и решения ряда вопросов самим населением;

— в-седьмых, появляется муниципальная бюрократия, которая не заинтересована в демократическом развитии, а сама органически вписывается в общегосударственную бюрократию;

— в-восьмых, наконец, у нас очень неудачная конструкция структуры местного самоуправления, непонятно как сочетающаяся с административно-территориальным делением, с неясными названиями муниципальных единиц, с отказом от таких понятных слов, как город, село, в пользу сомнительных городских округов, городских поселений и сельских поселений.

9. В заключение еще об одном вопросе конституционного строительства, который хотелось бы поставить, — необходимость ликвидации неувязок и противоречий в Конституции Российской Федерации, в целом в конституционном законодательстве. Предложение о замене действующей Конституции, которую многие считают нелегитимной, на новую конституцию кажется сегодня несовременным. Но немыслимый ранее путь реформирования Конституции все-таки получил в декабре 2008 г. первый шаг. И если это было сделано, как всем очевидно, по политической целесообразности, то тем более логичны меры по исправлению неудач с точки зрения грамотности и культуры конституционно-правового регулирования. Думается, надо решить такие задачи. Какие же именно?

Во-первых, это совершенствование текста самой Конституции Российской Федерации. Пришло время исправить нелогичности, неувязки в регулировании тех или иных вопросов в Конституции РФ. Например, записали в ч. 3 ст. 117 Конституции, что при повторном выражении недоверия Правительству со стороны Государственной Думы в течение трех месяцев после первого выражения недоверия Президент Российской Федерации объявляет или об отставке Правительства РФ, или о роспуске Государственной Думы. Спрашивается: а если Государственная Дума выразила такое недоверие Правительству в первый год своих полномочий? Ведь тогда Президент Российской Федерации, как говорит ч. 3 ст. 109 Конституции, не вправе распустить Государственную Думу по основаниям, указанным в ст. 117. То же самое надо спросить, если по ч. 4 ст. 117 Председатель Правительства запросил доверие со стороны Государственной Думы и она не выразила такого доверия. И это будет опять же первый год полномочий Государственной Думы. Как быть?

Согласно ч. 3 ст. 92 Конституции во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои полномочия, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Но ведь Президент может отправить Правительство в отставку или же Правительство может подать в отставку — в этих случаях ведь будет не Председатель Правительства, а исполняющий обязанности Председателя Правительства. Возникает конституционная неувязка. Не говоря уж о том, что и Председатель Правительства может оказаться в сложном состоянии здоровья, и очередность выполнения его функций будет вытекать уже не из Конституции, а из Федерального конституционного закона о Правительстве Российской Федерации или же из реальной практики.

Некоторые нормы могут породить курьезные ситуации. Например, согласно ч. 3 ст. 92 и.о. Президента не может распускать Государственную Думу, назначать референдум, вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ. Но получается, что он может отправить Правительство в отставку и, будучи и.о., в одном лице олицетворять Президента, себя и все Правительство.

Очень странно, когда в едином Основном Законе появляются громкие, но ничего не значащие нормы. В ч. 1 ст. 16 Конституции читаем:

«1. Положения настоящей главы Конституции составляют основы конституционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией.

2. Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации».

Но ведь глава-то называется «Основы конституционного строя», поэтому и так понятно, без ч. 1 ст. 16, для чего они предназначены.

А если бы не включили в Конституцию ч. 2 ст. 16, тогда расплодились бы в последующих нормах противоречия основам конституционного строя?

А в ст. 64, завершающей главу 2 Конституции, читаем: «Положения настоящей главы составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией».

А что же другие положения Конституции — их можно менять в порядке, не установленном Конституцией?

Во-вторых, уже давно пора принять те федеральные конституционные законы, которые предусмотрены самой Конституцией Российской Федерации. В частности, если говорит ст. 135 Конституции о существовании Федерального конституционного закона о Конституционном собрании, такой ФКЗ надо принять. Или указано в ст. 66 и 137, что изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации происходит в соответствии с федеральным конституционным законом, — извольте такой ФКЗ тоже принять.

В-третьих, до недавнего времени мы полагали, что существуют только те федеральные конституционные законы, которые названы в самой Конституции Российской Федерации. Однако принятие в 2009 г. Федерального конституционного закона о Дисциплинарном судебном присутствии опрокинуло наши представления. И уже нет оснований отвергать предложения о принятии таких федеральных конституционных законов, упоминания о которых нет в Конституции, как, например, о Президенте Российской Федерации, о Федеральном Собрании Российской Федерации, об основах правового положения федеральных органов исполнительной власти. Более того, возникает и мысль о принятии по процедуре федерального конституционного закона и с его силой таких актов, которые не имеют наименования федерального конституционного закона, например Федеративного кодекса.

Еще раз подчеркнем то, о чем частично говорилось в начале данной статьи: очень серьезный вопрос — сохранение в ходе конституционного строительства основных провозглашенных конституционных ценностей, идей. Здесь пока наблюдается противоречие в законодательстве и практике. Например, Конституция уже в ст. 3 говорит о народовластии, провозглашает его ключевыми формами выборы и референдум. Однако выборы все более становятся политическим декором, а количество нарушений таково, что это уже признает Президент Российской Федерации. Что касается референдума, новшества, внесенные в Федеральный конституционный закон о референдуме Российской Федерации, почти исключают этот институт из политической практики России, поскольку не позволяют выносить на референдум вопросы, отнесенные к исключительному ведению того или иного государственного органа, а грамотное регулирование как раз и предполагает, что вопрос должен быть отнесен к ведению какого-то органа, но в исключительном случае может стать предметом референдума.

Из политической практики почти исчезли примеры непосредственного народовластия хотя бы в его консультативных формах. Нет всенародных обсуждений законопроектов. Публичные слушания обязательны по ключевым актам — проектам конституций и уставов субъектов РФ, по проектам бюджетов, по территориальным реформам, по градостроительным решениям. Но их или не проводят, или формализуют так, что само мероприятие не дает отдачи или же предложения граждан никакого юридического значения не имеют. Уже давно предлагается сделать народ субъектом права законодательной инициативы. На федеральном уровне этого нет, в ряде субъектов Российской Федерации такая норма введена, но обросла такими условиями, что также не работает. А местами ее сделали своим рупором партии, которые больше думают о политической рекламе. Думается, не стоит бояться участия народа в законотворчестве. Легче будет последующее правоприменение.

Подводя итоги, еще раз подчеркнем: конституционное и муниципальное строительство своими главными целями должно видеть не только и не столько укрепление власти государственных и муниципальных органов, хотя это тоже необходимо, но все же они «не дадут себя в обиду». Все должно быть направлено на то, чтобы мы стали конституционно упорядоченным самодостаточным обществом, в его системе государство занимает подобающее место, но не подавляет, а действует по принципу реализации своих четких функций, не подменяя общество, а разделяя функции с другими элементами самоорганизации общества и управления его жизнью. Никакая часть структуры не должна претендовать на то, что только она в состоянии лучше других управлять, поскольку в этом случае она начнет «править», т.е. понуждать других. А конституционное общество в организации своего жития должно быть построено на внутреннем желании каждого субъекта сделать себя полезной частью гармоничного единства.